Projet de loi de finances pour 2010 : Régimes sociaux et de retraite - Compte d'affectation spéciale : pensions

III. LA MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE » : UN REGROUPEMENT DE RÉGIMES SPÉCIAUX DE RETRAITE EN DÉCLIN DÉMOGRAPHIQUE

A. LA PRÉSENTATION DES CRÉDITS

1. La répartition des crédits par programmes et actions

La mission « Régimes sociaux et de retraite » finance les subventions d'équilibre versées à certains régimes spéciaux de retraite. En effet, aucun emploi n'est autorisé au titre de la présente mission. Les ressources humaines relèvent des organismes chargés de la gestion concrète des régimes : les caisses de retraites des personnels de la RATP et de la SNCF, l'ENIM ^{23 ( * )} et la CANSSM ^{24 ( * )} .

Les régimes concernés, qui connaissent des situations démographiques déséquilibrées, représentent un total d'environ 860.000 pensionnés ou allocataires en 2008. Ces déséquilibres sont accentués par une évolution défavorable des transferts de compensation démographique ^{25 ( * )} pour trois des grands régimes concernés : SNCF, ENIM, régime des mines.

Il convient de rappeler que les régimes constitutifs de la mission « Régimes sociaux et de retraite » ne représentent qu'une partie de l' appellation générique « régimes spéciaux ^{26 ( * )} » et sont répartis entre trois programmes :

- Programme 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » ;

- Programme 197 « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins » ;

- Programme 195 « Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers ».

Les crédits de l'ensemble de la mission connaîtront une progression de 10 % entre 2009 (5,2 milliards d'euros) et 2010 (5,7 milliards d'euros) .

Répartition des crédits par programme et action (régimes sociaux et de retraite)
(en euros)
Intitulé du programme et de l'action	Autorisations d'engagement
	Exécution 2008	Ouvertes en LFI pour 2009	Demandées pour 2010	Variation 2008/2009
Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres	3 581 935 949	3 722 360 000	3 824 250 000	3%
Régime de retraite du personnel de la SNCF (nouveau en 2009)	-	3 045 100 000	3 120 600 000	2%
Régime de retraite du personnel de la RATP (nouveau en 2009)	-	501 100 000	526 700 000	5%
Autres régimes (nouveau en 2009)	-	176 160 000	176 950 000	0%
Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins	756 200 000	747 400 000	792 500 000	6%
Pensions de retraite des marins		738 587 000	782 999 000	6%
Action sanitaire et sociale des marins		8 813 000	9 501 000	8%
Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers	1 069 587 733	736 370 000	1 110 050 000	51%
Versements au Fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines	800 000 000	587 500 000	971 600 000	65%
Régime de retraite de la SEITA	119 000 000	121 000 000	132 380 000	9%
Caisse des retraites de l'imprimerie nationale	66 000	70 000	70 000	0%
Caisse des retraites des régies ferroviaires d'outre-mer	5 125 000	5 200 000	5 200 000	0%
Versements liés à la liquidation de l'ORTF	624 233	800 000	800 000	0%
Total	5 407 723 682	5 206 130 000	5 726 800 000	10%
Source : d'après le rapport annuel de performances pour 2008 et les projets annuels de performances pour 2010

2. La justification des crédits

Depuis le projet de loi de finances pour 2009, à la demande de votre rapporteur spécial, les subventions d'équilibre versées aux caisses autonomes de la SNCF et de la RATP sont désormais clairement identifiées au sein du programme n° 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres ».

Cette nouvelle présentation budgétaire met en lumière deux éléments marquant de l'évolution des crédits pour 2010 :

- une hausse contenue des dotations aux caisses autonomes de retraite de la SNCF et de la RATP ;

- une augmentation très importante, de 65 %, du versement au fonds de retraite des mines .

S'agissant de la RATP , votre rapporteur spécial note qu'après avoir fait l'objet de sous-budgétisations récurrentes depuis 2006, la prévision pour 2010 est plus conforme à la sincérité budgétaire.

Evolution des crédits consommés depuis 2006 et prévision pour 2008 et 2009

(en millions d'euros)

	2006	2007	2008	LFI 2009
Crédits de paiement en LFI	374,11	354	390	501
Ouvertures de crédits en cours d'exercice	16	60	80	-----
Montant de la subvention d'équilibre versée par l'Etat en exécution	390,11	414	470	-----

Source : CRPRATP

En effet, les prévisions pour 2007 et 2008 avaient été établies dans la perspective de l'adossement de la caisse autonome de la RATP au régime général ^{27 ( * )} . Or cette opération demeurait suspendue à une décision de la commission de Bruxelles sur le fait que la création de la caisse ^{28 ( * )} présente ou non le caractère d'une aide illicite à la RATP. Par ailleurs, la caisse nationale d'assurance vieillesse a suspendu les négociations d'adossement dans l'attente de la décision européenne. La Commission européenne a notifié le 13 juillet 2009 cette décision aux autorités françaises : la création de la Caisse de Retraite du Personnel de la RATP (CRPRATP) constitue une aide compatible avec les règles communautaires sous condition que la réforme du régime spécial de retraite de la RATP soit entièrement mise en oeuvre . Votre rapporteur spécial réitère en conséquence sa recommandation tendant à la reprise du projet d'adossement et du processus de détermination du montant actualisé de la soulte qu'aura à verser l'Etat ^{29 ( * )} .

S'agissant du régime de retraite des mines , votre rapporteur constate que la hausse de 65 % de la subvention de l'Etat entre 2009 et 2010, soit une majoration de 384,1 millions d'euros , est le « contrecoup » de la baisse de 27 % opérée entre 2008 et 2009.

En effet, ces fluctuations ne résultent aucunement de modifications des rapports démographiques du régime des mines qui demeurent très défavorables : les pensions s'élèvent à plus de 1,8 milliard d'euros pour 351.000 bénéficiaires et les cotisations ne couvrent que 2 % des prestations versées pour un ratio de 1 cotisant pour 34 retraités.

Il a été demandé à la caisse des mines d'optimiser la valorisation de son patrimoine immobilier afin de permettre la baisse de la subvention de l'Etat ^{30 ( * )} . En réponse à cette injonction, le conseil d'administration de la caisse des mines a décidé de s'engager dans un programme de mobilisation de son patrimoine immobilier parisien de placement.

Ainsi, les subventions 2008, 2009 et 2010 ont-elles été calculées en tenant compte des cessions immobilières engagées par le régime des mines selon des objectifs ambitieux ^{31 ( * )} :

Objectifs de cession du patrimoine immobilier de la caisse des mines

(en millions d'euros)

Année	2008	2009	2010
Montant estimatif des cessions	170	420	140

Source : réponses au questionnaire budgétaire

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2009, votre rapporteur spécial s'était déjà inquiété de la pérennité d'une telle politique, notant en particulier que la cession d'actifs procure une ressource immédiate, mais ne constitue en aucune manière une réponse à l'évolution négative des ratios démographiques

Votre rapporteur spécial observe que l'augmentation de la contribution de l'Etat pour 2010 est ainsi directement corrélée à la diminution du produit des cessions qui seront effectuées en 2010.

Enfin, il convient de considérer que les cessions de patrimoine, si elles sont les bienvenues, ne peuvent être à elles seules une réponse au défi du financement des régimes en déclin démographique. En effet, contrairement à la caisse des mines, les autres régimes ne disposent pas d'une telle marge de manoeuvre :

- certaines ne disposent d'aucun patrimoine (le régime de la SEITA et la caisse de la RATP) ;

- les caisses de la SNCF et des marins possèdent des locaux dont la valeur brute, hors amortissement, est de l'ordre de 12 millions d'euros chacune ^{32 ( * )} .

L'équilibre de ces régimes repose donc en tout état de cause très largement sur le budget général.

