C. VERS UNE DIRECTIVE-CADRE SUR LES SERVICES D'INTÉRÊT ÉCONOMIQUE GÉNÉRAL ?
1. Directive ou règlement ?
L'article 14 du traité de Lisbonne évoque, on l'a vu, la possibilité pour le Parlement et les Etats membres d'adopter des « règlements » établissant les principes et les conditions nécessaires au bon fonctionnement des services d'intérêt économique général. Quel sens juridique faut-il donner à ce terme de « règlements », utilisé au pluriel ?
L'article 288 du traité de Lisbonne (ex-article 249 du traité instituant la communauté européenne, ou traité de Rome) distingue entre le règlement et la directive : alors que le premier a une portée générale et « est obligatoire dans tous ses éléments » et « directement applicable dans tout Etat membre », la seconde « lie tout Etat membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens ».
Employé au pluriel, le terme « règlements » pourrait donc être entendu soit d'une manière extensive, au sens de règles ou de normes, ce qui laisserait au législateur européen le choix du support juridique précis (règlement ou directive), soit d'une manière restrictive, c'est-à-dire au sens de l'article 288 du traité, ce qui priverait le législateur de la possibilité de recourir à une directive.
Cette question d'interprétation juridique est loin d'être secondaire : si le terme « règlement » devait finalement être entendu au sens strict, la probabilité d'adopter un texte encadrant les Sieg serait particulièrement faible, car on imagine mal les vingt-sept pays de l'Union, dans un domaine où les traditions nationales sont si différentes et sensibles, aboutir à un accord sur des règles « directement applicables » dans chaque Etat membre.
2. Quelles chances d'adoption ?
Une analyse lucide et réaliste de la conjoncture politique européenne oblige à reconnaître, par ailleurs, que l'adoption d'une norme communautaire en matière de Sieg ne sera pas aisée, du moins à moyen terme .
D'abord, il faudrait que la Commission présente un texte en ce sens au Conseil et au Parlement , car elle seule détient le pouvoir de l'initiative législative.
Or, les services de la Commission ont indiqué à votre rapporteur qu'une telle action n'était pas envisagée, l'institution considérant, comme le rappelle régulièrement son Président, José Manuel Barroso, qu'une directive-cadre est inutile puisque le protocole n° 26 propose déjà une définition communautaire des Sieg. Ceci étant, lors de son audition devant le Parlement européen le 13 janvier dernier, Michel Barnier, commissaire en charge du marché intérieur, n'a pas exclu de proposer des initiatives législatives en matière de Sieg, les jugeant probablement utiles à certains secteurs d'activité déterminés.
Ensuite, à supposer même qu'un texte soit proposé par la Commission, il faudrait encore qu'un consensus se dégage sur le sujet au Parlement et au Conseil . Sur cette possibilité, les avis des personnes auditionnées par votre rapporteur divergent :
- soulignant que les pays de tradition libérale, comme le Royaume-Uni ou l'Irlande ainsi que les nouveaux pays membres, sont hostiles à une législation européenne en matière de Sieg, les fonctionnaires du secrétariat général aux affaires européennes et ceux de la représentation permanente estiment que la probabilité d'aboutir à un compromis final est faible et craignent même qu'en cas d'accord, celui-ci se fasse au détriment des intérêts français ;
- à l'inverse, la députée européenne Pervenche Bérès, membre du parti socialiste européen (PSE), considère qu'il est possible de construire une majorité au Parlement européen pour adopter une directive-cadre qui permettrait de faire des Sieg un élément fondamental d'un modèle social européen. Elle rappelle en ce sens que la commission « emploi et affaires sociales » qu'elle préside au Parlement européen a confié, en novembre dernier, un rapport d'initiative sur les services sociaux d'intérêt général à Françoise Castex, députée européenne, et qu'un groupe de travail rassemblant des députés de sensibilités politiques différentes s'est constitué sur le même sujet.