IV. LE PROGRAMME 145 « EPARGNE »
A. UN PROGRAMME QUI S'INSCRIT DANS LA POLITIQUE GLOBALE DE L'ÉTAT EN MATIÈRE D'ÉPARGNE
Les crédits du programme ont pour principal objet de financer les primes d'épargne logement versées aux titulaires de plan épargne logement (PEL) ou de compte épargne logement (CEL). Cette action représente 99,6 % des crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010. L'autre action du programme a pour objet de financer des bonifications de prêts à l'accession individuelle accordées dans le cadre de dispositifs aujourd'hui abandonnés et, d'autre part, des dispositifs de garantie.
Le Gouvernement indique cependant que la stratégie du programme ne se restreint pas à ces dispositifs et qu'elle a pour objectifs essentiels de favoriser l'investissement dans le logement, de veiller à l'équilibre financier des dispositifs d'épargne règlementée et de stimuler le développement de l'épargne individuelle à long terme afin de contribuer au financement de l'économie.
Pour mettre en oeuvre cette stratégie, l'instrument privilégié est la politique fiscale. Le montant des dépenses fiscales associées au programme « Epargne » dans le projet de loi de finances pour 2010, soit 6,01 milliards d'euros, est en effet près de cinq fois supérieur à celui de la dotation budgétaire (1,25 milliard d'euros).
Les dix dépenses fiscales dont le coût en 2010 serait supérieur à 100 millions d'euros représentent 97 % du coût total des vingt-neuf dépenses fiscales considérées comme concourant aux objectifs du programme « Epargne ».
Les principales dépenses fiscales concourant aux
objectifs
du programme « Epargne »
(en millions d'euros)
Source : projet
annuel de performance pour 2010
B. UN PROGRAMME MARQUÉ PAR LES SOUS-BUDGÉTISATIONS
Le programme « Epargne » est composé de deux actions portant sur des montants financiers très éloignés. L'action 2, relative à divers instruments de financement du logement social 23 ( * ) , est dotée dans le projet de loi de finances pour 2010 de 4,4 millions d'euros contre 5,3 millions dans la loi de finances pour 2009 et 6,8 millions dans la loi de finances pour 2008.
L'action 1 porte sur le paiement des primes d'épargne logement qui doivent être versées à la clôture des PEL et des CEL à la condition que la clôture s'accompagne de la souscription d'un prêt d'épargne logement pour les CEL et les PEL postérieurs au 12 décembre 2002 24 ( * ) .
Le montant des crédits de cette action est, depuis 2006, largement inférieur au montant des paiements effectués , en application d'une convention passée avec l'Etat en 1992, par le Crédit foncier de France, qui s'est établi à 1.784 millions d'euros en 2006, 1.475 millions d'euros en 2007 et 1.588 millions d'euros en 2008. Malgré des abondements en loi de finances rectificative en 2006 et en 2007 et le recours à un décret d'avance en 2008, l'Etat n'a pu faire autrement que de solliciter des avances du Crédit foncier de France.
Mode de financement des dépenses d'épargne logement
(en millions d'euros)
Source :
commission des finances d'après les données de la note sur
l'exécution 2008 rédigée par la Cour des comptes et des
projets de loi de finances
Cette situation se traduit par un coût supplémentaire, évalué à 500.000 euros, par rapport aux conditions que l'Etat aurait pu obtenir en empruntant, sous sa signature, cette somme en bons du Trésor à taux fixe.
Elle est en outre contraire au droit budgétaire. Comme le relève la Cour des comptes dans sa note sur l'exécution du budget en 2008, la « sous évaluation à trois reprises (...) des crédits nécessaires au paiement des dépenses d'épargne logement pose un problème de sincérité de la dotation. En faisant financer par un établissement de crédit des dépenses qui doivent juridiquement être inscrites au budget, l'Etat enfreint également le principe d'universalité budgétaire. Enfin, l'Etat repousse d'un exercice sur l'autre la charge non budgétée des dépenses d`épargne logement, contrevenant ainsi au principe d'annualité ».
Pour 2009, le Gouvernement constate une diminution du montant des primes versées par le Crédit foncier de France, de 34 % par rapport à la même période de 2008. Pour autant, il est probable que la dotation inscrite en loi de finances pour 2009 ne suffira pas à couvrir les besoins. Au 30 septembre 2009, la situation mensuelle du budget de l'Etat indique que 1.154 millions d'euros ont été dépensés sur la dotation annuelle de 1.163 millions d'euros, soit 99 % des crédits disponibles.
Pour 2010, le Gouvernement anticipe un accroissement des primes à verser 25 ( * ) et indique, en réponse au questionnaire budgétaire, que l'augmentation de la dotation en loi de finances, qui s'établit à 1.254 millions d'euros, devrait seulement permettre « d'éviter un accroissement du découvert ».
* 23 Dont les « prêts spéciaux » du Crédit foncier de France, constitués de prêts des régimes antérieurs à 1977 et de prêts accordés outre-mer, de prêts aidés pour l'accession à la propriété et de primes à l'amélioration de l'habitat rural accordées avant 2002 (les primes sont désormais accordées par l'ANAH).
* 24 Cette condition, pour les PEL, résulte de l'adoption d'un amendement présenté par votre commission des finances, devenu l'article 80 de la loi de finances pour 2003.
* 25 Le Gouvernement considère dans les réponses au questionnaire budgétaire que « L'année 2010 pourrait être marquée par une augmentation du montant de primes versées par le CFF en raison notamment : de l'arrivée à 10 ans d'une génération de PEL importante (génération de 2000), d'un taux probablement élevé de clôture de la génération de PEL de 1999 (génération peu marquée jusqu'à présent par un taux de clôture important ; or les ménages pourraient clôturer les PEL de cette génération dès 2010 afin d'anticiper la fiscalisation des nouveaux intérêts sur cette génération qui aura 12 ans en 2011) ».