Projet de loi organique relatif à l'application de l'article 65 de la Constitution

EXAMEN EN COMMISSION - MARDI 29 SEPTEMBRE 2009

La commission a procédé à l'examen du rapport de M. Jean-René Lecerf et a établi le texte qu'elle propose pour le projet de loi organique n° 460 rectifié (2008-2009) relatif à l'application de l'article 65 de la Constitution.

M. Jean-René Lecerf , rapporteur , a tout d'abord rappelé que, à l'occasion de la révision constitutionnelle du 27 juillet 1993, modifiant la composition du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) et renforçant substantiellement ses pouvoirs, la commission des lois du Sénat avait souhaité affirmer dans la Constitution l'unité du corps judiciaire, en étendant les compétences du CSM aux magistrats du parquet.

Il a ensuite souligné que la révision du 23 juillet 2008 comportait quatre modifications marquantes concernant la composition et les attributions du CSM :

- Elle met fin à la présidence du CSM par le Président de la République. La présidence est désormais assurée par le premier président de la Cour de cassation pour la formation compétente à l'égard des magistrats du siège et par le procureur général près cette cour pour la formation compétente à l'égard des magistrats du parquet.

- Elle met fin à la vice-présidence de droit du ministre de la justice.

- Elle ouvre davantage la composition du CSM à la société civile, celui-ci étant désormais composé de six membres issus de la magistrature et un conseiller d'Etat, un avocat et six personnalités qualifiées n'appartenant ni au Parlement, ni à l'ordre judiciaire, ni à l'ordre administratif. Le Président de la République, le Président de l'Assemblée nationale et le Président du Sénat désignent chacun deux de ces personnalités qualifiées. Chaque formation est donc composée de sept magistrats et de huit personnalités extérieures. En revanche, a-t-il précisé, chaque formation, lorsqu'elle exerce des compétences disciplinaires, comporte un nombre égal de magistrats et de non magistrats dans le souci de garantir l'indépendance de la justice.

- Elle prévoit la possibilité pour les justiciables de saisir directement le CSM ; à cet égard, il a rappelé que cette question avait déjà fait l'objet d'un avant-projet de loi organique en 1999 et que le Parlement français, après les travaux de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale à la suite de l'affaire dite d'Outreau, avait tenté de définir un mécanisme d'examen des plaintes des justiciables faisant intervenir le Médiateur de la République. Ainsi, la loi organique du 5 mars 2007 relative au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats organisait un système complexe d'examen des réclamations des justiciables mettant en cause le comportement d'un magistrat. Ce dispositif aurait permis à toute personne estimant que le comportement d'un magistrat est susceptible de constituer une faute disciplinaire de saisir directement le Médiateur de la République d'une réclamation. Cependant, dans sa décision du 1er mars 2007, le Conseil constitutionnel a estimé ce dispositif contraire aux principes constitutionnels de séparation des pouvoirs et d'indépendance de l'autorité judiciaire.

En réponse à M. Patrice Gélard , M. Jean-René Lecerf , rapporteur, a précisé que les anciens membres du CSM ne pourraient pas être renouvelés immédiatement comme membres du CSM issu de la révision constitutionnelle de 2008 et de la présente loi organique.

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements sur le projet de loi organique, tous présentés par le rapporteur.

Article 3 - Détermination des magistrats appelés à siéger dans la formation plénière du Conseil supérieur de la magistrature
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Lecerf, rapporteur	1	Désignation de l'avocat membre du CSM par ses pairs	Adopté

La commission a examiné l'amendement n° 1 tendant à :

- faire désigner l'avocat membre du CSM par le président du conseil national des barreaux après avis conforme de l'assemblée générale de ce conseil, plutôt que par le président du conseil national des barreaux sur avis simple de l'assemblée générale, comme le prévoit le projet de loi organique ;

- préciser que les personnalités qualifiées désignées au titre de l'article 65 de la Constitution doivent avoir un intérêt reconnu pour les questions relatives au droit et au fonctionnement de la justice ;

- engager les autorités de nomination à suivre un objectif de parité hommes-femmes dans le choix des intéressés.

Après que M. Jean-Jacques Hyest , président, eut jugé inutile la précision concernant « l'intérêt reconnu pour les questions relatives au droit et au fonctionnement de la justice », que M. Gérard Collomb eut estimé essentiel de privilégier l'ouverture dans la nomination des membres du CSM, et que M. Pierre Fauchon eut qualifié de voeu pieux cette formule, le rapporteur l'a retirée et la commission a adopté l'amendement n° 1 ainsi rectifié.

