Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat
ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 63 (nouveau) - Engagements immobiliers de l'Etat
Article rattaché à la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » (rapport spécial de M. Bernard Angels et Mme Nicole Bricq, annexe 14 au présent rapport).
TRAVAUX DE LA COMMISSION
I. COMMUNICATION DE M. PHILIPPE MARINI, RAPPORTEUR GÉNÉRAL, SUR LE DISPOSITIF DE SUPPRESSION DE LA TAXE PROFESSIONNELLE
Réunie une première fois le jeudi 26 novembre 2009, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a entendu une comm unication de M. Philippe Marini , rapporteur général, sur le dispositif de suppression de la taxe professionnelle (préfiguration de l'amendement de seconde partie).
M. Jean Arthuis , président, a tout d'abord signalé que le Sénat siègera pour examiner les articles non rattachés de la seconde partie du projet de loi de finances dès le samedi 5 décembre. Répondant à M. Michel Charasse , il a indiqué que cette date n'a pu être prévue dès le 4 novembre, jour de fixation du calendrier d'examen du projet de loi de finances, puisque la décision de scinder l'article 2 n'a été prise que le lendemain.
M. Philippe Marini , rapporteur général, a tout d'abord abordé des questions de procédure. La commission pourrait présenter trois amendements distincts portant créations d'articles additionnels en seconde partie du projet de loi de finances :
- le premier reprenant la « clause de revoyure » prévue par l'amendement déposé par M. Gérard Longuet en première partie ;
- le second traitant des aspects de répartition des ressources fiscales entre catégories de collectivités territoriales ;
- le troisième abordant les sujets de la compensation et de la péréquation suite à la réforme.
L'ensemble des dispositions ne sera pas codifié, afin de garantir la lisibilité du texte et de donner prise au débat. Toutefois, les dispositions proposées en seconde partie seront aussi exhaustives que possible.
M. Jean Arthuis , président, a donné acte, au nom de la commission, des propositions formulées sur ce point par le rapporteur général.
Abordant ensuite les questions de fond, M. Philippe Marini , rapporteur général, a indiqué qu'il faudra tenir compte, dans la répartition des ressources fiscales, des votes intervenus en première partie. Ainsi, notamment, l'abattement de 35 % sur la cotisation foncière des entreprises crée un manque à gagner pour le « bloc communal » qui justifie encore davantage l'affectation à son profit d'une part supplémentaire de cotisation sur la valeur ajoutée.
Le principe directeur est de parvenir à une répartition, entre les catégories de collectivités territoriales, du produit des nouveaux impôts sur les entreprises créés par la réforme proche de la répartition actuelle de la taxe professionnelle entre ces catégories. Cela conduirait à affecter davantage de cotisation sur la valeur ajoutée au « bloc communal », poursuivant ainsi le mouvement entamé par l'Assemblée nationale, en confiant parallèlement aux départements des ressources améliorant leur autonomie fiscale. Plusieurs combinaisons peuvent être envisagées :
- la part régionale de taxe foncière sur les propriétés bâties restant, à ce stade, affectée aux communes pourrait être transférée aux départements ;
- les droits de mutation à titre onéreux perçus par l'Etat sur les fonds de commerce pourraient être également transférés aux départements ;
- l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux portant sur les installations électriques pourrait être partiellement transférée du « bloc communal » aux départements ;
- les droits de mutation à titre onéreux actuellement perçus au profit des communes pourraient également être transférés ;
- enfin, une part de la taxe d'habitation départementale, que le projet de loi affecte aux communes et intercommunalités, pourrait demeurer au profit des départements.
M. Albéric de Montgolfier a soulevé des difficultés techniques concernant le transfert aux départements des droits de mutation à titre onéreux des communes, en raison du mode de répartition péréquateur de ce produit fiscal. Par ailleurs, les droits de mutation ne sont que virtuellement modulables, tous les taux étant actuellement fixés au plafond de la fourchette autorisée.
M. Philippe Marini , rapporteur général, a estimé que pour un transfert global de cotisation sur la valeur ajoutée d'environ un milliard d'euros, les transferts de taxe foncière sur les propriétés bâties, de droits de mutation à titre onéreux, de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux et d'une partie de la taxe d'habitation pouvaient être envisagés.
M. Jean Arthuis , président, est convenu avec M. Albéric de Montgolfier que le transfert des droits de mutation communaux pose des problèmes. Transférer au « bloc communal » un milliard d'euros de cotisation sur la valeur ajoutée entraînerait, au total, l'affectation d'environ 30 % du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises.
M. Michel Charasse s'est interrogé sur l'objectif arithmétique du transfert. Il sera difficile de remplacer strictement le produit actuel de la taxe professionnelle puisque le produit des nouvelles impositions créées sur les entreprises lui est inférieur.
