EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er (art. 4 bis de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale) - Dérogation au principe de non-allongement de la durée d'amortissement de la dette sociale
Objet : Cet article a un double objet : prévoir une dérogation au principe organique de non-allongement de la durée d'amortissement de la dette sociale et permettre le transfert d'actifs à la Cades.
I - Les dispositions initiales du projet de loi organique
Le présent article modifie l'article 4 bis de l'ordonnance du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale qui a été inséré dans cette ordonnance par l'article 20 de la loi organique du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale.
Cet article 4 bis prévoit qu'à compter de l'entrée en vigueur de la loi organique, tout nouveau transfert de dette à la Cades devra être accompagné d'une augmentation des recettes de la caisse de façon à lui permettre de ne pas accroître la durée d'amortissement de la dette social e. La durée d'amortissement est appréciée à partir des estimations rendues publiques par la caisse.
Le Conseil constitutionnel a confirmé le niveau organique de cette disposition dans sa décision n° 2005-519 DC du 29 juillet 2005.
Le présent article propose une dérogation à ce principe en indiquant que la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 pourra prévoir des transferts de dette conduisant à un accroissement de la durée d'amortissement de la dette sociale, dans la limite de quatre années.
Le Gouvernement enfreint donc le principe érigé par le législateur organique mais il institue un double verrou en limitant à la seule loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 le droit de déroger au principe et en fixant un allongement de la durée d'amortissement maximal de quatre ans.
Comme cela a été précisé dans l'exposé général du rapport, cette dérogation devrait permettre de transférer un peu plus de 30 milliards d'euros à la Cades, soit la dette dite de crise, et fixer son horizon final à 2025 au lieu de 2021.
Le texte de l'article prévoit que l'annexe 8 au projet de loi de financement de la sécurité sociale qui comporte les comptes d'un certain nombre d'organismes, dont ceux de la Cades, devra justifier du respect de la double condition ainsi définie.
Par ailleurs, le 1° du ce même article propose que la Cades puisse non seulement se voir affecter des recettes mais également des actifs dans le cadre de nouvelles reprises de dettes. Cette possibilité s'inscrit dans le cadre du projet du Gouvernement de mobiliser les actifs du FRR pour permettre le remboursement des déficits de la branche vieillesse.
A priori , comme l'a confirmé le ministre du budget devant votre commission, la Cades devrait recevoir chaque année non pas les actifs mais le produit de la réalisation des actifs du FRR que celui-ci continuera à gérer. La précision pourrait toutefois s'avérer utile et figure donc dans le présent article.
II - Le texte adopté par la commission
Du fait de ses réticences à déroger au principe organique, votre commission, sur la proposition de son rapporteur, a souhaité encadrer la mesure d'exception proposée par le Gouvernement de deux façons :
en instituant une clause de garantie afin que les recettes affectées à la Cades permettent réellement de ne pas accroitre la durée d'amortissement
Devant la commission des affaires sociales, le ministre du budget et des comptes publics s'est engagé à inscrire dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 une clause destinée à garantir l'affectation à la Cades de 3,2 milliards d'euros, soit 0,26 point de CRDS, non seulement en 2011 mais également au cours des années suivantes .
En effet, comme cela a été observé par toutes les personnes auditionnées, les recettes actuellement envisagées pour constituer ces 3,2 milliards n'offrent pas les garanties suffisantes en termes de stabilité et de pérennité. C'est même la raison pour laquelle, dans un courrier adressé à votre rapporteur, le ministre des comptes publics et du budget n'exclut pas une éventuelle hausse de CRDS à compter de 2013.
Votre commission sera vigilante sur l'inscription d'une telle mesure dans la loi de financement pour 2011. Elle a néanmoins estimé souhaitable que le principe même de cette garantie soit inscrit dans l'article 4 bis de l'ordonnance de 1996 qui énonce la règle organique de non-allongement de la durée d'amortissement de la Cades.
C'est pourquoi, elle a décidé d'ajouter à cet article un alinéa spécifiant que, chaque année, la loi de financement de la sécurité sociale assure le respect de cette règle . Pour votre commission, cela signifie que, chaque année, la loi de financement doit comprendre les mesures nécessaires pour garantir une date de fin d'amortissement de la Cades conforme à celle qui a été fixée lors de la dernière reprise de dette.
en prévoyant une clause de retour à meilleure fortune
Comme votre rapporteur l'a répété lors de chacune des réunions de la commission de la dette sociale, il est important que l'allongement exceptionnel de la durée d'amortissement de la Cades prévu par le Gouvernement ne soit pas intangible. En effet, si cet allongement peut se justifier par le contexte de crise sans précédent auquel notre pays a dû faire face depuis la fin de 2008, il ne doit plus rester l'horizon si la conjoncture économique devenait plus favorable.
