Rapport n° 371 (2009-2010) de M. François ZOCCHETTO , fait au nom de la commission des lois, déposé le 31 mars 2010
Synthèse du rapport (88 Koctets)
Disponible au format Acrobat (187 Koctets)
Tableau comparatif au format Acrobat (172 Koctets)
N° 371
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010
|
Enregistré à la Présidence du Sénat le 31 mars 2010 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi de Mme Alima BOUMEDIENE-THIERY, MM. Jean-Pierre BEL, Alain ANZIANI, Mme Nicole BONNEFOY, MM. Pierre-Yves COLLOMBAT, Bernard FRIMAT, Mme Virginie KLÈS, MM. Jean-Pierre MICHEL, Jean-Pierre SUEUR, Simon SUTOUR, Richard YUNG, Mme Michèle ANDRÉ, MM. Serge ANDREONI, Bertrand AUBAN, Jacques BERTHOU, Mmes Marie-Christine BLANDIN, Maryvonne BLONDIN, MM. Yannick BODIN, Yannick BOTREL, Mmes Bernadette BOURZAI, Nicole BRICQ, Claire-Lise CAMPION, M. Jean-Louis CARRÈRE, Mmes Françoise CARTRON, Monique CERISIER-ben GUIGA, MM. Yves CHASTAN, Roland COURTEAU, Yves DAUDIGNY, Mme Christiane DEMONTÈS, MM. Jean DESESSARD, Jean-Luc FICHET, Jean-Claude FRÉCON, Jean-Noël GUÉRINI, Didier GUILLAUME, Mme Annie JARRAUD-VERGNOLLE, M. Claude JEANNEROT, Mme Bariza KHIARI, MM. Yves KRATTINGER, Serge LAGAUCHE, Serge LARCHER, Jacky LE MENN, Mmes Françoise LAURENT-PERRIGOT, Claudine LEPAGE, Raymonde LE TEXIER, MM. Claude LISE, Roger MADEC, François MARC, Rachel MAZUIR, Jacques MULLER, Robert NAVARRO, Mme Renée NICOUX, MM. Georges PATIENT, François PATRIAT, Jean-Claude PEYRONNET, Bernard PIRAS, Marcel RAINAUD, Paul RAOULT, François REBSAMEN, Thierry REPENTIN, Mme Catherine TASCA, MM. Michel TESTON, Richard TUHEIAVA, Mme Dominique VOYNET et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, portant réforme de la garde à vue ,
Par M. François ZOCCHETTO,
Sénateur
|
(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest , président ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. Patrice Gélard, Jean-René Lecerf, Jean-Claude Peyronnet, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, M. François Zocchetto , vice-présidents ; MM. Laurent Béteille, Christian Cointat, Charles Gautier, Jacques Mahéas , secrétaires ; M. Alain Anziani, Mmes Éliane Assassi, Nicole Bonnefoy, Alima Boumediene-Thiery, MM. Elie Brun, François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, M. Yves Détraigne, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Pierre Fauchon, Louis-Constant Fleming, Gaston Flosse, Christophe-André Frassa, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Mmes Jacqueline Gourault, Virginie Klès, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Jacques Mézard, Jean-Pierre Michel, François Pillet, Hugues Portelli, Bernard Saugey, Simon Sutour, Richard Tuheiava, Alex Türk, Jean-Pierre Vial, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung. |
Voir le(s) numéro(s) :
|
Sénat : |
201 rectifié (2009-2010) |
LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOISLa commission des lois, réunie le mercredi 31 mars 2010 sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président , a procédé, sur le rapport de M. François Zocchetto, à l'examen de la proposition de loi n° 201 rectifié (2009-2010), présentée par Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues, portant réforme de la garde à vue . Le rapporteur a souligné que la proposition de loi entraînait une modification radicale du régime de la garde à vue et suscitait à ce titre un grand nombre d'interrogations. Il a estimé par ailleurs que si une réforme était indispensable, elle ne pouvait être envisagée indépendamment des orientations proposées par le Gouvernement sur le déroulement de l'enquête et le rôle attribué au Procureur de la République dans le cadre de la réforme de la procédure pénale. La commission a souhaité, en conséquence, que la réflexion puisse se poursuivre dans le cadre du groupe de travail qu'elle a confié à MM. Jean-René Lecerf et Jean-Pierre Michel sur l'enquête et l'instruction. Aussi la commission a-t-elle décidé à ce stade de ne pas établir de texte et de déposer une motion tendant au renvoi en commission de la présente proposition de loi . |
EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est appelé à se prononcer sur la proposition de loi portant réforme de la garde à vue présentée par Mme Alima Boumediene-Thiery, M. Jean-Pierre Bel et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Lors de l'examen de la proposition de loi présentée par M. Jacques Mézard et plusieurs membres du groupe RDSE, tendant à assurer l'assistance immédiate d'un avocat aux personnes placées en garde à vue 1 ( * ) , le 24 mars 2009, le Sénat, suivant la proposition de votre commission, avait adopté une motion de renvoi en commission de ce texte.