M. Philippe Marini , rapporteur général, a indiqué qu'il faudrait doubler le pourcentage de cotisation sur la valeur ajoutée affecté au « bloc communal » pour retrouver une répartition équivalente à celle actuelle de la taxe professionnelle. Dans le nouveau schéma, les régions ne disposeront plus d'aucun pouvoir de modulation de taux, ce qui ne contrevient pas aux principes constitutionnels définissant l'autonomie financière des collectivités territoriales.
M. Michel Charasse a mis en doute cette affirmation, jugeant que le Conseil constitutionnel n'acceptera pas une réforme qui supprime toute autonomie fiscale pour une catégorie de collectivités territoriales.
M. Philippe Marini , rapporteur général, a précisé qu'il revient au gouvernement de s'assurer de la constitutionnalité de ses projets et qu'il ne propose pas, pour sa part, d'évolution concernant les ressources régionales.
M. Jean Arthuis , président, a relevé que les régions bénéficieraient de 25 % du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée.
M. Jean-Pierre Fourcade a indiqué sa préférence pour un transfert des droits de mutation des communes vers les départements plutôt que de taxe d'habitation, ce qui permettra plus facilement de réévaluer les bases locatives de cette taxe.
M. Philippe Adnot a noté que la réforme entraînant une moindre imposition des entreprises, il ne sera pas possible de maintenir le niveau des ressources des collectivités territoriales. Les départements, en transférant 5 milliards d'euros de taxe d'habitation au « bloc communal », ont perdu l'équivalent en pouvoir de modulation. Une perte équivalente de pouvoir fiscal résulte de la suppression de la taxe professionnelle. Les droits de mutation et l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau, quant à eux, ne sont pas modulables. En conséquence, il n'apparaît pas anormal de maintenir une part de taxe d'habitation en faveur des départements.
M. Charles Guené a approuvé les propos de M. Jean-Pierre Fourcade et souhaité que tout le produit de la taxe d'habitation reste affecté au « bloc communal ».
M. Gérard Longuet a souhaité que la répartition des ressources fiscales se fasse en lien avec les compétences des collectivités territoriales. Le « bloc communal » est responsable des services de proximité et de la vie locale et dispose pour cela de marges de manoeuvre importantes, qui justifient qu'il se voie affecter des ressources modulables. Les départements, à l'inverse, subissent majoritairement des charges sur lesquelles ils n'ont pas de marge de manoeuvre, ce qui rend moins nécessaire l'affectation de ressources modulables. Par conséquent, il ne paraît pas souhaitable que le « bloc communal » bénéficie d'un pourcentage du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée très supérieur à 22,5 %.
M. Hervé Maurey, membre de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, s'est interrogé sur la nécessité de fixer dès maintenant des règles de répartition. Il est possible de n'affirmer que des principes en repoussant le vote des dispositions précises à une loi de finances rectificative en 2010, voire à une clause de revoyure en 2011. Ce serait plus satisfaisant eu égard aux incertitudes qui pèsent encore sur cette réforme.
M. Jean Arthuis , président, a souhaité aller le plus loin possible dans le détail des dispositions afin d'éviter une censure du Conseil constitutionnel, tout en garantissant un rendez-vous au Parlement sur cette question en 2010. Il est nécessaire de prendre les décisions dès maintenant pour effectuer l'année prochaine des simulations.
M. Philippe Dallier a approuvé les propos de M. Hervé Maurey. Si l'on adopte dès maintenant des règles très précises, il ne restera plus de marges de manoeuvre l'année prochaine. Il est possible de retenir deux ou trois hypothèses et de choisir en 2010 en fonction des simulations. Conserver le produit de la taxe d'habitation au profit du « bloc communal » est plus lisible mais enlever aux communes une part de droits de mutation pose des problèmes de retour sur investissement pour les communes qui s'engagent dans des programmes importants de constructions de logements. Par ailleurs, la question des abattements de taxe d'habitation pose un problème technique lors des transferts.
M. Albéric de Montgolfier a considéré que le maintien aux départements d'une fraction de taxe d'habitation ne serait pas de nature à procurer des ressources suffisantes pour faire face à l'évolution des charges, et a jugé une prise en charge spécifique du cinquième risque inévitable à terme. Constatant que l'assiette de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises est moins bien répartie sur le territoire que celle de la taxe professionnelle, il a estimé que l'accroissement de la part du produit de l'impôt sur la valeur ajoutée revenant au bloc communal serait préjudiciable à la fois aux départements, puisqu'elle réduirait les sommes à mutualiser, et aux communes, qui ne profiteraient pas toutes de cette recette nouvelle.
M. Philippe Marini , rapporteur général , a jugé que le Sénat n'est plus seulement l'assemblée du « seigle et de la châtaigne » et qu'il doit légitimement tenir compte de la situation des collectivités dynamiques sur le plan économique.