Article 4 - Autorisation pour l'avocat membre du Conseil supérieur de la magistrature de continuer à exercer sa profession
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Lecerf, rapporteur	2	Interdiction à l'avocat membre du CSM de plaider ou d'agir en conseil juridique	Adopté

La commission a examiné l'amendement n° 2 visant à interdire à l'avocat membre du CSM de plaider ou d'agir en conseil juridique pour une procédure engagée par une partie devant un juge, dans le souci de limiter les situations dans lesquelles il aura à se déporter s'il est confronté dans son exercice professionnel au magistrat sur le sort duquel le CSM est appelé à se prononcer.

M. Jean-René Lecerf , rapporteur, s'est dit en outre sensible à l'inconvénient pour un justiciable de se trouver opposé dans une instance à un adversaire défendu par l'avocat siégeant au CSM.

M. François Zocchetto a approuvé cet amendement, de nature, selon lui, à prévenir des conflits d'intérêt mais s'est demandé s'il ne devait pas être complété, d'une part, pour prévoir les cas où le magistrat du siège membre de la formation du CSM compétente à l'égard des magistrats du parquet a jugé une affaire où le magistrat du parquet concerné représentait le ministère public et, d'autre part, symétriquement, le magistrat du parquet membre de la formation compétente à l'égard des magistrats du siège est intervenu dans une affaire jugée par le magistrat du siège concerné.

M. Jean-René Lecerf , rapporteur, a souligné que la solution à ces questions résidait dans l'application des règles de déport dont il proposait par ailleurs le renforcement.

M. Pierre Fauchon a salué à son tour l'amendement de nature à éviter tout soupçon de partialité, mais il en a relativisé la portée, l'avocat pouvant poursuivre son activité contentieuse au travers d'une association d'avocats.

La commission a ensuite adopté l'amendement n° 2.

Article 5 - Modalités de remplacement, en cas de vacance, des membres du Conseil supérieur n'appartenant pas à l'ordre judiciaire
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Lecerf, rapporteur	3	Délai de remplacement, en cas de vacance, des membres non magistrats du CSM	Adopté

La commission a adopté l'amendement n° 3 précisant que, en cas de vacance d'un des membres non magistrats du CSM, le remplacement devait intervenir dans un délai de trois mois, comme pour tous les autres cas de remplacement.

Article additionnel après l'article 6
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Lecerf, rapporteur	4	Exigences d'impartialité des membres du CSM	Adopté

La commission a adopté l'amendement n° 4 afin :

- de consacrer dans le projet de loi organique les exigences déontologiques s'imposant aux membres du CSM et aux personnes dont ils s'attachent les services dans l'exercice de leurs missions ;

- de préciser l'interdiction faite aux membres du CSM de délibérer ou de procéder à des actes préparatoires pour les affaires qui concernent un magistrat vis-à-vis duquel leur impartialité n'est pas garantie ;

- de charger le président de chacune des formations du CSM de veiller au respect des obligations ainsi décrites.

Article 7 - Désignation du secrétaire général du Conseil supérieur de la magistrature et de ses adjoints éventuels, intitulé et durée d'exercice de leurs fonctions
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Lecerf, rapporteur	5 rect	Modification du mode de désignation du secrétaire général du CSM	Adopté

La commission a adopté l'amendement n° 5 rect :

- modifiant le mode de désignation du secrétaire général du CSM, afin qu'il soit désigné par décret du Président de la République sur proposition conjointe du premier président de la Cour de cassation et du procureur général près cette cour, après avis du CSM ; en réponse à Mme Virginie Klès , M. Jean-Jacques Hyest , président, a précisé que le Président de la République, chargé par la Constitution de nommer aux emplois civils et militaires de l'Etat, était lié par la proposition des deux chefs de la Cour de cassation ;

- rétablissant la durée de son mandat et la limite prévue à la durée d'exercice de ses fonctions que l'article supprimait.

Article 8 - Règles de convocation des formations du Conseil supérieur de la magistrature
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Lecerf, rapporteur	6	rédactionnel	Adopté

La commission a adopté l'amendement n° 6 de nature rédactionnelle.

Article 9 - Règles de convocation des formations du Conseil supérieur de la magistrature
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Lecerf, rapporteur	7 rect	Abaissement du quorum en matière disciplinaire	Adopté

La commission a examiné l'amendement 7 rectifié réduisant le quorum des formations du CSM siégeant en matière disciplinaire à sept plus le président, au lieu de huit plus le président comme le propose le projet de loi organique. Le rapporteur a indiqué que cet amendement visait à adapter le quorum au mécanisme de rétablissement de la parité entre membres magistrats et non magistrats, qu'il proposait par ailleurs, et à la règle du déport obligatoire des membres appartenant à la commission des requêtes, qui ne pourront siéger dans la formation disciplinaire.

Après que M. Pierre-Yves Collombat eut jugé regrettable un tel abaissement de quorum, de nature, selon lui, à affaiblir la légitimité des décisions du CSM en matière disciplinaire, la commission a adopté l'amendement 7 rectifié.

Article 11 - Commission des requêtes chargée du filtrage des plaintes des justiciables
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Lecerf, rapporteur	8	Création d'une ou plusieurs commissions des requêtes	Adopté

La commission a adopté l'amendement n° 8 qui vise à créer une ou plusieurs commissions des requêtes chargées du filtrage des plaintes des justiciables. M. Jean-René Lecerf , rapporteur, a précisé que chacune d'entre elles examinerait à la fois les plaintes visant des magistrats du siège et celles concernant les magistrats du parquet afin d'assurer l'unification de la jurisprudence et de favoriser l'émergence d'un bloc commun de déontologie. L'amendement, par ailleurs, complète les règles de déport applicables aux membres de l'instance de filtrage en interdisant aux membres de la commission des requêtes de siéger dans la formation disciplinaire lorsque celle-ci est saisie, par le garde des Sceaux ou par un chef de cour, de faits identiques à ceux dénoncés par un justiciable dont la commission a rejeté la plainte.

Article additionnel après l'article 11
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Lecerf, rapporteur	9	Maintien de la parité des formations disciplinaires	Adopté

La commission a examiné l'amendement n° 9 tendant à créer un mécanisme garantissant, par tirage au sort, que, en cas d'absence ou d'empêchement d'un ou de plusieurs conseillers, les formations siégeant en matière disciplinaire comporteraient le même nombre de membres magistrats et non magistrats.

M. Jean-Jacques Hyest , président, et M. Bernard Frimat ont observé que cette proposition traduisait la volonté du Constituant d'établir une parité en matière disciplinaire. Soutenu par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat , MM. Pierre-Yves Collombat et Jean-Pierre Sueur , l'amendement a été adopté.

Article 12 - Compétences de la formation plénière
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Lecerf, rapporteur	10	Précision	Adopté

Article additionnel après l'article 14
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Lecerf, rapporteur	11 rect	Précision apportée à la définition de la faute disciplinaire	Adopté

M. Jean-René Lecerf , rapporteur, a présenté son amendement n° 11 destiné à clarifier la portée de la définition de la faute disciplinaire au regard des actes juridictionnels en inscrivant, dans le statut des magistrats, la jurisprudence du Conseil d'Etat sur l'application du principe de l'absence de responsabilité du juge à raison de ses décisions juridictionnelles : pour le Conseil, ce principe s'efface lorsqu'une décision de justice devenue définitive constate que le magistrat a commis une violation grave et délibérée d'une règle de procédure constituant une garantie essentielle des droits des parties. Le rapporteur a souligné que la faute disciplinaire ne pourrait donc être établie que si sont remplis les trois critères de la gravité de la violation, de l'intentionnalité de celle-ci et de sa mention dans une décision de justice devenue définitive. Approuvé par M. Jean-Jacques Hyest , président, l'amendement a été adopté.

Article 17 - Procédure d'interdiction temporaire d'exercice applicable aux magistrats du siège et du parquet
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Lecerf, rapporteur	12	Relèvement du délai imparti au CSM pour statuer	Adopté

La commission a adopté l'amendement n° 12 pour prévoir, d'une part, que le CSM saisi d'une demande d'interdiction temporaire d'exercice d'un magistrat du siège statue dans un délai de quinze jours au lieu des huit prévus par le texte initial du projet de loi organique et, d'autre part, que, en toute hypothèse, le prononcé de la mesure relèverait du CSM et non, à titre conservatoire, du premier président de la Cour de cassation, président du conseil de discipline des magistrats du siège comme le prévoit le projet du Gouvernement.

M. Jean-Jacques Hyest , président, a souligné l'extrême gravité des faits pouvant fonder l'interdiction temporaire d'exercice.

Article 18 - Saisine disciplinaire du CSM par tout justiciable
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Lecerf, rapporteur	13 rect	Précision de la procédure	Adopté

La commission a adopté l'amendement n° 13 rectifié qui vise respectivement à prendre en compte la création d'une ou plusieurs commissions des requêtes communes aux magistrats du siège et du parquet au lieu des sections spécialisées pour le siège ou le parquet, à  permettre à tous les justiciables de saisir le CSM, même si le grief qu'ils évoquent concerne un juge des tutelles ou un juge des enfants qui demeure saisi de la procédure, à prévoir que les plaintes ne sont plus recevables après un délai d'un an suivant une décision irrévocable mettant fin à la procédure, que le magistrat mis en cause est informé dès que la commission des requêtes n'estime pas une plainte manifestement infondée ou irrecevable et qu'elle s'engage dans la vérification de la possible qualification disciplinaire des faits, et, enfin, que la commission des requêtes peut entendre le magistrat mis en cause lorsqu'elle examine la possibilité d'une qualification disciplinaire des faits.

Article 19 - Désignation d'un rapporteur pour l'examen des plaintes des justiciables visant les magistrats du siège
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Lecerf, rapporteur	14	Harmonisation des conditions d'information des magistrats du siège et du parquet	Adopté

Article 20 - Désignation d'un expert par le rapporteur du CSM au cours de l'enquête disciplinaire
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Lecerf, rapporteur	15	Désignation du magistrat chargé d'entendre le magistrat visé par une poursuite disciplinaire	Adopté

La commission a adopté l'amendement n° 15 rectifié pour permettre au CSM de confier à un magistrat d'un rang au moins égal à celui du magistrat mis en cause, ou à un ancien membre du CSM, la mission d'entendre le magistrat visé par une poursuite disciplinaire, d'entendre le plaignant ou des témoins et de réaliser tous actes d'investigation utiles, sous l'autorité du rapporteur du Conseil supérieur.

Article 24 - Procédure d'interdiction temporaire d'exercice applicable aux magistrats du siège et du parquet
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Lecerf, rapporteur	16	Harmonisation des conditions d'examen des demandes d'interdiction temporaire d'exercice visant les magistrats du siège et du parquet	Adopté avec modifications

La commission a examiné l'amendement n° 16 tendant à harmoniser les conditions d'examen des demandes d'interdiction temporaire d'exercice visant les magistrats du siège et du parquet, confiant ainsi, en toute hypothèse, la décision au CSM. Sur ce point, M. Jean-René Lecerf , rapporteur, a déclaré que, après avoir entendu les arguments développés le matin même devant la commission par le garde des Sceaux, il s'en remettait à la sagesse de la commission.

Après l'intervention de M. Jean-Jacques Hyest , président, la commission a opté pour que la décision d'interdiction temporaire d'exercice relève, pour les magistrats du parquet, du garde des Sceaux. En revanche, l'avis sur le prononcé serait formulé par la formation du CSM compétente à l'égard des magistrats du parquet dans un délai de quinze jours et non par son seul président, le procureur général près la Cour de cassation, dans un délai de huit jours. Ainsi modifié, l'amendement a été adopté.

Article 25 - Saisine disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature par tout justiciable
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Lecerf, rapporteur	17 rect	Précision de la procédure	Adopté

La commission a adopté l'amendement n° 17 rectifié qui vise à prendre en compte la création d'une ou plusieurs commissions des requêtes communes aux magistrats du siège et du parquet, à prévoir respectivement que les plaintes ne sont plus recevables après un délai d'un an suivant une décision irrévocable mettant fin à la procédure, que le magistrat mis en cause est informé dès que la commission des requêtes n'estime pas une plainte manifestement infondée ou irrecevable et qu'elle s'engage dans la vérification de la possible qualification disciplinaire des faits, et, enfin, que la commission des requêtes peut entendre le magistrat mis en cause lorsqu'elle examine la qualification disciplinaire des faits. M. Jean-René Lecerf , rapporteur, a précisé que cet amendement reprenait pour les magistrats du parquet ce qui avait été adopté précédemment pour les magistrats du siège. Le justiciable aurait donc la possibilité de saisir le CSM lorsque le parquet ou le parquet général auquel appartient le magistrat mis en cause demeure saisi de la procédure, à la condition que les manquements évoqués et la nature de la procédure le justifient.

Article 29 - Dispositions transitoires
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Lecerf, rapporteur	18	Coordination	Adopté

M. Jean-René Lecerf , rapporteur, a enfin fait valoir que, sans que cela relève de la loi organique, il convenait d'engager le Gouvernement à transférer le budget du CSM de la mission « justice » vers celle des « pouvoirs publics », pour asseoir un peu plus l'indépendance de l'institution, comme M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis de la commission des lois pour le budget de la justice, en a exprimé le souhait à plusieurs reprises par le passé.

La commission a adopté le projet de loi organique ainsi rédigé.