b) Des crédits de paiement supérieurs de 90 millions d'euros à ceux prévus par la loi de programmation militaire 2009-2014 (et des ressources totales supérieures de 170 millions d'euros)
Selon le Gouvernement, c'est la loi de programmation militaire 2009-2014 qui constitue la véritable programmation de la mission « Défense ».
Selon le ministère de la défense, la loi de programmation militaire est strictement respectée pour les crédits de paiement de la mission « Défense ». En réalité, les ressources de la mission « Défense » sont supérieures de 170 millions d'euros à ce que prévoit celle-ci.
Dans le cas de la seule mission « Défense », les crédits de paiement sont supérieurs de 90 millions d'euros à la programmation.
(1) Une majoration de 60 millions d'euros découlant d'une hypothèse d'inflation de 1,4 % en 2010 (alors que le présent projet de loi de finances retient une hypothèse de 1,2 %)
Tout d'abord, le mode d'indexation retenu pour 2010 conduit à augmenter les crédits de paiement de la mission « Défense » de 60 millions d'euros par rapport à ce que prévoit la loi de programmation militaire.
En effet, l'article 3 de la loi de programmation militaire prévoit que les moyens sont actualisés par « l'indice des prix à la consommation hors tabac retenu par la loi de finances de l'année pour chacune des années considérées ». Le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances anticipant, pour les années 2009 et 2010, une inflation de respectivement 0,4 % et 1,2 %, l'annuité que la loi de programmation militaire prévoit pour 2010, exprimée en euros de 2008, devrait donc être revalorisée d'environ 1,6 %. Cependant, si les crédits de paiement de la mission « Défense » ont bien été actualisés en retenant une hypothèse d'inflation de 0,4 % en 2009, l'hypothèse retenue pour 2010 a été de 1,4 %. L'écart, de l'ordre de 0,2 point, conduit à surévaluer les crédits de paiement de la mission « Défense » d'environ 60 millions d'euros par rapport à ce qui résulterait de l'application stricte de la loi de programmation.
Le ministère de la défense semble donc renouer avec la pratique de la loi de programmation militaire 2003-2008, consistant à appliquer chaque année un taux d'actualisation différent de celui résultant de la loi de programmation militaire. Alors que celle-ci prévoyait, comme la loi de programmation militaire 2009-2014, que les crédits devaient être « actualisés (...) par application de l'indice des prix à la consommation hors tabac retenu par la loi de finances pour chacune des années considérées », le taux d'actualisation retenu a en pratique été de 1,5 % par an.
On peut se demander pourquoi les lois de programmation militaire prévoient des modalités précises d'indexation, si celles-ci ne sont pas appliquées.
(2) Une majoration supplémentaire de 30 millions d'euros, devant contribuer au financement des OPEX
Ensuite, la mission « Défense » bénéficie de 30 millions d'euros supplémentaires, devant contribuer au financement des OPEX.
(a) Selon le ministère de la défense, les mesures d'ajustement réduisent l'annuité 2010 de la mission « Défense » de 70 millions d'euros
Le ministère de la défense estime que les diverses mesures d'ajustement ont pour effet de réduire les crédits de paiement de seulement 70 millions d'euros, comme le montre le tableau ci-après.
Le passage de l'annuité 2010 de la LPM au PLF 2010, selon le ministère de la défense
(en milliards d'euros)
|
Loi de programmation militaire (crédits budgétaires) (€2008, hors pensions) |
29,65 |
|
Actualisation en euros de 2010 (0,4 % puis 1,4 %*) |
0,54 |
|
Ajustements divers |
- 0,07 |
|
Remboursement des avances forfaitaires |
- 0,27 |
|
Transferts et mesures de périmètre 2009 |
0,14 |
|
Transferts et mesures de périmètre 2010 |
0,06 |
|
Dont financement d'une partie du surcoût des OPEX sur la réserve de budgétisation |
0,03 |
|
PLF 2010 hors pensions |
30,12 |
* Et non 1,2 %, comme le prévoit le présent projet de loi de finances et comme par conséquent cela résulterait de l'application de la loi de programmation militaire.
Source : d'après le ministère de la défense
Le remboursement des avances forfaitaires supplémentaires versées en 2009 dans le cadre du plan de relance, réduisant les crédits de paiement de 270 millions d'euros 19 ( * ) , et les transferts et mesures de périmètre 2009, les augmentant de 140 millions d'euros, ne suscitent pas d'interrogations.