M. François Marc a constaté que les nouvelles ressources qui pourraient être allouées au département ne seraient pas forcément de nature à accroître leur autonomie fiscale, mais s'est demandé si elles seraient tout de même susceptibles de préserver un lien entre l'entreprise et le territoire.
En réponse, M. Philippe Marini , rapporteur général , a indiqué que les assiettes de ces impôts sont localisables et que les recettes correspondantes seraient perçues par les départements proportionnellement aux bases existantes sur leur territoire.
M. Pierre Jarlier a jugé utile de définir le partage des impôts économiques entre niveaux de collectivités en se référant aux proportions existantes en matière de taxe professionnelle. Il a plaidé pour l'accroissement de la fraction du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée revenant au bloc communal, de manière à récompenser les efforts des communes et des intercommunalités en faveur du développement économique. Il a jugé logique que les ménages contribuent, en acquittant la taxe d'habitation, au financement des compétences des départements dont ils sont les bénéficiaires.
Mme Nicole Bricq a considéré que, dans la région Ile-de-France, la mise en oeuvre de la réforme cumulerait tous les inconvénients. Elle a mis en garde contre les conséquences sur les communes rurales de décisions qui conduiraient le conseil régional, faute de ressources, à remettre en cause la politique de contractualisation avec les communes.
M. Éric Doligé a insisté sur les spécificités de chaque département, tant en matière de partage entre milieu urbain et rural que du point de vue de la structure du tissu économique. Il s'est déclaré favorable à la péréquation entre départements et, dans ces conditions, a estimé que la fraction du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée attribuée au bloc communal ne peut pas excéder 25 % ou 26 %.
M. Jean-Pierre Fourcade a salué le caractère équilibré de la proposition de M. Eric Doligé. Après avoir précisé que les communes ne perçoivent pas les droits de mutation à titre onéreux dès l'achèvement de la construction des logements, mais seulement à l'occasion de leur première revente, il a estimé que les recettes proposées aux régions par la réforme ne sont pas de nature à conduire à une remise en cause de leur politique de contractualisation avec les communes. Il a préconisé d'attribuer au bloc communal 27 % du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée.
M. Philippe Marini , rapporteur général , a estimé que, compte tenu de l'ensemble des mécanismes de dégrèvement de taxe d'habitation en faveur des plus modestes, une révision des valeurs locatives se traduirait par une augmentation de l'impôt acquitté par les habitants de logements non sociaux, une stabilisation de l'imposition des occupants de logements sociaux et, par conséquent, un gain financier pour l'Etat, le coût des dégrèvements étant de fait transféré vers les occupants du parc « non social ».
M. Jean Arthuis , président , s'est déclaré attaché au principe d'une révision des bases, de façon à ce que les logements puissent être taxés de manière homogène. Après avoir observé que l'homogénéité peut plus facilement être atteinte au niveau communal, voire intercommunal, qu'au niveau départemental ou régional, il a plaidé en faveur de l'affectation intégrale de la taxe d'habitation au bloc communal. Il a mis en garde contre les risques d'une modification du régime applicable aux droits de mutation à titre onéreux perçus par les communes. Il a souhaité une augmentation modérée de la fraction du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée accordée aux communes et aux intercommunalités, de manière à limiter les conséquences potentielles sur leurs ressources de pertes de bases liées à un sinistre économique.
M. Philippe Marini , rapporteur général , a estimé que ce risque est plus fort aujourd'hui, sous le régime de la taxe professionnelle, puisque le produit de cet impôt représente une part des recettes du bloc communal beaucoup plus importante que celle de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises.
M. Gérard Longuet a rappelé que le Sénat doit trancher la question du partage de la cotisation sur la valeur ajoutée, de façon à ne pas s'en remettre à l'arbitrage final de l'Assemblée nationale.
M. Adrien Gouteyron a estimé qu'il convient de ne pas s'éloigner excessivement du schéma retenu à l'Assemblée nationale et a fait part de sa préférence pour l'affectation au bloc communal de 30 % du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises.
Mme Marie-France Beaufils a considéré que les curseurs qui sont en train d'être déplacés au profit du bloc communal ne sont pas négligeables mais que, dès lors que la réforme se traduit par la disparition de 4 milliards d'euros de produit, il est impossible de maintenir à chaque niveau de collectivité le même montant de recettes fiscales. Elle a confirmé que les contrats avec les régions profitent beaucoup aux communes. Elle a précisé que, dans de nombreux départements, les intercommunalités gèrent les routes. Evoquant la révision des valeurs locatives, elle a rappelé que, compte tenu des mécanismes d'abattement applicables à la taxe d'habitation, les recettes des collectivités territoriales ne dépendent pas seulement des bases, mais aussi du revenu moyen de leurs habitants.