En effet, votre commission avait estimé, d'une part, que le texte proposé soulevait des questions délicates sur lesquelles la réflexion devait encore mûrir et, d'autre part, qu'une réforme de la garde à vue pouvait difficilement être appréhendée indépendamment de la réforme de procédure pénale annoncée par le Gouvernement.
La présente proposition de loi appelle des considérations comparables. Elle emporte une modification plus radicale encore du régime de la garde à vue que la proposition de loi n° 208 et suscite à ce titre un grand nombre d'interrogations ; par ailleurs, l'avant-projet de réforme de la procédure pénale est désormais rendu public et un premier projet de loi relatif à la garde à vue pourrait être très prochainement déposé au Parlement, répondant ainsi à l'exigence d'une réforme rapide mais réfléchie du régime de cette mesure.
I. UNE PROPOSITION DE RÉFORME RADICALE
- L' article premier tend à modifier l'article 63 du code de procédure pénale afin de subordonner le placement en garde à vue à une autorisation du procureur de la République pour les infractions passibles d'une peine inférieure à cinq ans d'emprisonnement. En l'état du droit, le placement en garde à vue est décidé par l'officier de police judiciaire qui en informe le procureur de la République. Seule la prolongation de la garde à vue est soumise à une autorisation écrite du procureur de la République. Le régime actuel ne serait ainsi conservé que pour les crimes ou délits punis d'une peine supérieure ou égale à cinq ans d'emprisonnement.
- L' article 2 tend à compléter l'article 63-1 du code de procédure pénale afin de prévoir que la personne est « immédiatement informée de son droit de ne pas répondre aux questions qui lui sont posées ». La notification à la personne gardée à vue de son droit au silence avait été reconnue par la loi du 15 juin 2000 relative à la présomption d'innocence et aux droits des victimes avant d'être atténuée par la loi du 4 mars 2002 2 ( * ) et supprimée par la loi du 18 mars 2003 relative à la sécurité intérieure.
- L' article 3 tend à modifier l'article 63-4 du code de procédure pénale afin de renforcer de manière très significative les modalités d'intervention de l'avocat. Il reconnait en premier lieu à la personne gardée à vue le droit d'être assistée par un avocat. Sur ce point, cependant, le texte ne précise pas, contrairement à la proposition de loi présentée par M. Jacques Mézard, que l'audition de la personne est différée jusqu'à l'arrivée de l'avocat. Toutefois, l'avocat serait « avisé par tout moyen de la possibilité d'assister aux interrogatoires de son client, au moins deux heures avant ceux-ci ».
En deuxième lieu, la durée maximale de l'entretien préalable avec l'avocat serait portée de trente minutes à deux heures. Ensuite, l'avocat pourrait accéder au dossier pénal de l'intéressé, la proposition de loi n'apportant que deux tempéraments à cette faculté : la première, de caractère matériel, prévoit la consultation de la procédure sur place ; la seconde donne au procureur de la République la possibilité d'écarter l'application de cette disposition « lorsqu'il ressort des circonstances particulières de l'espèce qu'il existe des raisons impérieuses de restreindre le droit de l'avocat de consulter le dossier pénal ».
L'intérêt de cette disposition apparait contestable à deux titres : au début de la garde à vue, le dossier comporte a priori peu d'éléments intéressant la défense ; ensuite, l'avocat pouvant assister aux interrogatoires, la consultation de la procédure ne paraît pas répondre à une vraie nécessité.
Enfin, la proposition de loi propose la suppression des régimes dérogatoires retardant l'entretien avec l'avocat pour les infractions liées à la criminalité organisée et au terrorisme.
- Les articles 5 et 6 prévoient des dispositions spécifiques pour les mineurs : dès le début de la garde à vue, d'une part, le mineur serait examiné par un médecin désigné par le procureur de la République ou le juge chargé de l'information afin de se prononcer sur l'aptitude au maintien en garde à vue -en l'état du droit, cette garantie est réservée aux mineurs de seize ans-, d'autre part, il serait -comme le texte le propose pour les majeurs- assisté d'un avocat.
II. L'AVANT-PROJET DE RÉFORME DE LA PROCÉDURE PÉNALE
Les positions du Gouvernement sur une réforme de la garde à vue ont été précisées dans le cadre de l'avant-projet sur la réforme de la procédure pénale soumis au début de mars 2010 à une large concertation.
En premier lieu, la garde à vue devrait être limitée aux strictes nécessités de l'enquête.