C'est pourquoi, votre commission propose que si, au cours de deux exercices consécutifs, les conditions économiques permettent un accroissement des recettes de la Cades supérieur à 10 % des prévisions initiales, la loi de financement devra faire en sorte de ramener l'échéance de fin de vie de la Cades à celle qui était la sienne avant 2011, c'est-à-dire 2021.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 2 (art. L. O. 111-3, L. O. 111-4, L. O. 111-6 et L. O. 111-7 du code de la sécurité sociale) - Information du Parlement sur la situation patrimoniale de la sécurité sociale
Objet : Cet article a un double objet : améliorer l'information du Parlement en prévoyant qu'il disposera chaque année d'un tableau sur la situation patrimoniale des organismes de la sécurité sociale ; toiletter plusieurs dispositions de nature organique du code de la sécurité sociale.
I - Les dispositions initiales du projet de loi organique
Deux objectifs sont poursuivis par les dispositions contenues dans le présent article.
Une meilleure information du Parlement
Au 2° du présent article, il est prévu que le rapport annexé au projet de loi de financement sur l'affectation des excédents ou la couverture des déficits constatés à l'occasion de l'approbation des tableaux d'équilibre pour l'exercice clos (annexe A) sera complété par un tableau, établi au 31 décembre du dernier exercice clos, retraçant la situation patrimoniale des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement, à l'amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit .
Comme pour les tableaux d'équilibre, la Cour des comptes devra transmettre au Parlement un avis sur la cohérence de ce tableau patrimonial, conformément au b) du 1° de l'article.
Selon le Gouvernement, deux raisons principales justifient cette mesure :
- l'importance des transferts d'actifs et de passifs qui devraient intervenir , dans le cadre des reprises de dette actuellement envisagées par le Gouvernement, entre les régimes obligatoires de base, les fonds concourant à leur financement, la Cades et le FRR ;
- les remarques de la Cour des comptes qui, à l'occasion de la certification des comptes de l'Etat, a souligné l'ambigüité du positionnement de la Cades, faisant valoir que les passifs portés par celle-ci n'étaient présentés ni dans le cadre du projet de loi de finances, ni dans celui du projet de loi de financement. Afin de lever la réserve ainsi émise par la Cour, le présent projet de loi instaure ce nouveau tableau patrimonial qui figurera en annexe à la loi de financement, ce qui confirme l'ancrage de la Cades dans la sphère de la sécurité sociale.
Un toilettage de quelques dispositions organiques du code de la sécurité sociale
Trois articles sont concernés :
- l'article L. O. 111-3 dans son V qui détermine le champ facultatif des lois de financement de la sécurité sociale . En effet, certains alinéas de cet article prévoient que les dispositions pouvant figurer en loi de financement intéressent les régimes obligatoires de base et les organismes concourant à leur financement sans mentionner les organismes chargés de l'amortissement de leur dette ou de la mise en réserve de recettes à leur profit, alors que cela est prévu dans d'autres dispositions de l'article. Ces restrictions n'ayant pas de justification, il est proposé de corriger, à quatre reprises, ces omissions ;
- l'article L. O. 111-6 qui prévoit la date de dépôt du projet de loi de financement de la sécurité sociale . Actuellement, cette date est fixée au plus tard le 15 octobre ou, si cette date est un jour férié, le premier jour ouvrable qui suit. Or, le 15 octobre ne peut être un jour férié mais peut en revanche être un dimanche, c'est pourquoi il est proposé de remplacer les termes « jour férié » par « dimanche » ;
- l'article L. O. 111-7 relatif aux délais d'examen par l'Assemblée nationale et le Sénat du projet de loi de financement de la sécurité sociale . Pour tenir compte de la dernière révision constitutionnelle, il est simplement proposé d'actualiser les termes de l'article, en remplaçant « procédure d'urgence » par « procédure accélérée ».
II - Le texte adopté par la commission
Votre commission partage pleinement le souci d'améliorer l'information du Parlement. L'élaboration d'un tableau sur la situation patrimoniale des organismes de sécurité sociale, y compris la Cades ou le FRR, qui sera soumis au vote du Parlement dans le cadre de l'annexe A au projet de loi de financement, constituera un vrai progrès pour permettre au Parlement d'avoir une vision plus globale et consolidée de la sécurité sociale, en particulier à un moment où d'importants transferts d'actifs et de passifs entre ces divers organismes devraient se produire.