M. Philippe Adnot ne s'est pas opposé au transfert au bloc communal d'une fraction supplémentaire du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée, considérant que tous les niveaux de collectivités doivent être intéressés à la dynamique économique sur leur territoire. En revanche, il a jugé indispensable que la contrepartie soit l'augmentation de l'autonomie fiscale des départements, notamment par le maintien de la possibilité de voter un taux sur l'assiette de la taxe d'habitation. Il a souhaité que la fraction du produit de la taxe d'habitation maintenue aux départements ne soit pas excessivement réduite.
M. Charles Guené a plaidé pour le transfert intégral de la taxe d'habitation au bloc communal, compte tenu des inconvénients qui résulteraient du maintien au département d'une taxe d'habitation résiduelle.
M. Philippe Marini , rapporteur général , a indiqué qu'il proposera à la commission un amendement proposant deux variantes, qui ne comporteront pas toutes l'affectation au département d'une fraction du produit de la taxe d'habitation, et qui attribueront au bloc communal soit 27 %, soit 30 % du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises.
M. Jean Arthuis , président, a souhaité l'étude d'un schéma dans lequel la taxe d'habitation relèverait du bloc communal et la taxe foncière sur les propriétés bâties serait affectée aux départements.
Mme Jacqueline Gourault a demandé si le transfert au bloc communal d'une fraction du produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties va conduire l'ensemble des intercommunalités à taxe professionnelle unique à adopter le régime de la fiscalité mixte.
En réponse à M. Adrien Gouteyron , M. Philippe Marini , rapporteur général , a indiqué que, s'agissant de la répartition du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée au sein du bloc communal, il faudra éviter toute rupture de continuité.
Evoquant la taxe sur les surfaces commerciales, le rapporteur général a jugé que, s'agissant d'un impôt « autoliquidé », le pourcentage de frais d'assiette et de recouvrement peut être ramené, comme pour la cotisation sur la valeur ajoutée, à 0,5 %. Il a proposé que la possibilité de moduler le taux de cet impôt soit rendue permanente, dans un « tunnel » de plus ou moins 20 %, mais que l'augmentation annuelle ne puisse excéder 5 %. S'agissant de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance, les modalités retenues par l'Assemblée nationale pour la répartition de son produit seront conservées, sous réserve d'ajustements techniques.
S'agissant de la répartition « territorialisée » du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, M. Philippe Marini , rapporteur général , a, conformément aux orientations retenues par la commission, précisé que son amendement proposera d'y procéder en retenant les bases de l'ensemble des entreprises dont le chiffre d'affaires excède 152 500 euros.
Evoquant les critères de répartition entre les départements du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée, le rapporteur général a proposé une hypothèse de travail consistant à retenir, pour un quart chacun, les critères de la valeur ajoutée, de la population, des bénéficiaires de minima sociaux et de l'allocation personnalisée d'autonomie ainsi que de la longueur de la voirie.
M. Jean Arthuis , président , a suggéré de retenir également les effectifs scolarisés dans les collèges publics et privés.
M. Gérard Longuet a préféré, au critère de la valeur ajoutée, celui des actifs résidents, car certains habitants produisent de la valeur ajoutée en dehors du territoire dans lequel ils résident.
M. Albéric de Montgolfier s'est déclaré gêné par le critère de la valeur ajoutée, qu'il a jugé anti-péréquateur. Il a mis en garde contre les critères susceptibles de provoquer des variations trop importantes des ressources des départements d'une année sur l'autre.
M. Philippe Marini , rapporteur général , a rappelé que l'objectif est de soumettre au Sénat un texte aussi opérationnel et détaillé que possible, mais qu'il résultera du préambule que toutes les dispositions pourront être ajustées en 2010 de façon à tenir compte des résultats des simulations.
M. Charles Guené , sensible à la démarche consistant à retenir des critères en relation avec les compétences exercées, a cependant constaté que le critère, pondéré à hauteur de 25 %, de la valeur ajoutée revient à faire jouer la mutualisation sur 75 % uniquement du produit de l'impôt.
M. Philippe Marini , rapporteur général , a jugé utile de retenir un critère de dynamisme économique.
M. Philippe Adnot a rappelé que l'Assemblée nationale a adopté le principe d'une répartition intégrale en fonction de la valeur ajoutée. Il a jugé essentiel de maintenir un intéressement des départements à la croissance de la valeur ajoutée.
Evoquant les critères de répartition de l'impôt entre les régions, M. Philippe Marini , rapporteur général , a proposé de retenir, pour un quart chacun, les critères de la population, des effectifs scolarisés, de la valeur ajoutée et de la superficie.
M. Pierre Jarlier s'est demandé si la proportion de personnes âgées dans la population ne pourrait pas être retenue.
M. Jean Arthuis , président , s'est inquiété des conséquences de la disparition du pouvoir fiscal des régions sur les conditions auxquelles elles se financent auprès des banques.