Ensuite, si l'assistance de l'avocat aux interrogatoires n'est pas, à ce stade, envisagée, un deuxième entretien avec l'avocat serait prévu à la douzième heure.
En revanche, en cas de prolongation au-delà de la vingt-quatrième heure, la personne pourrait alors, dès ce moment, être assistée, lors des auditions, d'un avocat, lequel devrait, au préalable avoir accédé aux comptes rendus des interrogatoires déjà menés.
Enfin, pour les infractions punies de moins de cinq ans d'emprisonnement, les personnes pourraient être entendues dans le cadre d'une audition libre au commissariat ou à la gendarmerie, sans contrainte et pour une durée maximale de quatre heures. Si elles le souhaitent, elles pourraient demander leur placement en garde à vue afin de bénéficier des droits associés à cette mesure et, en particulier, de la possibilité d'un entretien avec un avocat.
Les dérogations actuelles pour les faits de grande criminalité, le terrorisme et le trafic de stupéfiants seraient maintenues.
Comme l'a indiqué la ministre de la justice et des libertés lors de la discussion de la proposition de loi de M. Jacques Mézard du 24 mars dernier au Sénat, les dispositions de l'avant-projet de réforme relatives à la garde à vue pourraient faire l'objet d'un texte spécifique et constitueraient le premier volet de la réforme déposé au Parlement en juin ou juillet prochain pour un examen au dernier trimestre de 2010.
*
* *
Votre commission estime que les modifications au régime de la garde à vue proposées par la présente proposition de loi doivent être débattues à l'occasion de cette réforme d'ensemble, à la lumière des choix qui pourraient être également retenus sur le déroulement de l'enquête afin de garantir la cohérence de notre procédure pénale.
Elle rappelle par ailleurs que la réflexion pourra se poursuivre dans le cadre du groupe de travail qu'elle a confié à nos collègues MM. Jean-René Lecerf et Jean-Pierre Michel sur la réforme de la procédure pénale.
Elle souhaite enfin qu'une approche consensuelle puisse se dégager sur un sujet qui intéresse étroitement les libertés publiques.
Aussi, a-t-elle décidé, à ce stade, de ne pas établir de texte et de déposer une motion tendant au renvoi en commission de la présente proposition de loi.
EXAMEN EN COMMISSION
_________
MERCREDI 31 MARS 2010
La commission a examiné le rapport de M. François Zocchetto sur la proposition de loi n° 201 rectifié (2009-2010), présentée par Mme Alima Boumediene-Thiery et plusieurs de ses collègues, portant réforme de la garde à vue.
M. François Zocchetto, rapporteur, a rappelé que lors de l'examen de la proposition de loi présentée par M. Jacques Mézard et plusieurs membres du groupe du Rassemblement démocratique et social européen, tendant à assurer l'assistance immédiate d'un avocat aux personnes placées en garde à vue, le 24 mars 2010, le Sénat, suivant la proposition de la commission des lois, avait adopté une motion de renvoi en commission de ce texte. Cette motion était motivée par la complexité des questions soulevées ainsi que par la perspective d'une réforme d'ensemble de la procédure pénale dans laquelle s'inscrirait nécessairement la modification du régime de la garde à vue.
Le rapporteur a indiqué que la proposition de loi présentée par Mme Alima Boumediene-Thiery et ses collègues appelait des considérations comparables. Il a jugé néanmoins indispensable une réforme rapide de la garde à vue afin de répondre aux attentes des Français et pour prendre en compte l'insécurité juridique liée aux décisions des juges de première instance tendant à annuler, sur le fondement de la jurisprudence récente de la Cour européenne des Droits de l'Homme, les actes pris dans le cadre de la garde à vue. Il a estimé que, s'il était respecté, le calendrier annoncé par la ministre de la justice -un examen du projet de réforme de la procédure pénale au dernier trimestre de l'année 2010- permettrait de satisfaire cette exigence. Il a proposé, en conséquence, à la commission de ne pas établir de texte et d'adopter une motion de renvoi en commission.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que la réflexion de la commission se poursuivrait dans le cadre du groupe de travail confié à MM. Jean-René Lecerf et Jean-Pierre Michel sur la réforme de la procédure pénale.
M. Jean-René Lecerf a jugé que si le régime de la garde à vue était nécessairement appelé à évoluer dans des délais rapides, sous l'effet de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'Homme ainsi que des recours présentés au titre de la question prioritaire de constitutionnalité, il restait des incertitudes sur le cadre juridique dans lequel cette réforme devait s'inscrire.
