Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014

E. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES POUR SÉCURISER LE RETOUR DU DÉFICIT À 4 POINTS DE PIB EN 2013 AVEC DES HYPOTHÈSES DE CROISSANCE PRUDENTES

Il est donc nécessaire d'aller plus loin.

Dans son rapport d'information relatif au débat d'orientation des finances publiques pour 2011, votre commission des finances proposait, de manière illustrative, un ensemble de mesures concrètes susceptibles d'être mises en oeuvre pour ramener le déficit à 3 points de PIB en 2013.

Il n'est cependant pas possible, alors qu'une élection présidentielle doit avoir lieu en 2012, de décider dès à présent quels moyens seront mis en oeuvre d'ici 2013 pour réduire le déficit. Par ailleurs, ce qui compte du point de vue de la soutenabilité de la dette publique, c'est le niveau du déficit sur la durée : peut importe en réalité que le déficit soit ramené à 3 points de PIB en 2013 plutôt qu'en 2014 ou qu'en 2015, dès lors que la trajectoire est crédible.

Dans ce contexte, votre commission des finances estime que l'important est certes d'accroître l'effort structurel prévu par le présent projet de loi, mais surtout de faire en sorte que les normes de dépenses et de recettes qu'il prévoit soient effectivement respectées.

Elle a adopté à cet égard une série d'amendements, tendant en particulier à :

a) définir les normes de manière à renforcer leur portée pratique (par exemple, celle relative aux dépenses des administrations publiques, définie en % d'évolution moyenne d'ici 2014, est par nature quasi nulle, puisqu'il ne serait pas possible de savoir avant 2015 si elle a été respectée ou pas) ;

b) prévoir un examen parlementaire des programmes de stabilité préalablement à leur transmission à la Commission européenne , de manière à ce qu'il précède l'envoi des programmes de stabilité à la Commission européenne, qui aura désormais lieu en avril ;

c) mettre en oeuvre certaines des principales propositions (convergentes) de la commission des finances et du rapport Camdessus, tendant à :

- améliorer la sincérité de la programmation , par un scénario alternatif de croissance à 2 % (la proposition du groupe Camdessus de mettre en place un comité d'experts ne semblant pas réalisable, du moins dans l'immédiat), le maintien comme scénario unique de l'hypothèse « traditionnelle » de croissance de 2,5 % (jamais vérifiée sauf en 2000 et en 2004) n'étant plus possible, si l'on veut donner une certaine crédibilité à la programmation, ce qui implique de mettre fin au « double langage » ;

- permettre un véritable pilotage des finances publiques , en particulier par une meilleure information du Parlement (qui ne dispose actuellement généralement pas des données à périmètre constant relatives à l'exécution des lois de programmation et des programmes de stabilité), le débat d'orientation des finances publiques (DOFP) devenant l'occasion de faire le point sur les perspectives d'exécution de l'année en cours et sur les mesures correctrices devant, le cas échéant, être prises ;

- lutter contre les niches fiscales et sociales , en prévoyant que la règle de « durée déterminée » des niches s'applique bien à l'ensemble des niches créées ou étendues depuis l'entrée en vigueur de la première loi de programmation et donc, notamment, à l'application du taux réduit de la TVA à la restauration sur place.

Ces amendements, d'apparence technique, sont pourtant essentiels. Actuellement, le présent projet de loi ne se distingue guère des douze programmes de stabilité, des neuf programmations annexées aux projets de lois de finances et de la loi de programmation des finances publiques 2009-2012, qui, depuis la fin des années 1990, l'ont précédé, avec l'efficacité qu'on sait. En définissant les règles de manière à ce que leur mise en oeuvre puisse effectivement être vérifiée chaque année, en donnant au Parlement l'information nécessaire pour cela, en prévoyant deux grands rendez-vous au premier semestre (l'examen du projet de programme de stabilité en avril et le DOFP en juin), ces amendements tendent à mettre en place les conditions d'un véritable pilotage des finances publiques.

Les amendements adoptés par la commission des finances

Article	Objet de l'article	Amendements
		Formulation de la règle de manière à renforcer sa portée pratique	Mise en oeuvre de propositions convergentes de la commission des finances et du groupe Camdessus		Divers
			Sincérité	Pilotage/ information du Parlement
1	Objet de la programmation pluriannuelle
2	Approbation du rapport annexé				Modifications de précision et de coordination du rapport annexé
3	Évolution du solde des administrations publiques et de la dette publique		Scénario alternatif avec croissance du PIB de 2 %
4	Évolution annuelle des dépenses publiques en volume	• Expression en écart cumulé par rapport à l'exécution de 2010, en milliards d'euros constants (actualisés chaque année en fonction de la prévision d'indice des prix associée au PLF), pour chaque année de la programmation (et non en % d'évolution moyen en volume sur une période) • Remplacement, pour ce calcul , du taux de 0,8 % par le taux de 0,6 % figurant dans le rapport annexé (le taux de 0,8 % est corrigé du contrecoup du plan de relance, et ne doit donc pas être retenu)
5	Norme annuelle de progression des dépenses de l'Etat	Expression de la règle du « zéro volume » en montants en milliards d'euros constants (actualisés chaque année en fonction de la prévision d'indice des prix associé au PLF) (et non en % d'évolution des dépenses en volume par rapport à l'année précédente, qui suscite un risque de « cumul des dérapages »)
6	Programmation triennale des crédits des missions du budget général de l'Etat
7	Norme annuelle d'évolution des concours de l'État aux collectivités territoriales	Précision que la règle s'applique chaque année de 2011 à 2014
8	Norme annuelle d'évolution des dépenses de sécurité sociale	• Précision que dans le cas des régimes obligatoires de base la règle s'entend à périmètre constant • Précision que les moyens de l'ONDAM mis en réserve ne peuvent être inférieurs à 0,3 % du montant de l'ONDAM
9	Encadrement des mesures nouvelles afférentes aux prélèvements obligatoires	Par coordination avec le PLF et le PLFSS, majoration d'1 Md € du montant des mesures nouvelles proposées (qui passeraient de 19 à 20 Mds €)
9 bis	Rétablissement de la règle de durée des nouvelles niches à 4 ans	Précision que cette règle continue de s'appliquer aux niches créées ou étendues à partir de 2009 (conformément au droit actuel)
10	Affectation des surplus des prélèvements obligatoires à la réduction du déficit public
11	Interdiction, pour les opérateurs de l'Etat, d'emprunter pour une durée supérieure à douze mois	Précision que la règle est pérenne et ne s'applique pas seulement jusqu'en 2014
12	Information du Parlement sur les dépenses fiscales et les réductions, exonérations ou abattements de cotisations et contributions sociales			Rétablissement de la disposition prévoyant un rapport sur les niches au 30 juin 2011 (art. 11 LPFP 2009-2012), que le PJL propose de « reléguer » dans le rapport annexé
12 bis	Dépôt d'un projet de loi de programmation des finances publiques avant le 1er juin 2011			Envoi par le Gouvernement au Parlement des projets de programmes de stabilité, au moins deux semaines avant leur transmission à la Commission européenne, pour que celui-ci se prononce par un vote
13	Bilan de la mise en oeuvre de la programmation			• Fongibilité possible entre recettes et dépenses en exécution (comme le proposent la commission des finances et le rapport Camdessus) • Précision du contenu des informations que le Gouvernement doit transmettre au Parlement avant le débat d'orientation des finances publiques.
14	Abrogation de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012

Source : commission des finances

Si l'on suppose que ces amendements permettent de faire en sorte que les objectifs d'effort structurel (c'est-à-dire d'évolution des dépenses et de mesures nouvelles en recettes) sont effectivement respectés, le déficit pourrait s'en trouver réduit en 2013 de l'ordre de 15 milliards d'euros par rapport au scénario C, le plus défavorable (celui dans lequel la croissance est inférieure aux prévisions du Gouvernement et les dépenses augmentent plus qu'il ne l'envisage).

Par ailleurs, la modification de l'article 9 par l'Assemblée nationale de manière à prévoir un gel des niches fiscales et sociales en valeur pourrait conduire à accroître le montant des mesures nouvelles nécessaires d'ici 2014. Celles-ci passeraient de 20 milliards d'euros (19 milliards selon le texte initial), toutes mesures nouvelles confondues, selon le texte adopté par votre commission, à un montant qui, si l'on retient l'hypothèse d'une croissance annuelle du PIB de 4 % en valeur (inférieure à celle du Gouvernement, de 4,25 %), pourrait atteindre 25 milliards d'euros, pour les seules réductions nettes de niches.

L'ensemble de ces mesures permettraient de ramener le déficit de 2013 à 4 points de PIB en retenant des hypothèses de croissance prudentes (l'objectif de 3 points de PIB étant atteint en 2014 ou 2015).

Les mesures proposées par la commission des finances/
résultant des modifications apportées par l'Assemblée nationale

(en milliards d'euros)

	Montants	Solde public en 2013 (points de PIB)
Mesures manquant pour atteindre un déficit de 3 points de PIB en 2013 (scénario C*)	40	-5,0
Amendements de la commission des finances au présent projet de loi relatifs aux dépenses et au dispositif de pilotage (dont on suppose qu'ils permettent la réalisation du scénario B**)	15	+0,7
Gel des niches fiscales et sociales résultant du texte de l'Assemblée nationale (article 9)	5	+0,3
Mesures manquant après propositions de la commission des finances et gel des niches fiscales et sociales par l'Assemblée nationale	20	=-4,0

* Scénario de la commission des finances avec respect partiel des normes de dépenses (croissance des dépenses de l'ordre de 1,3 % par an en volume)

** Scénario de la commission des finances avec respect total des normes de dépenses (croissance des dépenses de l'ordre de 0,6 % par an en volume).

Hypothèses de croissance du PIB des scénarios A et B : 1,5 % en 2011 et 2 % ensuite.

Source : commission des finances