M. Philippe Marini , rapporteur général, a abordé ensuite la question de la liaison et du plafonnement des taux. Il a suggéré de prévoir que les dispositifs de liaison et de déliaison des taux applicables à la taxe professionnelle s'appliqueront également à compter de 2011 à la cotisation foncière des entreprises dans la limite d'une déliaison fixée à 1,25 %.
Il a envisagé de proposer, à compter de l'année 2011, la scission de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) en une « TFPB des ménages », portant sur les mêmes bases que la taxe d'habitation et une « TFPB des entreprises », portant sur les autres bases de la TFPB actuelle.
M. Jean Arthuis , président, s'est déclaré réservé sur cette proposition.
M. Philippe Dallier s'est interrogé sur les conséquences éventuelles d'une telle dissociation sur les taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères.
Mme Jacqueline Gourault s'est préoccupée des conséquences de la réforme sur le fonctionnement des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et leur transformation de facto en EPCI à fiscalité mixte.
M. Philippe Marini , rapporteur général , a, enfin, évoqué brièvement les sujets de la compensation et de la péréquation.
Il a souhaité que les principes du dispositif de la compensation, figée en euros courants, soient conservés mais s'est interrogé sur la possibilité, à compter de 2016, que le montant des compensations versées diminue progressivement, au profit de dispositifs de péréquation qui seraient, eux, en lien avec la réalité des territoires.
Il a douté qu'un dispositif opérationnel de péréquation puisse être élaboré dès maintenant, soulignant toutefois que le fait de prévoir une date limite pour la compensation et d'affirmer la volonté du législateur de basculer progressivement dans un dispositif de péréquation fondé sur les potentiels financiers, en lien avec les ressources réelles des collectivités territoriales, obligera le gouvernement à étudier cette question et à fournir des simulations.
Il a jugé peu utile, compte tenu des clés de répartition retenues par la commission pour le produit de la cotisation sur la valeur ajoutée, le maintien des deux dispositifs de péréquation départementale et régionale introduits par l'Assemblée nationale.
Enfin, il a souhaité qu'un nouveau dispositif de péréquation départemental des droits d'enregistrement des mutations à titre onéreux puisse être proposé et a exprimé des doutes sur la capacité à mettre en place, dès la présente loi de finances, un mécanisme efficace remplaçant les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle.
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Réunie une seconde fois le lundi 30 novembre 2009, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a entendu une communication de M. Philippe Marini , rapporteur général, sur le dispositif de suppression de la taxe professionnelle (préfiguration de l'amendement de seconde partie).
M. Philippe Marini , rapporteur général, a rappelé les positions déjà adoptées par la commission des finances, devant permettre de résoudre la contradiction entre les effets du barème de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et les disparités territoriales dans la répartition des bases de cette cotisation :
- la mise en place d'un régime territorialisé, dit « micro », de répartition de la CVAE pour les communes et intercommunalités. Cette répartition prendrait en compte, pour chaque territoire, l'ensemble des bases de valeur ajoutée des entreprises dont le chiffre d'affaires est supérieur à 152 500 euros, auxquelles serait appliqué un taux moyen national de CVAE ;
- la création d'un régime de répartition péréquateur, dit « macro », pour les départements et les régions.
Plusieurs difficultés sont toutefois apparues dans l'application de ces propositions :
- d'une part, les communes et intercommunalités où le taux de CVAE résultant du barème serait supérieur au taux moyen national seraient perdantes dans l'application du dispositif de répartition « micro » ;
- d'autre part, ce dispositif « micro » de répartition ne serait pas nécessairement péréquateur, certaines des communes et intercommunalités les moins prospères - par exemple, dans les départements les plus industriels ou les communes rurales n'ayant qu'une usine importante sur leur territoire - pourraient également se révéler perdantes.
M. Philippe Marini , rapporteur général, a alors proposé un nouveau dispositif, présentant les caractéristiques suivantes :
- le principe d'une base de valeur ajoutée territorialisée avec un seuil de 152 500 euros serait maintenu ;
- cette base se verrait appliquer un taux uniforme d'imposition de 1,5 % ;
- les entreprises continueraient toutefois à acquitter la cotisation selon les modalités résultant du barème d'imposition voté en première partie de la loi de finances ;
- la différence entre l'application d'un taux uniforme de 1,5 % et les cotisations des entreprises ferait l'objet d'un dégrèvement à la charge de l'Etat ;
- enfin, le principe de la cotisation minimale de 250 euros serait maintenu.
Certes, l'Etat demeurerait contributeur fiscal local mais ce dispositif serait neutre budgétairement à court terme, le coût du dégrèvement, évalué à 4,1 milliards d'euros en 2011, s'imputant intégralement sur la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle que l'Etat aurait dû verser aux collectivités territoriales. Du point de vue des collectivités territoriales, la part relative du produit fiscal serait donc plus importante à l'issue de la réforme.