M. Jean-Pierre Michel a exprimé ses doutes sur les perspectives d'adoption d'une réforme de la procédure pénale avant 2010, à supposer qu'un projet de loi soit effectivement déposé par le Gouvernement. Il a ajouté que la position prise par la Cour européenne des droits de l'Homme dans son arrêt Medvedyev conduisait tout à la fois à revoir les bases de la procédure pénale et à mettre en cause les principales orientations de la réforme annoncée. Il a relevé que, selon l'arrêt, « le magistrat doit présenter les garanties requises d'indépendance à l'égard de l'exécutif et des parties, ce qui exclut notamment qu'il puisse agir par la suite contre le requérant dans la procédure pénale, à l'instar du ministère public » et qu'en conséquence un procureur de la République ne pourrait pas prendre de mesures portant atteinte à la liberté individuelle y compris dans le cadre de la garde à vue. Il a estimé par ailleurs que les tribunaux seraient de plus en plus nombreux à soulever une question préjudicielle quant à l'application de la garde à vue, ce qui imposait à l'évidence de prendre, au moins à titre provisoire, des dispositions sécurisant le cadre légal de l'enquête.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a observé qu'aucune des propositions de lois relatives à la garde à vue n'entendait modifier le rôle dévolu au procureur de la République dans le contrôle de cette mesure.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a indiqué partager l'analyse de M. Jean-Pierre Michel. Elle a déploré que le Parlement, alors même qu'il était saisi de plusieurs propositions de loi, renonce à prendre l'initiative sur une question qui, au surplus, pourrait être aisément détachée des autres aspects de la procédure pénale.
M. Jean-Pierre Sueur a souhaité que la commission puisse adopter cette proposition de loi, quitte à l'amender, afin d'en finir avec un statu quo que chacun s'accorde à reconnaitre intenable.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que l'adoption de la proposition de loi visant à mieux garantir le droit à la vie privée à l'heure du numérique et celle de la loi relative à la législation funéraire manifestaient la vitalité de l'initiative parlementaire, en particulier au sein de la commission des lois.
M. Pierre Fauchon a souligné que la garde à vue constituait une question d'une extrême gravité et qu'indépendamment des alternances politiques, les gouvernements successifs s'étaient satisfaits du régime actuel. Il a jugé tout à fait envisageable l'adoption d'un texte spécifique sur ce sujet et estimé indispensable de faire comprendre au Gouvernement l'urgence d'une réforme, la commission des lois n'acceptant plus, à l'avenir, de surseoir à statuer. Il s'est demandé, par ailleurs, s'il ne serait pas possible de fusionner les différentes propositions de loi portant modification du régime de la garde à vue.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a précisé, sur ce point, que le choix d'inscrire une proposition de loi à l'ordre du jour réservé aux groupes de l'opposition ou de la minorité relevait de la prérogative exclusive de ces groupes.
M. François Zocchetto, rapporteur, a indiqué qu'il partageait la volonté de parvenir dans des délais rapides à une réforme de la garde à vue. Il a toutefois souligné la difficulté de l'exercice en citant pour exemple la disposition de la proposition de loi présentée par Mme Alima Boumediene-Thiery subordonnant le placement en garde à vue à une autorisation du procureur de la République pour les infractions passibles d'une peine inférieure à cinq ans d'emprisonnement alors même que les modalités d'intervention du parquet soulevaient désormais de réelles incertitudes. Il a estimé indispensable le renforcement du rôle d'un magistrat indépendant qui pourrait être le juge de l'enquête et des libertés prévu par l'avant-projet de réforme de la procédure pénale. Le rapporteur a considéré qu'à défaut d'un texte déposé par le Gouvernement, la commission devrait reprendre l'initiative à la lumière des travaux du groupe de travail animé par MM. Jean-René Lecerf et Jean-Pierre Michel.
M. Pierre Fauchon a indiqué qu'il avait déposé une proposition de loi relative à l'action publique en matière pénale et tendant à créer un procureur général de la République permettant de garantir l'indépendance du parquet. Le procureur général de la République serait nommé par le chef de l'Etat sur une liste de trois noms proposés par le Conseil supérieur de la magistrature et pourrait donner des instructions particulières sur les dossiers en cours.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que le renvoi en commission pouvait impliquer, en cas d'inertie gouvernementale, un réexamen, dans un délai raisonnable, de la proposition de loi qui avait fait l'objet de cette motion. Tel pourrait être le cas de la proposition de loi organique portant application de l'article 68 de la Constitution présentée par M. François Patriat et plusieurs de ses collègues.
La commission a alors décidé de ne pas établir de texte et de déposer une motion de renvoi en commission de la proposition de loi n° 201 rectifié (2009-2010).
* 1 Rapport n° 327 (2009-2010) au nom de la commission des lois par M. François Zocchetto sur la proposition de loi tendant à assurer l'assistance immédiate d'un avocat aux personnes placées en garde à vue (voir les débats en séance publique du 24 mars 2010 ) .
* 2 Loi n° 2002-307 modifiant la loi renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes.