EXAMEN DES ARTICLES
Article premier (art. 3 du Règlement) - Composition du Bureau du Sénat
L'article 3 du Règlement définit la composition du Bureau du Sénat et les modalités d'élection ou de désignation de ses membres.
Le Bureau du Sénat comprend 26 membres depuis le 12 novembre 2008. La résolution du 29 octobre 2008 modifiant l'article 3 du Règlement du Sénat afin de renforcer le pluralisme dans l'organe dirigeant du Sénat a en effet porté de six à huit le nombre de vice-présidents 6 ( * ) .
Le Bureau du Sénat comprend ainsi le Président du Sénat, huit vice-présidents et trois questeurs, tous élus pour trois ans, et quatorze secrétaires, nommés pour trois ans.
L'article premier de la proposition de résolution ne modifie pas les modalités d'élection du Président du Sénat, mais les conditions de désignation des vice-présidents et des questeurs, afin que le Bureau reflète fidèlement la composition politique de notre assemblée.
? Le dispositif en vigueur
Aux termes de l'alinéa 7 de l'article 3, les vice-présidents et les questeurs sont élus au scrutin secret, par scrutins séparés et au moyen de bulletins plurinominaux.
L'élection est acquise au premier ou au second tour à la majorité absolue des suffrages exprimés et à la majorité relative au troisième tour (alinéa 8).
La nomination des secrétaires intervient après l'élection des vice-présidents et des questeurs. Il appartient alors aux président des groupes d'établir, au cours d'une réunion, la liste des candidats à ces fonctions, selon la représentation proportionnelle des groupes et en tenant compte de la représentation acquise dans les autres postes du Bureau (alinéa 9).
Si cette liste n'a fait l'objet d'aucune opposition pour inapplication de la représentation proportionnelle, dans le délai d'une heure, elle est ratifiée par le Sénat dont le Président proclame les secrétaires (alinéa 10). En cas d'opposition, le Sénat doit statuer. S'il décide de prendre en considération cette opposition, les présidents des groupes doivent se réunir pour établir une nouvelle liste, dont la ratification est soumise au même processus.
? Le dispositif proposé
L'article premier de la proposition de résolution étend aux vice-présidents et aux questeurs le dispositif de nomination aujourd'hui appliqué pour les secrétaires.
Cette nomination aurait lieu après l'élection du Président du Sénat et se fonderait sur deux listes établies par les présidents de groupes , l'une pour les candidats aux fonctions de vice-président et de questeur, l'autre pour les candidas aux fonctions de secrétaire. Ces deux listes seraient constituées selon la représentation proportionnelle des groupes au plus fort reste .
La représentation proportionnelle serait calculée d'abord pour les huit vice-présidents et les trois questeurs, en tenant compte de l'élection du Président, puis pour l'ensemble du Bureau.
Le processus de nomination demeurerait inchangé. Ainsi, chacune des deux listes de candidats serait affichée et pourrait faire l'objet d'oppositions pendant un délai d'une heure, pour inapplication de la représentation proportionnelle. Les conditions de recevabilité d'une telle opposition seraient maintenues : elle devrait être remise par écrit au Président du Sénat et signée par au moins trente sénateurs ou le président d'un groupe.
En cas d'opposition, le Sénat devrait statuer sur sa prise en considération, après un débat au cours duquel ne pourraient intervenir qu'un orateur pour et un orateur contre, pendant cinq minutes chacun.
Le rejet de la prise en considération entraînerait la ratification de la liste, les candidats étant proclamés par le Président. En revanche, la prise en considération de l'opposition entraînerait l'annulation de la liste contestée et conduirait les présidents de groupes à en présenter une nouvelle.
Votre commission a adopté à cet article un amendement de son rapporteur, visant à simplifier les modalités de dépouillement des scrutins liés à la composition du Bureau.
En effet, il ne paraît pas nécessaire de maintenir à l'alinéa 5 de l'article 3 du Règlement le tirage au sort de scrutateurs chargés de dépouiller le scrutin pour l'élection du Président du Sénat, qui étaient également mis à contribution pour le dépouillement des scrutins relatifs à l'élection des vice-présidents et des questeurs. Le nouveau mode de désignation de ces derniers a pour conséquence de réduire les tâches de dépouillement à l'élection du Président du Sénat, qui pourrait donc être confiée aux six secrétaires d'âge et, le cas échéant, à leurs suppléants.
Votre commission a adopté l'article premier ainsi modifié .
Article 2 (art. 5 bis et 6 bis nouveaux du Règlement) - Droits des groupes d'opposition et des groupes minoritaires
Le nouvel article 51-1 de la Constitution, issu de la révision du 23 juillet 2008, dispose que « le règlement de chaque assemblée détermine les droits des groupes parlementaires constitués en son sein. Il reconnait des droits spécifiques aux groupes d'opposition de l'assemblée intéressée ainsi qu'aux groupes minoritaires . »
La première phrase de cet article n'ajoute rien au droit positif, puisque les règlements des assemblées déterminent d'ores et déjà les droits des groupes parlementaires, tels que la participation de leurs présidents à la Conférence des présidents, le droit de demander un scrutin public ou le droit de parole dans les discussions organisées.
La seconde phrase crée en revanche une nouvelle obligation de reconnaître, dans le règlement, des droits spécifiques aux groupes d'opposition et aux groupes minoritaires.
L'article 51-1 vise par conséquent à accorder aux groupes d'opposition et aux groupes minoritaires des droits plus étendus que ceux qui résulteraient pour eux de la simple application de la représentation proportionnelle.
Il s'agit ainsi de surmonter les obstacles auxquels s'était heurtée une première tentative de définition des droits de l'opposition au sein du Règlement de l'Assemblée nationale, en 2006 7 ( * ) .
Ces nouvelles dispositions constitutionnelles supposent donc que le Règlement détermine, d'une part, les conditions d'appartenance des groupes à l'opposition ou à la minorité et, d'autre part, la nature et l'étendue des droits spécifiques de ces groupes.
Aussi l'article 2 de la proposition de résolution insère-t-il dans le Règlement deux nouveaux articles répondant à ces objectifs.
1. La déclaration d'appartenance à l'opposition ou à la minorité
Le nouvel article 5 bis organise ainsi un régime déclaratif, aux termes duquel il appartiendra aux groupes souhaitant bénéficier des droits spécifiques de se déclarer à la Présidence du Sénat comme groupe d'opposition ou comme groupe minoritaire au sens de l'article 51-1 de la Constitution.
Cette déclaration devra intervenir dans les sept jours suivant la création du groupe et au début de chaque session ordinaire. Il importe en effet que la déclaration d'appartenance soit déposée dans un délai assez bref pour permettre la mise en oeuvre des droits spécifiques qui en découlent. Il faut également qu'elle soit effectuée au début de chaque session pour assurer aux groupes la possibilité d'utiliser leurs droits spécifiques qui peuvent être accordés et répartis sur une session (ordre du jour réservé) ou sur une année parlementaire 8 ( * ) (droit de tirage).
Par ailleurs, un groupe qui se serait déclaré d'opposition ou minoritaire pourrait reprendre ou modifier cette déclaration à tout moment, ce qui éviterait que son positionnement au sein de l'assemblée ne soit figé, au mépris des recompositions qui peuvent survenir au cours de la vie parlementaire.
Votre rapporteur souligne que le régime déclaratif est celui qui parait le plus adapté au Sénat , où la distinction entre majorité et opposition ne peut se fonder sur des votes de confiance au Gouvernement, ou de non-censure. Le recours à un dispositif arithmétique, s'inspirant du régime de la Chambre des communes, où la seconde force politique constitue l'opposition officielle, ne semble pas davantage convenir au contexte français, marqué par une multiplicité de partis politiques.
Surtout, le régime déclaratif apparaît comme le plus respectueux de la libre détermination des groupes politiques.
2. La définition des droits spécifiques pour les groupes d'opposition et les groupes minoritaires
Le nouvel article 6 bis définit deux nouveaux droits pour les groupes.
Tout d'abord, il prévoit que chaque groupe a droit à la création d'une commission d'enquête ou d'une mission d'information par année parlementaire 1 . Ce premier point reprend une proposition du Comité Balladur. Il permettra à chaque groupe, qu'il soit déclaré ou non comme groupe d'opposition ou groupe minoritaire, d'obtenir chaque année la création d'une commission d'enquête ou d'une mission d'information.
Ce nouveau droit ne s'adresse pas spécifiquement aux groupes d'opposition et aux groupes minoritaires ; mais ceux-ci en seront bien les principaux bénéficiaires. En effet, si les groupes de la majorité n'ont pas de difficulté à obtenir la création de mission commune d'information et de commission d'enquête, tel n'est pas le cas pour les groupes d'opposition et les groupes minoritaires, en raison du fait majoritaire.
Pour une demande portant sur la création d'une commission d'enquête, les dispositions de droit commun prévues à l'article 11 du Règlement s'appliqueraient, sous certaines réserves, (alinéas 2 et 3 de l'article 6 bis nouveau).
En effet, le groupe devrait formuler sa demande de création d'une commission d'enquête ou d'une mission d'information au plus tard une semaine avant la réunion de la Conférence des présidents qui devrait prendre acte de cette demande .
La création de la commission d'enquête ne ferait pas l'objet d'un vote du Sénat et le renvoi à l'article 11 du Règlement doit être conjugué avec les conditions de délais prévues pour le dépôt de la demande.
Comme le souligne l'exposé des motifs de la proposition de résolution de M. Gérard Larcher, président du Sénat, le « droit de tirage annuel » des groupes implique qu'en principe, « ni la Conférence des présidents , ni le Sénat ne pourraient s'opposer » à la création d'une commission d'enquête ou d'une mission d'information. La Conférence des présidents se limiterait donc à prendre acte de la demande, « sous réserve d'un contrôle minimum de recevabilité opéré par la Conférence des présidents, le cas échéant après consultation du président de la commission des loi ».
La création de l'organe de contrôle serait donc automatique, sous réserve, pour les demandes de création d'une commission d'enquête, d'un contrôle de recevabilité minimal.
Ainsi, en application de l'article 11 du Règlement, la commission des lois, si elle n'est pas saisie au fond de la proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête, doit émettre un avis sur la conformité de cette proposition avec les dispositions de l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires. Il s'agit en particulier de vérifier que la commission d'enquête ne porterait pas sur des faits faisant l'objet de poursuites judiciaires ou sur une question traitée par une commission d'enquête qui aurait terminé ses travaux depuis moins de douze mois.
La consultation du président de la commission des lois interviendrait donc pour les demandes portant sur la création d'une commission d'enquête, le délai des sept jours entre la présentation de la demande et la réunion de la Conférence des présidents ne permettant pas que la commission des lois se réunisse pour émettre un avis.
Après que la Conférence des présidents aura pris acte de la demande et ainsi validé la création de la commission d'enquête ou de la mission d'information résultant de l'application du droit de tirage, la nomination des membres de cette commission ou de cette mission sera effectuée en application des dispositions du Règlement (article 11, alinéa 2, pour les commissions d'enquête ; article 21, alinéa 2, pour les missions d'information).
Par conséquent, pour les commissions d'enquête, la liste des candidats devrait être établie par les présidents de groupes conformément à la règle de la proportionnalité. Pour les missions d'information, la demande de création doit comporter le nom des sénateurs destinés à y participer.
Toutefois, l'alinéa 4 du nouvel article 6 bis prévoit que les fonctions de président et de rapporteur seraient, dans les deux cas, partagées entre la majorité et l'opposition . Ce partage des fonctions a d'ailleurs été mis en oeuvre lors de la création des missions communes d'information sur la situation des départements d'outre-mer et sur la politique en faveur des jeunes 9 ( * ) .
Votre commission a adopté l'article 2 sans modification .
Article 3 (art. 6 ter nouveau du Règlement) - Réunion hebdomadaire des groupes politiques
Cet article insère après l'article 6 du Règlement un nouvel article 6 ter, relatif à la réunion hebdomadaire des groupes politiques.
Jusqu'en février 2009, les groupes se réunissaient le mardi après-midi, si bien que la séance ne pouvait ce jour-là reprendre qu'à 16 heures.
La majorité des groupes, estimant que ce report est dommageable pour l'organisation des travaux du Sénat, se sont prononcés pour que leur réunion hebdomadaire soit fixée le mardi matin. Cette modification a d'ailleurs été mise en oeuvre de façon anticipée, puisque depuis le début du mois de mars, les groupes se réunissent le mardi matin. Les séances de questions orales sont néanmoins maintenues le mardi matin, mais commencent à 9 heures 30 au lieu de 10 heures auparavant 10 ( * ) .
Ainsi le texte proposé pour le nouvel article 6 ter du Règlement prévoit que les groupes se réunissent en principe le mardi matin, à partir de 10 heures 30. Cette nouvelle disposition devrait permettre de mieux organiser l'agenda hebdomadaire du Sénat.
Votre commission a adopté l'article 3 sans modification .
Article 4 (art. 7, 16, 18 et 22 du Règlement du Sénat) - Changement de dénomination de certaines commissions permanentes
Cet article tend à modifier la désignation de trois des six commissions permanentes. Il maintient, en revanche, le nombre des commissions actuellement fixé à six.
Le maintien du nombre actuel de commissions
Aux termes de l'article 43 de la Constitution, dans sa rédaction antérieure à la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le nombre des commissions permanentes était limité à six.
Les compétences des commissions relèvent, quant à elles, du règlement des assemblées qui n'ont pas exactement retenu la même répartition : contrairement à l'Assemblée nationale, le Sénat a confié à deux commissions différentes les affaires culturelles, d'une part, et les affaires sociales, d'autre part, et, en revanche, réuni au sein d'une même commission, les affaires étrangères et la défense nationale.
Les six commissions permanentes au Sénat et à l'Assemblée nationale
|
au Sénat
|
à l'Assemblée nationale
|
|
Commission des affaires culturelles |
Commission des affaires culturelles, familiales et sociales |
|
Commission des affaires économiques et du plan |
Commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire |
|
Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées |
Commission des affaires étrangères |
|
Commission des affaires sociales |
Commission de la défense nationale et des forces armées |
|
Commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation |
Commission des finances, de l'économie générale et du plan |
|
Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale |
Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République |
A l'Assemblée nationale, l'étendue des attributions de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, notamment, est apparue excessive à beaucoup de nos collègues députés. En outre, l'effectif de chaque commission y est beaucoup plus important qu'au Sénat 11 ( * ) .
L'augmentation du nombre maximal de commissions permanentes porté de six à huit par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 répond, pour une large part, aux préoccupations exprimées par les députés.
La résolution adoptée par l'Assemblée nationale institue ainsi deux nouvelles commissions, la commission des affaires culturelles et de l'éducation -désormais séparée de la commission des affaires sociales- et une commission du développement durable et de l'aménagement du territoire qui reprend une partie des compétences de la commission des affaires économiques. Chaque commission comprendra un effectif maximum correspondant au huitième du nombre de députés.
La présente proposition de résolution prévoit, en revanche, de maintenir le nombre actuel des commissions.
Au Sénat, la répartition actuelle de leurs compétences apparaît en effet cohérente et équilibrée .
En outre, le nombre actuel des commissions garantit à chacune d'entre elles, d'exercer, dans les domaines qui les concernent, une activité de législation et de contrôle.
Les membres du groupe de travail présidé par M. Gérard Larcher, après en avoir débattu, n'ont pas retenu le principe d'une commission des collectivités territoriales. Ils ont estimé que la spécificité constitutionnelle du Sénat, représentant des collectivités territoriales de la République, se manifestait davantage à travers l'attention qu'y apporte chaque commission que par une éventuelle spécialisation d'une commission dans ce domaine.