Les avantages du dispositif proposé sont nombreux : l'application d'un taux uniforme aux entreprises permettrait de remédier aux effets résultant des disparités en termes de structure économique des territoires, les entreprises ne verraient pas leur imposition augmenter, l'Etat assumerait l'entière responsabilité de l'allègement de la fiscalité des entreprise et, enfin, les collectivités territoriales se verraient affecter une plus grande part de produit fiscal, ce qui améliorerait la réforme au regard du respect du principe constitutionnel d'autonomie financière.
Par rapport à une dotation de compensation indexée sur l'inflation, le dégrèvement n'entraînerait pour l'Etat qu'un faible coût budgétaire, égal au taux de progression du produit intérieur brut en volume. Ce coût doit être relativisé eu égard aux gains fiscaux réalisés par l'Etat en période de croissance économique. Par ailleurs, il sera toujours possible de modifier le barème de la cotisation.
M. Philippe Marini , rapporteur général, a estimé que ce dispositif permet de « sortir par le haut » du débat sur la répartition des ressources fiscales entre collectivités territoriales. En effet, toutes les collectivités se verraient attribuer un produit supplémentaire de CVAE résultant du dégrèvement. Les départements pourraient ainsi transférer plus facilement une part de CVAE au « bloc communal ».
Le « bloc communal » bénéficierait, en application de ce dispositif, d'un remboursement de dégrèvement de CVAE supérieur au montant de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle, ce qui nécessitera le transfert à l'Etat de ressources fiscales à hauteur de 580 millions d'euros. Les départements et les régions, quant à eux, verraient le dégrèvement s'imputer intégralement sur la dotation de compensation qui leur serait versée.
La commission des finances avait validé une hausse de l'attribution de CVAE au « bloc communal », pour la porter à une fraction comprise entre 27 % et 30 % du produit total. Etant donnée l'augmentation du produit global de la CVAE permise par le dispositif du dégrèvement, une hausse réduite à 26,5 % de cette fraction pourrait être envisagée ainsi que, parallèlement, le transfert, du « bloc communal » aux départements, d'une part, de la fraction régionale de la taxe foncière sur les propriétés bâties restant affectée au niveau communal dans le texte transmis au Sénat et, d'autre part, de la moitié du produit de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau pour sa part « énergie », soit un transfert total de l'ordre du milliard d'euros.
M. Jean Arthuis , président, a souligné les mérites du dispositif proposé. Celui-ci présente l'avantage de la simplicité en s'affranchissant d'un barème et de modalités de répartition du produit de la CVAE complexes. Le coût du dégrèvement serait limité pour l'Etat. Enfin, le produit de la CVAE serait reversé, pour 25 % aux régions, pour 26,5 % au « bloc communal » et pour 48,5 % aux départements, sans qu'un transfert de taxe d'habitation aux départements soit nécessaire.
M. Denis Badré , après avoir félicité le rapporteur général pour l'ingéniosité du dispositif proposé, s'est interrogé sur le risque que l'Etat ne soit tenté de réduire le taux d'imposition à la CVAE pour compenser les effets du dégrèvement.
M. Jean Arthuis , président, a souligné que, quel que soit le dispositif choisi, ce risque existe.
M. Edmond Hervé a souhaité que soient rappelées les modalités d'imposition des artisans à la cotisation foncière des entreprises (CFE), votées en première partie du projet de loi de finances.
M. Jean Arthuis , président, a précisé que les artisans ne sont pas exonérés de CFE mais seulement de CVAE. L'amendement voté en première partie a eu pour objectif de traiter de manière identique les artisans indépendants et ceux exerçant sous le régime de société. Seules les modalités d'application de la CFE aux professions libérales soumises au régime des bénéfices non commerciaux sont particulières puisque, pour celles qui emploient moins de cinq salariés, l'assiette d'imposition à la CFE est égale à 5,5 % de leurs recettes fiscales.
M. Philippe Marini , rapporteur général, a rappelé que le Sénat a souhaité que les artisans soient assujettis à la CFE mais qu'ils bénéficient d'une réduction de leurs bases d'imposition, selon les mêmes modalités que pour leur imposition actuelle à la taxe professionnelle.
M. Jean-Claude Frécon a relevé l'intérêt potentiel du dispositif proposé. Il a cependant souhaité que de nouvelles simulations soient communiquées aux membres de la commission. Il a regretté la précipitation dans laquelle est conduite la réforme de la taxe professionnelle. En effet, le temps réduit dont disposent les parlementaires ne permet pas d'examiner l'ensemble des hypothèses envisageables. Enfin, il a estimé que, en dépit de leurs imperfections, les dégrèvements sont préférables à de simples dotations de l'Etat dans la mesure où ils sont dynamiques.