Part de la subvention de l'Etat dans le budget des caisses de retraite
(en millions d'euros)
Régimes spéciaux	nombre de cotisants et de pensionnés	Volume de prestation de pensions servies	Subvention de l'Etat	Part de la subvention de l'Etat dans le régime
Retraités de la SEITA	1 094/10 057	160,10	132,38	83%
Régime de retraite des marins	36 351/122 668	1 081,32	792,50	73%
Caisse autonome de la SNCF	161 500/300 000	5 218,70	3 120,60	60%
Caisse autonome de la RATP	44 203/44 035	912,00	526,70	58%
Fonds de retraite des mines	10 254/355 981	1 765,50	971,60	55%

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2010

Enfin, les régimes de retraite de l'Imprimerie nationale (9 bénéficiaires ^{33 ( * )} ), des régies ferroviaires d'outre-mer (263 bénéficiaires) et de l'ORTF (350 bénéficiaires) ne comptent plus de cotisants et sont totalement subventionnés par l'Etat au titre de la solidarité nationale.

* ²³ Etablissement national des invalides de la marine.

* ²⁴ Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines.

* ²⁵ Mécanisme de solidarité entre régimes, mis en place en 1974 (compensation généralisée) et complété en 1984 (compensation spécifique vieillesse entre les seuls régimes spéciaux) visant à compenser entre régimes les écarts de nature essentiellement démographique.

* ²⁶ Les « régimes spéciaux » dans leur ensemble visent de nombreuses professions et activités qui ne relèvent pas toutes de la présente mission : tel est le cas du personnel de la Banque de France, des théâtres nationaux, des industries électriques et gazières (EDF et GDF), des clercs et employés de notaires, des ouvriers de l'Etat...

* ²⁷ Les décrets du 26 décembre 2005 relatifs à la réforme du financement du régime spécial de retraite de la RATP ont prévu un adossement de ce régime spécial sur le régime général et sur les régimes complémentaires ARRCO et AGIRC. La réforme du financement et l'adossement sur les régimes de droit commun avait pour but d' améliorer l'assise financière du régime spécial du fait de la mutualisation avec des régimes de retraite à base démographique plus large et de prévoir des taux de cotisation salariale et patronale en phase avec les autres entreprises de droit privé du secteur. La neutralité financière devait être assurée par une soulte dont le montant avait été estimé entre 500 et 700 millions d'euros . Les conditions de l'adossement devaient faire l'objet de négociations avec la CNAV en vue d'un aboutissement de la procédure en 2007 puis repoussé en 2008.

* ²⁸ Du fait de l'application à la RATP des normes internationales de comptabilité (IFRS), la création de la caisse de retraite autonome de la RATP au 1 ^er janvier 2006 a eu, en effet, pour objet de ne pas faire peser sur les comptes de la régie le montant des engagements de retraites qui est évalué à 20 milliards d'euros.

* ²⁹ Recommandation n° 5 du rapport n° 452 (2007-2008) « La caisse de retraite du personnel de la RATP : comment maîtriser le financement du régime spécial de la RATP » présenté par M. Bertrand Auban, rapporteur spécial (juillet 2008).

* ³⁰ Lors de son audition par votre commission des finances dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement des comptes pour 2007, M. Eric Woerth a mis en lumière la faible valorisation du patrimoine de la caisse des mines. A titre d'exemple, il a indiqué que le loyer perçu pour l'hôtel « Prince de Galles » s'élevait à quelques millions d'euros seulement et a souhaité que les ventes régulières de patrimoine effectuées par la caisse des mines tendent vers un objectif de cession de 70 millions d'euros par an.

* ³¹ En 2006, le patrimoine de la caisse des mines était évalué à plus de 600 millions d'euros. Dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012, le Gouvernement estimait ce patrimoine à un milliard d'euros. En 2008, l'hôtel Prince de Galle a été cédé pour un montant de 141 millions d'euros.

* ³² Source : réponses au questionnaire budgétaire.

* ³³ L'imprimerie nationale est une société anonyme, à capitaux publics, depuis le 1 ^er janvier 1994. Parmi environ 550 salariés, moins de 20 d'entre eux sont actuellement fonctionnaires.