b) La décision de ne pas appliquer la loi de programmation des finances publiques 2009-2012
Surtout, l'indexation prévue par la loi de programmation militaire 2009-2014 pour les années 2010 et 2011 est moins favorable que celle qui résulterait de l'application de la loi de programmation des finances publiques.
En effet, la loi de programmation des finances publiques définit les crédits de paiement de la mission « Défense » pour les années 2009, 2010 et 2011 en euros courants. Ces montants ont bien entendu été fixés en retenant une hypothèse d'inflation (2 % en 2009, 1,75 % chacune des deux années suivantes), mais la loi de programmation des finances publiques prévoit explicitement dans son rapport annexé que les crédits de paiement définis par son article 6 pourront être revus à la hausse en cas d'inflation plus forte que prévu, mais ne seront pas revus à la baisse en cas d'inflation plus faible.
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La loi de programmation des finances publiques 2009-2012 : extrait du rapport annexé, relatif à l'évolution des prévisions d'inflation « Le budget pluriannuel, hors mission « Plan de relance de l'économie », est construit sur la base de l'évolution prévisionnelle des prix présentée au I du présent rapport. Les hypothèses d'inflation retenues dans le cadre des projets de loi de finances peuvent toutefois différer de ces prévisions, à l'exception de la première année de programmation, pour laquelle les hypothèses prises en compte dans le budget pluriannuel et dans la loi de finances sont, par construction, identiques. « Pour les années ultérieures, lorsque l'inflation prévisionnelle associée aux projets de loi de finances est inférieure ou identique à celle retenue dans la programmation, le plafond global de dépense de l'Etat et les plafonds par mission fixés dans le budget pluriannuel restent inchangés, sauf pour les contributions au compte d'affectation spéciale des pensions. Cette règle a pour objet de favoriser la visibilité des gestionnaires en ne prévoyant pas d'ajustement systématique à la baisse des plafonds en cas de ralentissement de l'inflation. « A l'inverse, si l'hypothèse d'inflation associée aux projets de loi de finances s'avère supérieure aux prévisions sur lesquelles est construit le budget pluriannuel, il peut être procédé à un ajustement du plafond global et des plafonds de certaines missions. Les ajustements sont prioritairement réalisés sur les dotations dont l'évolution est directement corrélée au niveau de l'inflation, en vertu notamment de mécanismes d'indexation directs prévus par une disposition juridique (dette, pensions). « Ainsi, hors effet du plan de relance de l'économie, le plafond global de dépense du budget de l'Etat ne peut ainsi jamais évoluer à un rythme supérieur à l'évolution anticipée des prix associée soit à la présente loi de programmation, soit aux projets de loi de finances successifs, en retenant entre ces deux hypothèses la valeur la plus haute. » Source : loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 (rapport annexé) |
Par ailleurs, la loi de programmation militaire 2009-2014 prévoit que l'« annualité LPM » de 2010 et 2011 est actualisée en fonction des prévisions d'indice des prix associées aux lois de finances initiales pour chacune de ces deux années. Il en découle nécessairement une divergence avec la loi de programmation des finances publiques.
En effet, la loi de programmation militaire 2009-2014 se référant explicitement à l'indice des prix, et non à l'inflation, cela signifie que chaque année, l'indice des prix est « rebasé » en fonction des données disponibles au moment de l'élaboration du projet de loi de finances. En d'autres termes, il résulte de la loi de programmation militaire 2009-2014 que l'erreur de prévision de 2009 serait sans effet sur les crédits de paiement des années suivantes. Or, la loi de programmation des finances publiques ne prévoit pas un tel rebasage. Le supplément de crédits de paiement de 2009 par rapport à une situation où l'inflation aurait été correctement prévue, de 2 % de la totalité des crédits de paiement, soit 600 millions d'euros, est donc dans le cas de la loi de programmation des finances publiques reconduit chaque année, ce qui correspond à un total de 3 milliards d'euros sur la période, et conduit au total, pour la loi de programmation militaire 2009-2014, à des crédits de paiement inférieurs de 3,5 milliards d'euros à ceux qui résulteraient de l'indexation retenue par la loi de programmation des finances publiques.
Certes, une loi de programmation n'a pas de valeur contraignante en ce qui concerne les crédits. Les lois de finances ne lui sont pas subordonnées, et ce sont ces dernières qui fixent les crédits de paiement pour une année donnée.
Cependant, on voit mal quel serait l'intérêt d'une loi de programmation militaire définissant des moyens de manière tellement vague qu'il ne serait pas possible de déterminer dans quelle mesure elle est effectivement mise en oeuvre. Cela implique que ne coexistent pas deux « blocs » incompatibles : d'un côté, le « bloc » constitué par la loi de programmation des finances publiques et la loi de finances pour 2009, et de l'autre le « bloc » constitué par le Livre blanc et la loi de programmation militaire 2009-2014 de programmation.