Réagissant aux propos de M. Jean-Claude Frécon , M. Jean Arthuis , président, a déclaré que l'organisation de réunions régulières a toutefois permis d'affiner progressivement la réflexion commune des membres de la commission.
Après avoir observé qu'un travail réalisé sous une contrainte de temps conduit à de meilleurs résultats, M. Gérard Longuet a formulé trois observations générales :
- le fait d'asseoir les recettes fiscales locales sur la valeur ajoutée constitue un progrès, dans la mesure où cette assiette est répartie sur l'ensemble du territoire et où son dynamisme résulte de l'activité économique ;
- le choix d'un taux non modulable pour la CVAE a, sur le plan des principes, le mérite d'apporter aux entreprises une sécurité appréciable ;
- dans le cas où la politique économique du Gouvernement conduirait à favoriser tel ou tel secteur d'activité, les ressources des collectivités territoriales ne seraient pas affectées.
Enfin, M. Gérard Longuet s'est interrogé sur les conséquences éventuelles du dispositif proposé sur le budget de l'Etat.
M. Jean Arthuis , président, a indiqué que l'accroissement de l'assiette de l'impôt, c'est-à-dire de la valeur ajoutée des entreprises redevables, conduira mécaniquement à augmenter le montant des dégrèvements payés par l'Etat aux collectivités territoriales.
M. Gérard Longuet a estimé que le franchissement par certaines entreprises des seuils prévus par le barème d'imposition voté en première partie de la loi de finances pourrait nuancer ce processus, puisqu'elles deviendraient directement contributrices. Le surplus de recettes issu du dépassement par les entreprises du seuil de 500 000 euros de chiffre d'affaires devrait équilibrer le coût, pour le budget de l'Etat, de la dynamique globale de l'assiette. Il a toutefois souligné qu'une évaluation plus précise de ce double effet est nécessaire.
M. Philippe Marini , rapporteur général, a rappelé que le « bloc communal » devrait bénéficier selon le nouveau dispositif envisagé d'un dégrèvement de CVAE d'environ 830 millions d'euros, en remplacement de la compensation proposée initialement par le Gouvernement, soit un montant de 580 millions d'euros de recettes supplémentaires. Alors que cette compensation pourrait se voir indexée sur l'inflation, les dégrèvements tendront, pour leur part, à évoluer au rythme de la croissance du PIB. La question de l'écart de taux entre la valeur ajoutée et l'évolution des prix est un enjeu qui n'est pas vraiment significatif : ainsi, une croissance de 2 % en volume produirait pour l'Etat un surcoût de l'ordre de 80 millions d'euros.
M. Philippe Marini , rapporteur général, a observé que le risque budgétaire est ainsi minime, surtout au regard du montant total de l'effort financier de l'Etat envers les collectivités territoriales, qui représente 97,5 milliards d'euros en 2010 à périmètre constant (hors réforme de la taxe professionnelle). En outre, dans le cas où l'Etat souhaiterait récupérer le surcoût qui resterait à sa charge au terme du système de dégrèvements proposé, il dispose de nombreux instruments pour y parvenir. Au total, les conséquences éventuelles du dispositif proposé sur le budget de l'Etat apparaissent donc supportables.
M. Gérard Longuet a souligné que le développement d'entreprises de taille intermédiaire, restant sous le seuil d'imposition de 500 000 euros, aura également un impact sur le budget de l'Etat puisqu'il augmentera le montant des dégrèvements à sa charge.
M. Jean Arthuis , président, a cependant précisé que rien n'empêchera l'Etat de réviser le barème d'imposition s'il le juge utile.
M. Jean-Pierre Fourcade a indiqué que le produit attendu de la nouvelle CFE, soit 5,5 milliards d'euros, sera réduit par le régime spécifique d'abattement au profit du foncier industriel institué, à l'initiative de la commission, en première partie. Le Sénat ayant porté celui-ci de 15 % à 35 %, la réduction des recettes fiscales du « bloc communal » pourrait être sensible.
M. Jean Arthuis , président, et M. Philippe Marini , rapporteur général, ont évalué cet impact à 200 millions d'euros environ, qui feront l'objet d'une compensation.
M. Jean-Pierre Fourcade a fait valoir que le futur plafonnement de l'imposition des entreprises à 3 % de la valeur ajoutée aura à moyen terme des conséquences importantes sur le produit fiscal dégagé. Enfin, il a souhaité que le tableau de répartition du fonds de garantie soit actualisé en fonction des nouvelles hypothèses de travail de la commission.
Mme Marie-France Beaufils a rapproché le futur plafonnement à 3 % de la CVAE et de la CFE de l'actuel plafonnement à la valeur ajoutée de la taxe professionnelle à 3,5 %. Elle a souhaité savoir si le futur plafonnement sera lui aussi partiellement pris en charge par les collectivités territoriales, sous la forme d'un ticket modérateur.
