Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014

2. Un objectif de solde non atteint, ce qui n'est pas un problème en soi

Cette loi a été très critiquée, en particulier parce que les objectifs de solde et de dette figurant à son article 2 étaient manifestement caducs lorsqu'elle a été définitivement adoptée.

Sa discussion s'est en effet déroulée au plus fort de la crise financière de 2008-2009, alors que les incertitudes économiques et budgétaires étaient maximales. L'hypothèse de croissance associée au texte initial, de 1-1,5 %, a été ramenée lors de la discussion au Sénat à 0,2-0,5 %. Ces chiffres étaient manifestement dépassés lors de l'adoption définitive du texte en février 2009, alors que le consensus des conjoncturistes était de - 1 % dès le mois de janvier.

La discussion mouvementée de la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 : programmation du solde public

(en points de PIB)

	2008	2009	2010	2011	2012	Hypothèse de croissance pour 2009
Texte initial	-2,7	-2,7	-2	-1,2	-0,5	de 1 % à 1½ %
Texte AN	-2,7	-2,7	-2	-1,2	-0,5	de 1 % à 1½ %
Texte Sénat	-2,9	-3,1	-2,7	-1,9	-1,2	de 0,2 % à 0,5 %
Texte promulgué	-3,2	-4,4	-3,1	-2,3	-1,5	de  0,2 % à 0,5 %

Source : textes mentionnés

Cependant, comme cela sera expliqué ci-après, ces objectifs de solde ne pouvaient, par nature, qu'avoir un rôle indicatif. Il aurait été économiquement dommageable de chercher à maintenir le déficit à 4,4 points de PIB en 2009. Ainsi, à la suite d'un amendement de votre commission des finances, l'article 2 précise que ces objectifs s'entendent « sous réserve que les hypothèses économiques du rapport annexé à la présente loi soient confirmées ».

Les seuls articles censés être contraignants sont les articles 4 à 13, correspondant à ce qui dépend en principe de l'action des pouvoirs publics.

3. Seulement la moitié des articles ont une portée pratique, et parmi ceux-ci seuls la moitié ont été respectés dans le cas de l'année 2009

La mise en oeuvre en 2009 des 13 articles de la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 est globalement décevante.

Cette mise en oeuvre se décompose de la manière suivante :

- 3 articles ont été effectivement respectés : plafonds de dépenses des missions du budget général de l'Etat, dotations aux collectivités territoriales, suivi des niches fiscales et sociales ;

- 4 articles n'ont pas été respectés : croissance des dépenses de l'Etat en volume (0,3 % au lieu de 0,1 %) ; croissance de l'ONDAM (3,7 % en valeur, au lieu de 3,3 %) ; gage des nouvelles niches fiscales et sociales (le Gouvernement considérant que le coût des mesures doit être évalué en régime de croisière, ce qui vide la règle de son sens) ; bilan seulement partiel de la loi de programmation, par ailleurs « noyé » dans le rapport d'orientation des finances publiques pour 2010, et absence d'indication de mesures correctrices ;

- 4 articles n'ont pas de portée pratique : trajectoire de solde et de dette publics (qui par nature dépend de la conjoncture), approbation du rapport annexé, croissance de l'ensemble des dépenses publiques en volume (le Gouvernement ne contrôlant pas les dépenses des collectivités territoriales et de l'assurance chômage), encadrement des mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires (article conçu de manière à ce que l'on ne puisse juger de son application qu'en 2013 au plus tôt) ;

- pour deux articles, la question de la mise en oeuvre est sans objet : l'article 1 ^er , qui constitue une simple référence à l'avant-dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution, et l'article 9, prévoyant que les recettes supplémentaires par rapport aux prévisions doivent être affectées au désendettement, et qui n'avait donc pas à s'appliquer en 2009 (les recettes de l'Etat ont été inférieures de 17 % aux prévisions).

La mise en oeuvre en 2009 de la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012

Source : commission des finances

La proportion importante d'articles sans portée pratique (près du tiers) conduit à s'interroger sur l'intérêt de leur conserver un caractère législatif, en tout cas sous leur forme actuelle.

La mise en oeuvre en 2009 de la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012

Article	Objet	Disposition mise en oeuvre				Remarques
		Oui	Non	Disposition sans portée pratique	Sans objet
1	Objet de la programmation pluriannuelle des finances publiques				1
2	Objectifs de la programmation pluriannuelle des finances publiques (trajectoires de solde et de dette)			1		Objectifs non atteints mais définis « sous réserve que les hypothèses économiques du rapport annexé à la présente loi soient confirmées ».
3	Approbation du rapport annexé			1
4	Evolution des dépenses publiques de 1,1 % en moyenne annuelle (en volume)			1		Impossible à vérifier avant que soit connue l'exécution de 2012 (le rapport annexé considérant que la règle ne s'applique pas chaque année mais en moyenne sur la période). En 2009 les dépenses publiques ont augmenté de 3,8 % en valeur, soit, avec une inflation de 0,1 %, 3,7 % en volume.
5	Norme annuelle de progression des dépenses de l'Etat (0,1 % en volume en 2009 à périmètre constant et hors plan de relance)		1			Croissance des dépenses de 0,3 % en volume à périmètre constant et hors plan de relance (à cause d'une inflation de 0,1 % au lieu de 1,5 %). Remarque : pour les années suivantes la norme est indépendante de l'inflation puisqu'on se réfère à la prévision d'inflation.
6	Programmation triennale des crédits des missions du budget général de l'Etat	1				Dépenses du budget général de 275,6 milliards d'euros, pour un plafond de 277,1 milliards d'euros, soit un écart de 1,5 milliard d'euros. Cependant les marges de manoeuvre résultant de l'évolution de la charge de pensions et de la charge de la dette, inférieures de 1 et 5,4 milliards d'euros aux plafonds, ont été utilisées pour apurer une partie de ses dettes à l'égard de la Sécurité sociale et pour financer des dépenses non prévues.
7	Evolution des prélèvements sur recettes et des crédits affectés aux collectivités territoriales (en 2009, 2 % en valeur)	1				Norme respectée.
8	Norme annuelle d'évolution de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (3,3 % en valeur chaque année à périmètre constant)		1			Croissance de 3,7 % (dépassement de 740 millions d'euros par rapport à l'objectif initial) [source : commission des comptes de la sécurité sociale, juin 2010]
9	Affectation des surplus des impositions de toute nature à la réduction du déficit du budget de l'Etat				1	Le cas de figure ne s'est pas présenté (recettes fiscales nettes en retrait de plus de 17 % par rapport à la LFI)
10	Encadrement des mesures nouvelles relatives aux impôts, cotisations et contributions sociales affectés au budget de l'Etat ou à la sécurité sociale			1		Article sans portée pratique : selon le rapport annexé son application ne pourra être appréciée qu'une fois l'exécution 2012 connue.
11	Encadrement des « niches » fiscales et sociales		1			Mesure vidée de son sens par l'interprétation du Gouvernement (appréciation de l'impact des mesures en « régime de croisière »).
12	Suivi des niches fiscales et sociales	1				Disposition appliquée (informations figurant dans le tome II du fascicule « Voies et moyens » et dans l'annexe 5 des projets de loi de financement de la sécurité sociale)
13	Bilan annuel et mesures correctrices éventuelles		1			Bilan seulement partiel de la loi de programmation, par ailleurs « noyé » dans le rapport d'orientation des finances publiques pour 2010, et absence d'indication de mesures correctrices.
		3	4	4	2