De même, il n'a pas été jugé opportun d'instituer une commission du développement durable qui, parce qu'elle devrait nécessairement traiter des équipements, du développement économique et de l'énergie, recouvrirait pour une très large part les compétences actuellement attribuées à la commission des affaires économiques.
Par ailleurs, compte tenu des interactions évidentes entres les affaires étrangères et les questions de défense, il semble souhaitable de maintenir une approche commune de ces sujets au sein d'une même commission.
Enfin, plusieurs membres du groupe de travail ont été attentifs au risque de dispersion des sénateurs entre un plus grand nombre de commissions et aux difficultés pour les groupes politiques aux effectifs limités de pouvoir y être représentés de manière satisfaisante.
De nouvelles dénominations pour certaines commissions
Le Règlement du Sénat, contrairement à celui de l'Assemblée nationale, ne précise pas les compétences des différentes commissions permanentes (article 36 du Règlement de l'Assemblée nationale). Ce choix, gage d'une certaine souplesse, confère une importance d'autant plus grande aux dénominations des commissions qui doit exprimer de manière à la fois générale et complète la vocation de chacune d'entre elles. Les présidents de commission ont été invités à réfléchir au sein du groupe de travail sur la désignation de leurs commissions respectives et à proposer, avec l'accord de leur bureau, d'éventuelles modifications. La commission des affaires étrangères, la commission des affaires sociales et la commission des lois n'ont pas souhaité changé de dénomination. En revanche, les trois autres commissions se sont prononcées en faveur d'une modification :
- soit dans le sens d'une simplification : la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation se dénommerait « commission des finances » ;
- soit dans le souci de faire apparaitre des domaines dans lesquels elles exercent déjà leur compétence afin de mieux en marquer l'importance : ainsi, la commission des affaires culturelles deviendrait la « commission de la culture, de l'éducation et de la communication » et la commission des affaires économiques la « commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire » 12 ( * ) .
Ces nouvelles dénominations n'entraîneraient pas de modification du périmètre actuel de compétences de chaque commission.
Votre commission vous propose d'approuver ce dispositif tout en modifiant par un amendement du rapporteur la rédaction de cet article afin d'assurer une présentation pérenne de l'effectif des commissions tel qu'il sera augmenté à l'issue du prochain renouvellement sénatorial en septembre 2011. L'effectif actuel serait rappelé dans un alinéa distinct qui deviendrait de facto caduc à compter du 1 er octobre 2011. Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 ainsi modifié .
Article 5 (art. 9 du Règlement) - Respect du pluralisme dans la désignation des représentants du Sénat au sein des organismes extraparlementaires
Cet article prévoit la prise en compte du principe de la représentation proportionnelle des groupes pour les désignations au sein des organismes extraparlementaires.
En effet, de nombreux organes extraparlementaires (autorités administratives indépendantes, comités et commissions consultatifs...) comptent parmi leurs membres des parlementaires.
Aux termes de l'article 9 du Règlement du Sénat, la nomination des représentants de notre assemblée au sein de tels organismes peut suivre deux voies :
- si le texte constitutif de l'organisme prévoit que les membres d'une ou plusieurs commissions permanentes y siègent, il revient à la ou aux commissions intéressées de désigner ces membres ;
- si le Gouvernement demande au Sénat de désigner un ou plusieurs membres pour siéger dans un organisme, le Président du Sénat invite la ou les commissions compétentes à proposer le ou les noms des candidats.
Afin de conforter le caractère pluraliste de la représentation du Sénat au sein des organismes extraparlementaires, les désignations devraient désormais « tenir compte » du principe de la représentation proportionnelle des groupes.
Cette disposition permettra par conséquent d'assurer un meilleur pluralisme dans les nominations au sein des organismes extraparlementaires, conformément à une pratique engagée dès le 1 er octobre 2008.
Le nouvel alinéa ainsi ajouté à l'article 9 du Règlement retient une approche pragmatique. Les désignations devront respecter la représentation proportionnelle des groupes, autant qu'il est possible de le faire dans le cadre de désignations portant parfois sur ou un deux sièges au sein d'un organisme.
Il apparaît en effet que la représentation proportionnelle sera d'une application moins arithmétique pour de telles nominations, échelonnées au cours de l'année parlementaire, que pour la composition d'un organe d'essence sénatoriale. Le respect de ce principe devra donc être apprécié sur l'ensemble des organismes visés, au fil de leur renouvellement.
Votre commission a adopté l'article 5 sans modification .
Article 6 (art. 13 du Règlement) - Bureau des commissions permanentes
Cet article remplace l'élection des vice-présidents et la nomination des secrétaires des commissions par une désignation faisant intervenir les groupes et respectant le principe de la représentation proportionnelle.
? Les modalités actuelles de désignation des membres du bureau des commissions
L'article 13 du Règlement dispose qu'après chaque renouvellement triennal et dès leur nomination, les commissions sont convoquées par le Président du Sénat, pour nommer leur bureau.
La composition du bureau des commissions doit assurer la représentation de tous les groupes politiques.
Les membres du bureau -le président, six vice-présidents et un secrétaire par fraction de dix membres de l'effectif de la commission- sont élus. Ainsi, après avoir élu son président au scrutin secret sous la présidence du président d'âge, la commission élit des vice-présidents au scrutin secret par bulletins plurinominaux, sous la présidence de son nouveau président.
La commission procède ensuite à la nomination des secrétaires, en attribuant en priorité ces fonctions aux groupes qui ne seraient pas représentés aux autres postes du bureau.
En outre, le nombre de vice-présidents ou de secrétaires peut être augmenté afin d'assurer la représentation de tous les groupes politiques.
? Le dispositif proposé
La proposition de résolution modifie sensiblement l'article 13 du Règlement, afin d'assurer la représentation proportionnelle des groupes au sein du bureau des commissions.
Aussi l'alinéa 2 de l'article 13 préciserait-il que le bureau des commissions permanentes comprend, outre le président, huit vice-présidents et un secrétaire par fraction de dix membres. Le nombre de vice-présidents au sein des commissions serait donc augmenté de deux, conformément à la solution déjà adoptée pour assurer une meilleure représentation des groupes parmi les vice-présidents du Sénat (article 3 du Règlement).
L'élection du président de la commission resterait inchangée. En revanche, les autres membres du bureau seraient désignés à l'initiative des groupes. Il appartiendrait donc aux groupes d'établir la liste des candidats aux postes de vice-présidents, selon le principe de la représentation proportionnelle et en tenant compte de la représentation acquise par un groupe avec le poste de président (alinéa 2 quater ).
Le nombre de vice-présidents pourrait d'ailleurs être augmenté afin d'assurer à chaque groupe au moins un poste parmi ceux de président et de vice-président .
Les groupes devraient ensuite établir la liste des candidats aux fonctions de secrétaire, selon le principe de la représentation proportionnelle et compte tenu de la représentation qu'ils ont acquise dans les autres postes du bureau (alinéa 3).
Le nombre de secrétaires ne pourrait plus être augmenté, la représentation de chaque groupe devant être assurée au sein des postes de président et de vice-président.
Les commissions spéciales, qui jusqu'à présent fixaient elles-mêmes la composition de leur bureau, seraient soumises aux mêmes dispositions que les commissions permanentes (alinéa 5).
Enfin, outre la commission des finances, la commission des affaires sociales nommerait un rapporteur général , qui serait membre de droit du bureau de cette commission 13 ( * ) .
Votre commission a adopté l'article 6 sans modification .
Article 6 bis (nouveau) (art. 16 du Règlement) - Réunion des projets de loi de financement de la sécurité sociale à la commission des affaires sociales
Cet article additionnel inséré dans la proposition de résolution à la suite d'un amendement de MM. Nicolas About et Alain Vasselle, tend à entériner la pratique ininterrompue suivant laquelle l'examen des projets de loi de financement de la sécurité sociale relève, de droit, de la commission des affaires sociales. Il s'agit d'une disposition reprenant, par souci de parallélisme, celle découlant de la résolution n° 74 adoptée par le Sénat le 11 mai 2004 par laquelle le Règlement prévoit le renvoi de droit du projet de loi de finances à la commission des finances.