M. Philippe Marini , rapporteur général, a rappelé que la commission a déjà envisagé la suppression du ticket modérateur lors de sa précédente réunion.
M. Jean Arthuis , président, a précisé que le futur plafonnement à 3 % sera intégralement compensé par l'Etat sous la forme de dégrèvements pris en charge au profit des collectivités territoriales.
M. Philippe Adnot s'est interrogé sur les conséquences de l'évolution de l'imposition des centrales nucléaires sur les ressources perçues par les collectivités territoriales. Il a souhaité, en particulier, en connaître les conséquences pour les communes dites « concernées » au titre des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP).
M. Gérard Longuet a observé que le produit de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) serait lui aussi partagé entre les collectivités territoriales, mais à un niveau national.
M. Philippe Marini , rapporteur général, a jugé nécessaire d'approfondir ce point et d'évaluer les futurs retours résultant de l'IFER.
M. Charles Guené a déclaré que le montant du fonds de garantie, fixé à 4 milliards d'euros, baisserait progressivement en cas d'adoption du dispositif proposé par le rapporteur général. Il a ensuite estimé qu'une telle évolution conduirait à réduire d'autant la péréquation que ce fonds devait assurer entre les collectivités territoriales selon le premier projet présenté par le Gouvernement. Il s'est donc interrogé sur les nouveaux mécanismes de redistribution qui pourraient être envisagés.
M. Jean Arthuis , président, a contesté le rôle péréquateur du fonds de garantie, dans la mesure où celui-ci vise surtout à compenser les pertes de ressources des collectivités territoriales induites par la suppression de la taxe professionnelle. Il a ensuite insisté sur l'apport important du Parlement à cette réforme s'agissant du lien entre les territoires et les recettes fiscales, en faisant valoir que cette territorialisation accentuée doit s'accompagner d'une actualisation des politiques de péréquation.
M. Philippe Dallier a relevé l'existence de quatre projets successifs de réforme : celui du Gouvernement, celui de l'Assemblée nationale, la première version du projet de la commission et, enfin, sa seconde version proposée par le rapporteur général. Il a souhaité que les membres de la commission puissent disposer rapidement de simulations sur les conséquences de la mise en oeuvre de ce dernier dispositif. Enfin, il a jugé nécessaire d'inscrire dans la deuxième partie de la loi de finances une clause de rendez-vous en 2010 sur la question de la réforme de la péréquation.
M. Jean Arthuis , président, a invité les membres de la commission à s'en tenir, pour le moment, à l'objet du texte en discussion : la suppression de la taxe professionnelle en vue d'alléger la fiscalité des entreprises tout en veillant au meilleur ajustement possible du niveau des compensations aux collectivités territoriales. Les autres débats concernant la réforme des collectivités doivent avoir lieu ultérieurement.
M. Philippe Dallier a toutefois estimé indispensable de débattre de l'avenir du fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France (FSRIF), dont une partie des ressources est assise sur les bases de taxe professionnelle.
M. Philippe Marini , rapporteur général, a souhaité que la question du FSRIF soit prise en compte dans la réflexion de la commission.
M. Jean-Pierre Fourcade a rappelé que la réforme repose sur la garantie d'une compensation des bases fiscales des collectivités territoriales de 2009. Il s'est inquiété du risque de remise en cause de cette logique en cas de débat simultané sur la péréquation. Il a cependant indiqué que le fonds de compensation pourrait se voir attribuer un rôle péréquateur après 2014.
M. Jean Arthuis , président, a jugé nécessaire d'ouvrir le débat sur la réforme de la péréquation avant 2014.
M. Jean-Pierre Fourcade a privilégié une refondation de la péréquation par la réforme des dotations plutôt que par l'adoption d'une redistribution complexe appuyée sur la fiscalité et la variation des compensations. Il a, en outre, proposé d'intégrer le FSRIF actuel à la dotation de solidarité urbaine (DSU).
M. Albéric de Montgolfier a souligné à son tour les mérites du dispositif proposé par le rapporteur général, en insistant sur le lien satisfaisant entre les territoires et l'imposition. Il a déploré cependant l'utilisation massive de dégrèvements qui continueront à faire de l'Etat le premier contribuable local. En outre, il s'est interrogé sur la ventilation du futur produit de l'IFER s'agissant notamment des centrales nucléaires, dont la présence est très inégalement répartie sur le territoire.
M. Philippe Marini , rapporteur général, a insisté sur sa proposition d'attribuer la moitié des recettes issues de l'IFER aux départements ce qui réduirait son produit pour les communes concernées.
Mme Nicole Bricq s'est interrogée sur l'impact du dispositif envisagé par le rapporteur général sur la fiscalité des entreprises.
M. Jean Arthuis , président, a relevé la neutralité absolue de ce dispositif pour ce qui concerne le niveau d'imposition des entreprises.