Comme le présent projet de loi procède à un certain nombre d'autres modifications dans la partie organique du code de la sécurité sociale, il est apparu à votre rapporteur comme le meilleur véhicule pour inscrire deux propositions du rapport du groupe de travail sur le pilotage des dépenses d'assurance-maladie . Ce groupe de travail, présidé par Raoul Briet et dont votre rapporteur était membre, a présenté ses conclusions à la conférence des finances publiques du mois de mai dernier qui les a entièrement approuvées.
Elles reprennent d'ailleurs deux séries d'observations faites chaque année par votre rapporteur à l'occasion de l'examen de la loi de financement de la sécurité sociale et concernent deux des annexes au projet de loi de financement dont le contenu est déterminé par l'article L. O. 111-4 du code de la sécurité sociale.
La première vise l'annexe B , mentionnée au I de l'article L. O. 111-4, c'est-à-dire l'annexe relative aux prévisions quadriennales en matière de recettes et de dépenses de chacune des branches. Cette annexe doit notamment fournir une prévision de l'Ondam pour les quatre années à venir.
Or, jusqu'à présent, aucune explication n'a jamais été donnée sur les hypothèses retenues ou la façon dont était construit l'objectif présenté dans l'annexe, ce qui rend toute appréciation de l'objectif proposé impossible pour les parlementaires. Il est également certain que la simple présentation d'une évolution des trajectoires constatées est insuffisante pour respecter la volonté du législateur organique de 2005.
A l'initiative de son rapporteur, votre commission a donc complété le I de l'article L. O. 111-4 afin de spécifier que la prévision de l'Ondam pour les quatre années à venir doit reposer sur des hypothèses de construction explicitées, prenant en compte les perspectives d'évolution des dépenses et les mesures nouvelles identifiées , par exemple dans le cadre du vote d'une loi de santé publique.
Le second ajout concerne l'annexe 7 au projet de loi de financement, spécifiquement consacrée à l'Ondam. Le contenu de celle-ci est actuellement très insuffisant, voire indigent, comme l'a d'ailleurs également observé, à plusieurs reprises, la Cour des comptes dans ses rapports sur l'application de la loi de financement de la sécurité sociale.
Votre commission a en particulier chaque année critiqué l'absence d'éléments précis sur l'exécution de l'Ondam tant de l'exercice clos que de l'exercice en cours, informations pourtant nécessaires pour pouvoir étayer les hypothèses retenues pour la construction de l'Ondam de l'année suivante, ces dernières étant également plus que succinctes.
Le rapport Briet ayant fait le même constat et proposé de modifier la loi organique en ce sens, votre commission a donc, à l'initiative de son rapporteur, complété le 7° du III de l'article L. O. 111-4 pour préciser que l'annexe relative à l'Ondam doit fournir des éléments détaillés sur l'exécution de l'objectif au cours de l'exercice clos et de l'exercice en cours, ainsi que sur les modalités de construction de l'objectif pour l'année à venir .
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 2 bis (nouveau) (art. 3 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale) - Conseil d'administration de la caisse d'amortissement de la dette sociale
Objet : Cet article additionnel, inséré à l'initiative du Gouvernement, modifie la composition du conseil d'administration de la Cades, en l'élargissant à des représentants des organismes de sécurité sociale et du fonds de réserve des retraites.
L'article 3 de l'ordonnance du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale a doté la Cades d'un conseil d'administration composé de six membres nommés par décret, comprenant :
- une personnalité choisie en raison de sa compétence, président ;
- trois représentants du ministre chargé de l'économie et des finances ;
- deux représentants du ministre chargé de la sécurité sociale.
Le présent article additionnel propose, sur amendement du Gouvernement, de modifier cette composition. Le conseil serait désormais composé de quatorze membres au lieu de six, dont une majorité serait des représentants des organismes de sécurité sociale. En effet, outre le président qui demeure une personnalité choisie en raison de sa compétence et cinq représentants des ministres (deux du ministre chargé de l'économie et des finances, deux du ministre chargé de la sécurité sociale et un du ministre chargé du budget), feraient partie de ce conseil huit nouveaux membres :
- le président et le vice-président du conseil d'administration de l'Acoss ;
- le président du conseil de la Cnam ;
- le président du conseil d'administration de la Cnav ;
- le président du conseil d'administration de la Cnaf ;
- le président du conseil d'administration de la caisse nationale du RSI ;
- le président du conseil d'administration de la CCMSA ;
- un représentant du conseil de surveillance du fonds de réserve pour les retraites choisi par le président dudit conseil parmi les représentants des assurés sociaux ou des employeurs et travailleurs indépendants.
Le conseil d'administration de la Cades comprendra ainsi une majorité de représentants des partenaires sociaux. Ceux-ci étaient auparavant exclusivement représentés au sein du comité de surveillance de la Cades, également composé de parlementaires, qui a pour mission d'assister le conseil d'administration de la caisse.
Selon le Gouvernement, le renforcement de la place des partenaires sociaux dans la gouvernance de la Cades a deux justifications principales :
- d'une part, il permet de répondre aux engagements pris vis-à-vis de la Cour des comptes dans le cadre de la procédure de certification des comptes de l'Etat, en faisant apparaître clairement que la Cades relève de la sphère de la sécurité sociale et non du périmètre des entités contrôlées par l'Etat ;
- d'autre part, il tire les conséquences du schéma de reprise de dette sous-jacent à la réforme organique, à la fois en termes de montants transférés à la Cades et de la dérogation à la règle organique de non-allongement de sa durée de vie : il vise, dans ce contexte, à affirmer le rôle des partenaires sociaux dans la gestion de la dette sociale et le suivi de son horizon d'amortissement.
Enfin, la présence d'un représentant du fonds de réserve des retraites se justifie par la mobilisation des ressources de ce fonds pour le financement des déficits de l'assurance vieillesse jusqu'en 2018.
Bien qu'elle considère que le fait d'avoir toujours fait figurer les mesures relatives à la Cades dans les lois de financement de la sécurité sociale atteste de la place de la caisse dans la sphère des finances sociales, votre commission ne voit pas d'inconvénient à cet élargissement du conseil d'administration de la Cades, surtout s'il permet de lever une réserve récurrente de la Cour des comptes lors de la certification des comptes de l'Etat .
Sur un plan pratique, les représentants des organismes de sécurité sociale étant déjà présents au sein du comité de surveillance de la caisse, leur présence au sein du conseil d'administration ne devrait pas modifier considérablement la gouvernance de la caisse mais simplement renforcer la place des partenaires sociaux dans les décisions stratégiques liées aux reprises et à la gestion de la dette sociale .
Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.
Article 3 (art. L. O. 132-3 du code des juridictions financières) - Assistance de la Cour des comptes au Parlement
Objet : Cet article a pour objet de tirer les conséquences, dans le code des juridictions financières, de la mesure introduite à l'article 2 sur la présentation chaque année, en annexe à la loi de financement de la sécurité sociale, de la situation patrimoniale des organismes de sécurité sociale.
I - Les dispositions initiales du projet de loi organique
L'article L. O. 132-3 du code des juridictions financières prévoit que, chaque année, la Cour des comptes établit un rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale qui comprend, notamment, un avis sur la cohérence des tableaux d'équilibre relatifs au dernier exercice clos.
Cet article est le pendant de l'article L. O. 111-3 du code de la sécurité sociale qui précise que la mission d'assistance du Parlement et du Gouvernement confiée à la Cour des comptes par le dernier alinéa de l'article 47-1 de la Constitution comporte :
- la production du rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale ;
- la production d'un avis sur la cohérence des tableaux d'équilibre par branche du dernier exercice clos ;
- la production du rapport de certification des comptes de la sécurité sociale.
L'article 2 du présent texte ayant ajouté, dans le code de la sécurité sociale, que la Cour des comptes devra désormais chaque année fournir un avis sur le tableau patrimonial des différents organismes de la sécurité sociale , il était nécessaire de prévoir le même ajout, par coordination, dans le code des juridictions financières. C'est ce à quoi tend le présent article 3, en faisant explicitement référence à l'article L. O. 111-3 du code de la sécurité sociale, ce qui permet une parfaite harmonisation entre les deux codes.
II - Le texte adopté par la commission
Après avoir constaté la nécessité de cette coordination, votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 4 - Entrée en vigueur
Objet : Cet article précise les dates d'entrée en vigueur de la loi.
I - Les dispositions initiales du projet de loi organique
Conformément aux annonces du Gouvernement et en cohérence avec les dispositions de l'article premier, le présent article prévoit une application du projet de loi dès la loi de financement de sécurité sociale pour 2011 .
La dérogation prévue à l'article premier a en effet pour objet d'autoriser la seule loi de financement pour 2011 a prévoir une reprise de dette conduisant à un allongement de la durée d'amortissement de la Cades, celui-ci devant être par ailleurs au maximum de quatre ans.
Une exception est toutefois prévue pour la présentation de la situation patrimoniale des différents organismes de sécurité sociale. Celle-ci n'interviendra pour la première fois que dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012. Des raisons pratiques évidentes liées à la confection des tableaux correspondants justifient ce délai supplémentaire d'un an.
II - Le texte adopté par la commission
La commission a simplement effectué une coordination avec les amendements adoptés à l'article 2, sans modifier les dates prévues par le texte initial.
Elle a adopté cet article ainsi modifié.
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Réunie le mercredi 1 er septembre 2010, la commission a adopté le texte du projet de loi organique tel qu'il résulte de ses travaux.