(b) Cette estimation inclut à tort la majoration de 30 millions d'euros destinée à contribuer au financement des OPEX en 2010, qui vient en supplément de ce que prévoit la loi de programmation militaire
Les rapporteurs spéciaux estiment cependant que les mesures d'ajustement devraient en réalité réduire les crédits de paiement de 100 millions d'euros (et non 70 millions d'euros), l'écart provenant des modalités de financement des OPEX.
Certes, le ministère de la défense considère qu'il résulte de la loi de programmation militaire que l'augmentation de 60 millions d'euros des crédits de paiement inscrits en loi de finances pour le financement du surcoût des OPEX (qui passeraient de 510 millions d'euros à 570 millions d'euros) doit être financée, pour 30 millions d'euros, par la réserve de budgétisation 20 ( * ) . Ainsi, le ministère de la défense indique aux rapporteurs spéciaux que « le PLF tient compte également d'une dotation de 30 millions d'euros, prélevée sur la réserve de budgétisation prévue dans la loi de programmation des finances publiques, conformément à la LPM, allouée à titre de contribution à la couverture des surcoûts liés aux opérations extérieures de la France ».
Comme les rapporteurs spéciaux le soulignaient dans leur avis sur le projet de loi de programmation militaire, cette interprétation est contestable, la loi de programmation militaire ne faisant aucune mention d'un recours à la réserve de budgétisation. Le projet annuel de performances pour 2010 indique d'ailleurs explicitement que « le projet de loi de finances 2010 découle directement de l'annuité 2010 inscrite dans la loi de programmation militaire à laquelle s'ajoute un montant de 30 millions d'euros supplémentaires au titre de la couverture des surcoûts liés aux OPEX ».
(3) Une inflation moindre que prévu qui a pour effet de revaloriser les crédits du plan de relance en euros de 2008
Enfin, comme l'inflation est moins forte que prévu, les crédits de paiement prévus dans le cadre du plan de relance s'en trouvent mécaniquement accrus en euros de 2008 21 ( * ) .
(4) Selon les rapporteurs spéciaux, les sommes perçues en excédent de la programmation doivent être considérées comme acquises « une fois pour toutes »
On rappelle qu'en raison de la modification, au cours de la discussion du texte, de l'hypothèse d'inflation associée à la loi de finances pour 2009, les crédits de paiement de 2009 sont déjà supérieurs de 150 millions d'euros à ce qui résulterait de la loi de programmation militaire 2009-2014. Au total, à la fin de 2010 la mission « Défense » aurait donc eu des crédits de paiement supérieurs de 240 millions d'euros à ceux prévus par la loi de programmation militaire.
Les rapporteurs spéciaux considèrent que cet excédent de crédits de paiement en 2009 et 2010 ne doit pas conduire à « reprendre » ces sommes à la mission « Défense » en fin de programmation, par des annuités inférieures à ce que prévoit la loi de programmation militaire 2009-2014.
* 19 Dans le cadre du plan de relance, le taux d'avance des marchés publics a été relevé de 5 % à 20 %, ce qui a eu pour effet d'accroître les dépenses de la mission « Défense » de 270 millions d'euros en 2009. Conformément à la philosophie du plan de relance, qui consiste à anticiper certaines dépenses, et non à faire des dépenses supplémentaires, cette somme doit être restituée en 2010 par la mission « Défense ».
* 20 On rappelle que la réserve de budgétisation, prévue par la loi de programmation des finances publiques, est une ligne sur laquelle le Gouvernement s'autorise à « puiser », lors de l'élaboration des lois de finances, pour abonder les crédits de paiement que la loi de programmation prévoit pour les différentes missions. Elle ne doit pas être confondue avec la réserve de précaution, prévue par l'article 51 de la LOLF et qui consiste en des crédits mis en réserve sur chaque mission au début de l'année et, le cas échéant, « dégelés » en cours d'exécution.
* 21 Les montants du plan de relance inscrits dans la loi de programmation militaire, définie en euros de 2008, ont été convertis sur la base de prévisions d'inflation trop élevées (de 2 % et 1,75 % en 2009 et 2010, contre des prévisions révisées d'actuellement 0,4 % et 1,2 %). Le montant de 0,77 milliard d'euros en euros de 2010 est identique à celui initialement prévu, et figurant en particulier dans la loi de finances rectificative de février 2009 et la loi de programmation des finances publiques 2009-2012.