Votre commission a inséré un article 6 bis ainsi rédigé .
Article 7 (art. 12 du Règlement) - Désignation des membres des commissions mixtes paritaires
Cet article soumet à la consultation des présidents des groupes politiques intéressés la constitution de la liste des sénateurs appelés à siéger au sein d'une commission mixte paritaire.
L'article 12 du Règlement dispose qu'en accord entre le Sénat et l'Assemblée nationale, le nombre de représentants de chaque assemblée dans les commissions mixtes paritaires prévus par l'article 45, deuxième alinéa, de la Constitution, est fixé à sept (alinéa 1).
Pour la nomination des représentants du Sénat, la commission compétente à l'égard du texte en discussion doit établir une liste de candidats, que le président de la commission transmet au Président du Sénat (alinéa 3). Celui-ci fait procéder à l'affichage de cette liste, qu'il annonce en séance publique.
Ensuite, selon des modalités analogues à celles prévues pour les organismes extra-parlementaires, s'il n'y a pas eu d'opposition dans le délai d'une heure, la liste est ratifiée.
En effet, dans le délai d'une heure après l'annonce de l'affichage, une opposition aux propositions de la commission peut être formulée par écrit. Elle doit être signée par au moins trente sénateurs ou par un président de groupe.
En cas d'opposition, le Sénat est appelé à statuer, après un débat au cours duquel peuvent intervenir un signataire de l'opposition à la liste de candidats et un orateur d'opinion contraire. Si l'opposition n'est pas prise en considération par le Sénat, la liste est ratifiée ; sinon, les candidats sont désignés par un vote au scrutin plurinominal en séance publique, les candidatures devant être déposées à la présidence au moins une heure avant le scrutin.
Jusqu'au 11 février 2009, parmi les sept représentants titulaires du Sénat au sein de chaque commission mixte paritaire, cinq appartenaient à la majorité et deux à l'opposition. Les commissions mixtes paritaires constituées après cette date comprennent, s'agissant des membres titulaires issus du Sénat, quatre représentants de la majorité et trois de l'opposition. Cette actualisation tenant compte du nouvel équilibre entre les groupes a d'abord été évoquée par la Conférence des présidents lors de sa réunion du 11 février 2009, avant d'être confirmée par le Bureau du Sénat le 7 avril 2009.
L'article 7 de la proposition de résolution renforce les garanties apportées aux groupes dans la constitution des listes de candidats proposés par la commission compétente pour siéger au sein d'une commission mixte paritaire.
Ainsi, préalablement à l'établissement de la liste de candidats par la commission compétente, les présidents des groupes politiques intéressés devront être consultés, ce qui leur permettra, le cas échéant, d'exprimer leur avis sur le ou les sénateurs de leur groupe qui pourraient siéger au sein de la commission mixte paritaire.
Votre commission a adopté l'article 7 sans modification .
Article 8 (art. 14 et 23 bis nouveau du Règlement) - Réunion des commissions et autres instances
Les dispositions proposées par cet article visent à mieux organiser l'agenda du Sénat. La simultanéité de certaines réunions organisées par les différentes instances auxquelles les sénateurs sont appelés à participer soulève en effet aujourd'hui de réelles difficultés.
Le groupe de travail présidé par M. Gérard Larcher a souhaité mieux articuler ces activités. Il a donné la priorité à la séance publique et aux commissions permanentes les mardis, mercredis et jeudis. Les groupes politiques se réuniraient le mardi matin (article 3 de la proposition de résolution), la commission des affaires européennes le jeudi matin (article 28 de la proposition de résolution). Les délégations, groupes d'étude, ou encore groupes interparlementaires devraient, quand à eux, tenir leurs réunions en dehors du jour où le Sénat siège.
Réunion des commissions
Aux termes de l'article 14 du Règlement, le Sénat « consacre, en principe, le mercredi matin aux travaux des commissions ». Cette disposition n'exclut pas la possibilité pour les commissions de se réunir également d'autres jours soit pour examiner les amendements déposés sur un texte, soit pour entendre en audition un ministre.
La proposition de résolution pose le cadre dans lequel les commissions pourraient, en-dehors du mercredi matin, tenir leurs réunions supplémentaires. Ce cadre préserverait néanmoins la souplesse nécessaire.
Ainsi les commissions auraient la faculté de se réunir le mardi matin avant les réunions de groupe et, « le cas échéant, une autre demi-journée en fonction de l'ordre du jour des travaux en séance publique ».
La référence à l'ordre du jour peut être interprétée en deux sens : d'une part, l'ordre du jour de l'assemblée peut exclure en certaines circonstances qui seront précisées par la Conférence des présidents -discussion générale sur certains textes, séances des questions écrites et des questions au gouvernement, séance de vote solennel- que les commissions se réunissent au même moment que la séance publique ; d'autre part, l'ordre du jour peut, au contraire, justifier que les commissions saisies au fond d'un texte dont l'assemblée doit délibérer puisse se réunir avec une certaine souplesse.
Par ailleurs, la proposition de résolution maintient la formule actuelle du Règlement selon laquelle le Sénat consacre « en principe » aux commissions les jours proposés.
Les dispositions proposées constituent en conséquence des lignes directrices mais non impératives . Il s'agit néanmoins d'indications fortes que les commissions doivent s'efforcer de suivre afin de permettre aux sénateurs de prendre part à la séance publique.
Réunions des autres instances
La proposition de résolution tend également à insérer un nouvel article 23 bis afin de prévoir que les instances autres que les commissions permanentes et spéciales ainsi que la commission des affaires européennes se réunissent, en principe, en dehors des jours ou des heures où le Sénat tient séance. Cette disposition, conforme au souhait manifesté au sein du groupe de travail de consacrer par priorité les mardis, mercredis et jeudis à la séance publique, aux commissions et aux réunions des organes politiques du Sénat, vise à utiliser plus complètement les jours ouvrables de la semaine.
Comme le rappelle ici encore l'emploi de la formule « en principe », cette organisation de l'agenda autorise la souplesse nécessaire.
En outre votre commission a souhaité que la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances ne soit pas soumise au régime plus restrictif retenu pour les instances autres que les commissions permanentes et la commission des affaires européennes. Elle a modifié par un amendement du rapporteur le texte de la proposition de résolution en conséquence.
Par ailleurs, elle estime que l'organisation de l'agenda des commissions d'enquête et des missions communes d'information doit être assimilée au régime prévu pour les commissions.
Enfin, il a semblé à votre commission que les instances autres que les commissions doivent pouvoir se réunir pendant les jours de séance dès lors que ces réunions ne se déroulent pas au moment des heures de séance. Votre commission a adopté un amendement du rapporteur afin d'assouplir sur ce point la rédaction retenue par la proposition de résolution.
Votre commission a adopté l'article 8 ainsi modifié .
Article 9 (art. 18 et 42 du Règlement) - Participation du Gouvernement aux travaux des commissions et dénomination du Conseil économique, social et environnemental
Le I de cet article de la proposition de résolution substitue à la disposition de l'article 18 du Règlement du Sénat selon laquelle les ministres se retirent au moment du vote de la commission, la reprise de la possibilité pour le Gouvernement d'« assister aux votes destinés à arrêter le texte sur lequel portera la discussion en séance » comme l'a affirmé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2009-579 DC du 9 avril 2009.
Votre commission a adopté un amendement de M. Michel Charasse afin de substituer la mention du Gouvernement à celle des « ministres ». La notion de Gouvernement permet, en effet, de viser également, sans ambiguïté, les secrétaires d'Etat. Elle exclut, par ailleurs, toute possibilité que les ministres se fassent représenter par un collaborateur.
Le II actualise la dénomination du Conseil économique, social et environnemental au sein du Règlement.
En effet, la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a donné au Conseil économique et social la dénomination de Conseil économique, social et environnemental, afin de marquer l'extension des compétences de cette assemblée consultative à l'environnement.
En conséquence, la substitution de la nouvelle dénomination à l'ancienne doit être effectuée :
- à l'article 18, alinéa 2, du Règlement, qui permet aux membres du Conseil économique, social et environnemental désignés à cet effet d'exposer devant le Sénat l'avis du Conseil sur un projet ou une proposition de loi ;
- à l'article 42, alinéa 4, du Règlement, qui définit les modalités d'intervention en séance publique du représentant du Conseil chargé de présenter l'avis de cette assemblée sur un projet ou une proposition de loi.
La commission a adopté l'article 9 ainsi modifié .
Article 10 (art. 19 bis nouveau du Règlement du Sénat) - Avis des commissions permanentes sur certaines nominations
Cet article vise à insérer un nouvel article 19 bis dans le Règlement afin de prévoir les modalités selon lesquelles les commissions permanentes compétentes rendent un avis sur certaines nominations.
En effet le dernier alinéa de l'article 13 dans sa rédaction issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 prévoit que le pouvoir de nomination du Président de la République pour certains emplois ou fonctions définis par la loi organique s'exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée. La loi doit déterminer les commissions permanentes compétentes selon les emplois ou fonctions concernés.
Dans le cas où la somme des votes négatifs représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés dans les deux commissions, le chef de l'Etat ne peut procéder à la nomination.
Par ailleurs, les articles 56 et 63 de la Constitution prévoient que les nominations effectuées par le président de chaque assemblée au Conseil constitutionnel et au Conseil supérieur de la magistrature sont soumises au seul avis de la commission permanente compétente de l'assemblée intéressée.
Il apparaît souhaitable de faire figurer cette nouvelle attribution des commissions dans le Règlement.
Ainsi le premier alinéa de l'article 19 bis précise que lorsque la Constitution ou la loi prévoit la consultation d'une commission sur un projet de nomination, la commission compétente est saisie par le Président du Sénat aux fins de donner un avis sur ce projet de nomination. La disposition proposée pour le Règlement du Sénat s'appliquerait à toutes les hypothèses dans lesquelles la Constitution ou la loi prévoit l'avis d'une commission permanente. Il faut en effet prendre en compte les cas où l'avis est requis en vertu d'une loi simple (par exemple la loi n° 2007-1545 pour la désignation du contrôleur général des lieux de privation de liberté).
Il n'a pas été jugé indispensable de préciser dans le Règlement que la personnalité pressentie serait entendue par la commission compétente. Le principe d'une telle audition est sans doute souhaitable mais il convient de laisser aux commissions toute liberté pour le mettre en oeuvre.
Par ailleurs, la proposition de résolution indique également que la commission se prononce au scrutin secret, traditionnellement retenu pour les nominations personnelles (article 61 du Règlement du Sénat). Cette modalité de vote permet également un décompte des voix -indispensable s'agissant de l'avis donné sur les nominations effectuées par le Président de la République- pour vérifier si l'addition des suffrages exprimés au sein des commissions permanentes du Sénat et de l'Assemblée nationale atteint la majorité correspondant au veto.
Le Président de la commission communiquerait au président du Sénat l'avis de la commission et le résultat du vote (premier alinéa).
Le 2 de l'article 19 bis propose que, pour les projets de nomination par le Président de la République, le président du Sénat transmette au Président de la République et au Premier ministre l'avis de la commission et le résultat du vote. Il appartiendrait ainsi au pouvoir exécutif de déduire de l'addition des votes au sein des commissions de chaque assemblée l'expression éventuelle d'un veto.
Votre commission a adopté l'article 10 sans modification .
Article 11 (art. 22 du Règlement du Sénat) - Fonction de contrôle et d'évaluation des commissions permanentes
Cet article tend à modifier et compléter l'article 22 du Règlement relatif à la fonction d'information des commissions permanentes.
La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a complété l'article 24 de la Constitution afin de consacrer aux côtés de la fonction législative du Parlement la mission de contrôle de l'action du Gouvernement et d'évaluation des politiques publiques.
L'article 22 du Règlement leur confère la responsabilité d'informer le Sénat pour lui permettre d'exercer son contrôle sur l'action du Gouvernement.
D'ores et déjà, les commissions permanentes jouent un rôle fondamental dans l'exercice de cette mission de contrôle et d'évaluation.
La proposition de résolution vise à renforcer encore cette mission :
- d'une part, en conférant en propre aux commissions dans leur domaine de compétence une action de contrôle de l'action du Gouvernement -que le Sénat exerce par ailleurs, dans son ensemble, dans le cadre de la semaine réservée au contrôle à travers les différents instruments prévus par la Constitution ou le Règlement ;
- d'autre part, en complétant cette fonction par la mission d' évaluation des politiques publiques , conformément aux termes de la nouvelle rédaction de l'article 24 de la Constitution, et le suivi de l'application des lois que le Sénat met en oeuvre de manière attentive depuis plusieurs années.
Votre commission a adopté un amendement de son rapporteur afin de mentionner, en reprenant une formule très proche de celle actuellement retenue par l'article 22 du Règlement, une référence aux autres compétences des commissions afin d'en rappeler la diversité -législative, consultative (avis sur les nominations) etc.-.
En outre, votre commission a adopté un amendement présenté par MM. Nicolas About et Alain Vasselle, tendant à reproduire le parallélisme existant entre la loi organique relative aux lois de finances et celle relative à la loi de financement de la sécurité sociale qui ont toutes deux élevé au niveau organique les pouvoirs d'évaluation et de contrôle des finances publiques confiés aux différentes commissions parlementaires compétentes.
La résolution n° 74 adoptée en 2004 a adapté le règlement du Sénat pour prévoir que le contrôle de l'exécution de la loi de finances est assuré par la commission des finances. De même, il serait précisé que le contrôle de l'application de la loi de financement de la sécurité sociale et l'évaluation de toute question relative aux finances de la sécurité sociale sont effectués par la commission des affaires sociales.
Elle a adopté l'article 11 ainsi modifié.
Article 12 (art. 16 et 24 du Règlement) - Dépôts
Cet article modernise et simplifie la procédure d'enregistrement et de diffusion des projets et propositions déposés ou transmis au Sénat.
Aux termes de l'article 24, alinéa 1, du Règlement, le Président doit annoncer en séance publique le dépôt des projets et propositions de loi et des propositions de résolution.
Lorsque ce dépôt intervient en dehors des périodes de séance, il fait l'objet d'une insertion au Journal officiel , mentionnant un rattachement pour ordre à la dernière séance que le Sénat a tenue auparavant, puis d'une annonce lors de la première séance suivante.
Les projets et propositions doivent ensuite être envoyés aux commissions compétentes ou à une commission spéciale. Ils doivent être imprimés et distribués. Là encore, si cette distribution intervient alors que le Sénat ne tient pas séance, elle doit faire l'objet d'une insertion au Journal officiel .
La définition des textes visés par la procédure de dépôt serait simplifiée, le texte proposé par le I de l'article 12 ne précisant plus qu'il s'agit d'une part du dépôt des projets ou propositions de loi présentés par le Gouvernement, et d'autre part de ceux transmis par l'Assemblée nationale. L'ensemble de ces documents serait désigné par les projets de loi, les propositions de loi transmises par l'Assemblée nationale et les propositions de loi et de résolution présentées par les sénateurs.
Le dépôt de ces documents serait systématiquement enregistré à la présidence (article 24, alinéa 1). Cet enregistrement n'est aujourd'hui pratiqué que si le Sénat ne tient pas séance, afin de connaître la date exacte de dépôt du texte, distincte de la date de rattachement pour ordre. Ce rattachement pour ordre serait en conséquence supprimé. Il en résulterait une plus grande lisibilité, la seule date de dépôt étant la date du dépôt effectif, jour de l'enregistrement du document à la présidence.
Le dépôt ferait en outre l'objet d'une insertion au Journal officiel et d'une annonce en séance publique lors de la plus prochaine séance, les documents étant par ailleurs envoyés à la commission compétente, sous réserve de la constitution d'une commission spéciale.
Le texte proposé n'indique pas que les documents seraient imprimés, mais qu'ils seraient publiés, ce qui inclut leur diffusion sur le site Internet du Sénat, qui intervient avant leur impression. Il paraît en effet indispensable que la rédaction de notre Règlement prenne en compte l'usage désormais courant des technologies de l'information.
Néanmoins, la distribution des documents ferait en toute hypothèse l'objet d'une insertion au Journal officiel, alors que le texte actuel ne prévoit cette insertion que si la distribution intervient en dehors des jours de séance.
Il est vrai que la disponibilité d'un projet de loi ou d'une proposition de loi ou de résolution dans sa version imprimée reste une information utile pour les travaux de notre assemblée.
Enfin, le II de l'article 12 prévoit, dans l'ensemble du Règlement, le remplacement de la référence aux documents « imprimés et distribués », par une mention des documents « publiés ».
De même, à l'article 16, alinéa 2 bis du Règlement, relatif à la constitution d'une commission spéciale sur la demande du président d'une commission permanente ou du président d'un groupe, la référence à la distribution du projet ou de la proposition de loi, qui détermine le point de départ du délai de présentation de la demande, serait remplacée par une référence à sa « publication ». Le délai courrait donc à compter du moment où le texte est à la fois disponible sur le site Internet du Sénat et dans sa version imprimée à la distribution.
En effet, la demande de constitution d'une commission spéciale doit être présentée dans le délai très bref de deux jours francs, voire d'un seul jour franc en cas d'engagement de la procédure accélérée. Le point de départ de ce délai ne saurait donc être lié à la seule diffusion du projet ou de la proposition de loi sur le site Internet du Sénat.
Votre commission a adopté l'article 12 sans modification .
Article 13 (art. 16 et 24 bis nouveau du Règlement) - Engagement de la procédure accélérée par le Gouvernement
Cet article tend à insérer un nouvel article afin de préciser dans le Règlement du Sénat le délai dans lequel le Gouvernement informe le président du Sénat de sa décision d'engager la procédure accélérée.
La procédure accélérée peut être engagée par le Gouvernement à la condition que la Conférence des présidents des deux assemblées ne s'y soit pas conjointement opposée. Elle produit deux effets :
- d'une part, les délais minimaux prévus par l'article 42 de la Constitution entre le dépôt ou la transmission d'un texte et son examen en séance publique (six semaines devant la première assemblée saisie, quatre devant la seconde) ne s'appliquent pas ;
- d'autre part, en cas de désaccord sur un texte entre le Sénat et l'Assemblée nationale, une commission mixte paritaire peut être convoquée par le Premier ministre, ou pour une proposition de loi, par les présidents des deux assemblées agissant conjointement, après une seule lecture par chaque assemblée. La procédure accélérée est ainsi, sur ce point, l'héritière de la déclaration d'urgence.
Le Règlement du Sénat ne comportait aucune disposition concernant le délai dans lequel la déclaration d'urgence devait être effectuée par le Gouvernement. En revanche, le Règlement de l'Assemblée nationale (art. 102) prévoyait que le Gouvernement pouvait déclarer l'urgence jusqu'à la clôture de la discussion générale, par une communication adressée au Président -celui-ci en donnant immédiatement connaissance à l'assemblée. La coutume s'était établie d'appliquer au Sénat le même principe.
La présente proposition de résolution suggère que dans le cas d'un projet de loi, le Gouvernement informe le Président du Sénat simultanément au dépôt du texte 14 ( * ) . En effet, dans la mesure où la procédure accélérée remet en cause les garanties de délais dont dispose une assemblée pour préparer l'examen d'un texte, il semble justifié que les commissions et l'ensemble des sénateurs puissent connaître dès le dépôt du projet de loi les conditions dans lesquelles ils pourront travailler sur ce texte. En pratique d'ailleurs, la quasi-totalité des déclarations d'urgence intervient aujourd'hui au moment du dépôt du projet de loi.
L'objectif visé est de permettre l' information du Sénat le plus en amont possible mais non de créer une contrainte impérative au Gouvernement.
Votre commission a ainsi complété sur ce point, par un amendement du rapporteur, la rédaction proposée afin de rappeler l'esprit dans lequel ce délai est prévu dans le Règlement.
Dans le cas d'une proposition de loi, le Gouvernement ferait part de sa décision d'engager la procédure accélérée au plus tard lors de l'inscription de la proposition à l'ordre du jour .
Par ailleurs le II du présent article procède à une coordination rédactionnelle au 2 bis de l'article 16 du Règlement.
Votre commission a adopté l'article 13 ainsi modifié .
Article 14 (chap. IV bis nouveau, art. 28 bis, 28 ter et 28 quater nouveaux, art. 20, 42 et 50 du Règlement) - Examen des projets et propositions de loi
Cet article tend à insérer un nouveau chapitre IV bis constitué de deux articles (28 bis et 28 ter ) et à compléter les articles 42 et 50 afin de prendre en compte dans le Règlement du Sénat les nouvelles dispositions de l'article 42 de la Constitution selon lesquelles la discussion s'engage en séance publique sur le texte élaboré par la commission permanente saisie au fond.
Jusqu'alors, ce principe ne s'appliquait qu'à la première lecture des propositions de loi par l'assemblée où elles ont été déposées (les auteurs de la proposition de loi devant, le cas échéant, procéder par voie d'amendement pour rétablir la version d'origine). En revanche, la discussion d'un projet de loi portait devant la première assemblée saisie sur le texte présenté par le Gouvernement. Par ailleurs, le texte discuté par la deuxième assemblée saisie était celui transmis -et éventuellement modifié- par l'autre assemblée, qu'il s'agisse d'un projet ou d'une proposition de loi. A compter du 1 er mars 2009, à l'exception des projets de loi constitutionnelle, des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale, qui continuent de relever de l'ancien système, les autres projets ou propositions de loi sont examinés en séance publique, quel que soit le stade de la procédure, sur la base du texte proposé par la commission saisie au fond (et incorporant, le cas échéant, les modifications adoptées par la commission).
Dans l'hypothèse où la commission ne s'est pas prononcée sur le texte ou l'a rejeté, la Constitution prévoit que la discussion porte sur le projet ou la proposition de loi initial dont l'assemblée a été saisie. Ainsi, l'absence de dépôt de conclusions n'interdit pas son inscription à l'ordre du jour afin que soient respectées les prérogatives du Gouvernement prévues par l'article 48 de la Constitution et aussi les droits des groupes d'opposition ou minoritaires auxquels un jour de séance par mois est en principe réservé par cet article.
Le Règlement du Sénat ne détaille pas aujourd'hui de manière systématique les conditions dans lesquelles les commissions procèdent à l'examen d'un texte. Néanmoins, compte tenu du rôle désormais dévolu aux commissions et de la nécessité de fixer des règles homogènes pour leurs travaux, la proposition de résolution suggère de préciser le cadre général de l'examen du texte en amont de la discussion en séance publique.
Trois séries de modifications sont ainsi proposées. Elles portent sur :
- l'organisation éventuelle d'un débat d'orientation en séance publique, préalable à l'examen d'un texte en commission ;
- la mise en place d'une nouvelle procédure d'examen des textes en commission ;
- les modalités de discussion d'un projet ou d'une proposition de loi en séance publique.
Votre commission a adopté un amendement de MM. Nicolas About et Jean Arthuis afin de prévoir explicitement que les dispositions du chapitre IV bis (organisation d'un débat d'orientation et de la procédure devant la commission), justifiées par les responsabilités nouvelles confiées à la commission saisie au fond pour établir le texte soumis à la séance publique, ne s'appliquent pas aux projets de révision constitutionnelle, aux projets de loi de finances et aux projets de loi de financement de la sécurité sociale. Ces textes seraient ainsi examinés en commission selon les procédures habituelles, non codifiées dans le Règlement, qui s'appliquaient systématiquement à tous les projets de loi avant l'entrée en vigueur de l'article 42 de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008.
1. L'organisation éventuelle d'un débat d'orientation en séance publique
Afin d'éclairer largement les membres de la commission sur la position générale de leurs collègues sur un texte, il peut être utile, qu'un débat préalable en séance publique soit organisé en amont de l'examen du projet ou de la proposition de loi par la commission saisie au fond.
Il appartiendrait à la Conférence des présidents de décider de l'organisation d'un tel débat. Votre commission a adopté un amendement présenté par M. Michel Charasse rappelant qu'il s'agit d'une simple faculté et non d'une obligation applicable à tous les textes. Cette discussion, au cours de laquelle pourrait s'exprimer notamment le Gouvernement et les représentants des différents groupes politiques, permettrait aussi au rapporteur désigné par la commission de présenter, le cas échéant, les premiers enseignements de son travail préparatoire. Les positions et réflexions présentées au cours de cette discussion éclaireraient très utilement la commission.
Votre commission avait d'ailleurs constaté, dans le cadre de la mission d'information sur les parlements des pays européens, que ce dispositif était retenu par plusieurs Etats voisins (Royaume-Uni, Espagne, Finlande, Pologne, Allemagne) et avait suggéré de retenir ce principe sur des projets ou propositions de loi avant leur envoi en commission.
2. L'organisation de la procédure devant la commission
Sous l'empire des anciennes dispositions constitutionnelles, la commission examinait le rapport du rapporteur et ses propositions d'amendements qui, dès lors qu'elle les adoptait -éventuellement en les modifiant, sur la suggestion des autres membres de la commission- devenaient les amendements de la commission. Puis, au cours d'une deuxième réunion, la commission examinerait les amendements dits « extérieurs » déposés au service de la séance avant le délai-limite fixé par la Conférence des présidents et, le cas échéant, de nouveaux amendements du rapporteur ou les amendements du Gouvernement qui, les uns comme les autres, ne sont pas soumis à un délai.
Dans l'attente des nouvelles dispositions du Règlement, les commissions permanentes du Sénat, afin de prendre en compte l'application, à compter du 1 er mars 2009, des dispositions nouvelles de l'article 42 de la Constitution, ont, de manière concertée, adapté cette procédure en suivant les orientations dégagées au sein du groupe de travail. L'article 14 de la résolution les reprend.
La procédure continuera de s'articuler en deux temps .
Un délai de deux semaines entre l'élaboration du texte de la commission et son examen en séance publique
Dans le système antérieur à l'application de la révision constitutionnelle, la commission adoptait généralement son rapport au cours de la semaine précédant celle de l'examen en séance publique.
Désormais, la première réunion, destinée à élaborer le texte de la commission, interviendrait deux semaines au moins avant la discussion par le Sénat d'un projet ou d'une proposition de loi.
La rédaction retenue n'implique pas un décompte jour pour jour du délai retenu : elle suppose seulement que la commission se réunisse pendant la deuxième semaine précédant celle au cours de laquelle sera discuté en séance publique le texte dont elle est saisie.
Ce délai est compatible avec les délais minimaux prévus par le troisième alinéa de l'article 42 de la Constitution -en effet, aux termes de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, la discussion en séance en première lecture d'un projet ou d'une proposition de loi ne peut intervenir, devant la première assemblée saisie, qu'à l'expiration d'un délai de six semaines après son dépôt et, devant la seconde assemblée saisie, qu'à l'expiration d'un délai de quatre semaines à compter de sa transmission.
Ces délais ne s'appliquent pas lorsque la procédure accélérée a été engagée selon les termes prévus à l'article 45 de la Constitution. Ils ne s'appliquent pas non plus aux projets de loi de finances, aux projets de loi de financement de la sécurité sociale et aux projets relatifs aux états de crise. Enfin, le troisième alinéa de l'article 42 de la Constitution ne visant que la première lecture, les lectures suivantes ne sont pas soumises à des délais particuliers.
Dans ces conditions, le délai minimum proposé de deux semaines ne saurait pas s'appliquer dans toutes les situations. La proposition de résolution prévoit, à cette fin, qu'il peut y être dérogé par la Conférence des présidents .
Le délai de deux semaines devrait cependant fixer l'usage le plus courant. Il apparaît en effet essentiel, dans la mesure où les amendements discutés en séance portent désormais sur le texte issu des travaux de la commission, que celui-ci puisse être connu le plus tôt possible tant des autres sénateurs que du Gouvernement.
Il importe aussi que la commission ait pu mener un travail approfondi avant d'élaborer le texte soumis à la séance publique. Le Gouvernement doit donc s'efforcer de garantir des délais suffisants entre le moment où il dépose -ou transmet- un texte et la date d'inscription à l'ordre du jour.
L'examen simultané des amendements du rapporteur et des autres amendements
L'autre novation confirmée par la proposition de résolution réside dans l' examen concomitant des amendements du rapporteur et des autres amendements qui peuvent être présentés par les membres de la commission comme par tout autre sénateur .
Conformément au 3 de l'article 18, non modifié par la proposition de résolution, les auteurs d'amendements, non membres de la commission, « sont entendus sur décision de celle-ci ; ils se retirent au moment du vote ».
L'ensemble de ces amendements devraient être déposés au plus tard l'avant-veille de la réunion de commission. Ce délai devrait s'appliquer à tous les amendements, y compris aux amendements du rapporteur. Il répond à une double considération.
En premier lieu, il vise à donner aux membres de la commission saisie au fond le temps suffisant pour prendre connaissance des amendements dont ils auront à débattre. A cette fin, le texte de la proposition de résolution prévoit que les amendements seraient mis en distribution auprès des membres de la commission.
En second lieu, ce délai donnerait aussi la possibilité de transmettre « le cas échéant » les amendements à la commission des finances et à la commission des affaires sociales.
Le contrôle de la recevabilité des amendements
Cet article établit deux procédures distinctes de contrôle des recevabilités :
- Le contrôle de la recevabilité des articles 40 de la Constitution 15 ( * ) et L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale 16 ( * )
Les amendements déposés auprès de la commission pourraient être transmis à la commission des finances pour le contrôle de leur recevabilité au regard de l'article 40 ou à la commission des affaires sociales pour le contrôle de leur recevabilité au regard de l'article L.O.111-3 du code de la sécurité sociale.
Afin de formaliser la procédure envisagée, votre commission a adopté un amendement du rapporteur indiquant que ces commissions rendent un avis écrit . Plusieurs membres de votre commission ont exprimé le voeu que cet avis soit le plus explicite possible. En tout état de cause, il appartiendrait au président de la commission au fond de décider de la recevabilité financière ou sociale de ces amendements.
- Les autres irrecevabilités
La commission dans son ensemble serait compétente pour se prononcer sur les autres irrecevabilités -principalement celle visée par l'article 45 de la Constitution qui interdit les amendements sans lien avec le texte- à l'exception de celle relative aux dispositions qui ressortiraient du domaine du Règlement sur lesquelles il revient, conformément aux termes de l'article 41 de la Constitution, tels que modifiés par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, au Gouvernement ou au président de l'assemblée concernée de se prononcer.
Le rapport de la commission
La proposition de résolution prévoit que le rapport de la commission présente le texte qu'elle propose -comme tel est le cas aujourd'hui- ainsi que les opinions des groupes .
Cette possibilité a déjà été ouverte de manière occasionnelle dans le cadre de rapports de missions d'informations ou de commissions d'enquête. Elle contribuerait à enrichir les moyens d'expression des groupes politiques.
Il est apparu utile à votre commission d'indiquer par un amendement du rapporteur que le texte de la commission est reproduit dans une publication séparée -et fait ainsi l'objet d'un dépôt spécifique, en pratique le plus rapidement après la réunion de commission afin que l'ensemble des sénateurs soient informés dans les meilleures conditions du texte qui sera discuté en séance.
Examen des amendements sur le texte déposé avant la séance
Actuellement, comme le prévoit le 1 bis de l'article 20, la commission saisie au fond se réunit pour examiner les amendements avant l'ouverture de la séance publique au cours de laquelle le Sénat doit en débattre et, s'il y a lieu, avant le passage à la discussion des articles. Dans ce dernier cas, la séance est suspendue pour permettre à la commission de se réunir.
A la suite de l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions de l'article 42 de la Constitution, les amendements portent désormais sur le texte établi par la commission.
La proposition de résolution suggère de reprendre pour partie ces dispositions en précisant que la commission détermine son avis sur les amendements déposés sur le texte de la commission avant le début de la discussion. Par coordination, le II du présent article prévoit la suppression du 1 bis de l'article 20 du Règlement. Il ne prend en compte :
- ni la nécessité, lorsque des amendements ont été déposés en nombre, que leur examen se poursuive au-delà de la discussion générale ;
- ni la possibilité, pour la commission, de se réunir pour examiner les amendements du rapporteur et ceux du Gouvernement, qui ne sont pas tenus par le délai limite.
Votre commission a considéré plus conforme à l'article 44 de la Constitution et à la pratique de préciser par un amendement du rapporteur que la commission détermine son avis sur les amendements avant le début de leur discussion en séance publique .
La proposition de résolution indique également que la commission saisie au fond est compétente pour se prononcer sur la recevabilité des amendements, ce qui n'est pas exclusif des autres modes de contrôle de recevabilité tels qu'ils sont prévus en particulier par l'article 45 du Règlement dont la rédaction serait modifiée par la présente proposition de résolution 17 ( * ) .
2. La prise en compte de l'article 42 de la Constitution sur l'organisation de la discussion en séance publique
Le III de cet article tend à modifier et compléter l'article 42 de la Constitution afin, d'une part, de modifier l'ordre des interventions dans la discussion générale d'une proposition de loi et, d'autre part, de prévoir que la discussion des articles porte en principe sur le texte adopté par la commission.
L'ordre des interventions dans la discussion générale d'une proposition de loi
Le 2° de l'article 42 prévoit actuellement que les projets de loi et les propositions de loi transmises par le Gouvernement font l'objet d'une discussion ouverte par le Gouvernement et poursuivie par la présentation du rapport de la commission. Dans les autres cas -et notamment les propositions de loi déposées et examinées en première lecture au Sénat- la discussion est ouverte par la présentation du rapport de la commission et suivie en principe par l'intervention du Gouvernement.
Depuis 2007 néanmoins, l'auteur de la proposition de loi déposée au Sénat et examinée en première lecture s'exprime en premier.
La proposition de loi propose de consacrer cette pratique en précisant que l'auteur de la proposition de loi dispose de 20 minutes pour la présenter -son intervention étant suivie par celle du rapporteur de la commission.
La discussion des articles
Le 6 de l'article 42 du Règlement prévoit, en l'état, que la discussion des articles des projets et propositions porte :
- sur le texte présenté par le Gouvernement en ce qui concerne les projets de loi déposés en premier lieu sur le bureau du Sénat ou sur le texte transmis par le Gouvernement lorsqu'il a été rejeté en premier lieu par l'Assemblée nationale ;
- sur le texte transmis pour les projets et propositions de loi votés par l'Assemblée nationale ;
- sur le texte précédemment adopté par le Sénat pour les projets ou propositions de loi rejetés par l'Assemblée nationale après transmission du Sénat ;
- sur le texte rapporté par la commission compétente pour les propositions de loi ou de résolution présentées par les sénateurs -si la commission ne présente aucune conclusion ou si les conclusions négatives de la commission sont rejetées, le Sénat discute sur la base du texte initial de la proposition ;
- enfin, sur le texte élaboré par la commission mixte paritaire à l'occasion de l'examen par le Sénat des conclusions de celles-ci.
Ces dispositions ne sont plus conformes à la nouvelle rédaction de l'article 42 de la Constitution et doivent être modifiées et simplifiées.
Ainsi, la proposition de résolution prévoit une nouvelle rédaction du 6 de cet article du Règlement :
- en principe, la discussion des articles des projets ou propositions de loi porterait sur le texte adopté par la commission ;
- en revanche, lorsque la commission n'a présenté aucun texte ou lorsque le Sénat a rejeté la question préalable ou l'exception d'irrecevabilité qu'elle a présentée, la discussion porterait sur le texte du projet ou de la proposition de loi déposé ou transmis -et dans le cas d'une transmission, tel que le texte a été adopté par les députés ou si ces derniers l'ont rejeté, tel qu'il avait été précédemment adopté par le Sénat.
Votre commission propose par un amendement du rapporteur de prévoir également que dans le cas où une motion de renvoi en commission proposée par la commission est rejetée par le Sénat, il est également discuté sur la base du texte initial.
La notion de « conclusions négatives » n'apparaîtrait plus et serait remplacée par la mention aux différentes motions de procédure actuellement prévues par le Règlement.
Le 6 rappelle de même, conformément aux dispositions de l'article 42 de la Constitution, que les projets de révision constitutionnelle, les projets de lois de finances et les projets de lois de financement de la sécurité sociale sont également discutés sur la base du texte déposé ou transmis.
Enfin, selon le même principe que celui actuellement retenu par le Règlement, le Sénat, lorsqu'il est saisi des conclusions d'une commission mixte paritaire, discuterait sur la base du texte élaboré par la commission mixte paritaire.
Délai limite
Le III de cet article prévoit d'une part que le délai limite fixé par la Conférence des présidents au dépôt des amendements n'est pas applicable aux amendements de la commission saisie au fond ou du Gouvernement, ni aux sous-amendements.
Ces dispositions qui figurent jusqu'à présent dans l'instruction générale du Bureau ont été consacrées par l'article 11 (troisième alinéa) de la loi organique 18 ( * ) . Il apparaît dès lors logique qu'elles soient rappelées dans le Règlement plutôt que dans l'instruction générale du Bureau.
La proposition de résolution relève aussi au niveau du Règlement le principe posé par le chapitre V (II) de l'Instruction générale du Bureau selon lequel le délai limite est reporté au début de la discussion générale lorsque le rapport de la commission saisie au fond n'a pas été publié la veille du début de la discussion en séance publique.
Ces dispositions, destinées à garantir l'information des sénateurs, prolongent celles de l'article 31 (premier alinéa) du Règlement -sous réserve de certaines exceptions, l'inscription à l'ordre du jour d'un projet ou d'une proposition ne peut être faite que pour une date postérieure à la publication du rapport.
Votre commission a adopté l'article 14 ainsi modifié .
Article 15 (art. 29 du Règlement) - Conférence des présidents
Cet article modifie et complète la composition, le rôle et l'organisation de la Conférence des présidents tels qu'ils sont actuellement définis par l'article 29 du Règlement.
La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a consacré le rôle de la Conférence des présidents qui n'était mentionné jusqu'alors que dans les règlements des assemblées. Elle mentionne en effet l'intervention de cet organe parlementaire dans deux articles :
- en premier lieu, lorsque les projets de loi ne répondent pas aux conditions de présentation fixées par la loi organique, il appartient à la Conférence des présidents de la première assemblée de le constater ; en cas de désaccord entre la Conférence des présidents et le Gouvernement, le président de l'assemblée intéressée ou le Premier ministre peuvent saisir le Conseil constitutionnel qui statue dans un délai de huit jours (article 39) ;
- en second lieu, les Conférences des présidents des deux assemblées peuvent s'opposer conjointement à la décision du Gouvernement d'engager la procédure accélérée (dont l'effet est, d'une part, de supprimer la garantie de délai minimal entre le dépôt ou la transmission d'un texte et son examen en séance publique et, d'autre part, -effet identique sur ce point à celui de la déclaration d'urgence sous l'empire des précédentes dispositions constitutionnelles- de permettre de réunir la commission mixte paritaire après une seule lecture dans chaque assemblée) (article 45).
Plusieurs autres dispositions constitutionnelle justifient par ailleurs de compléter les dispositions du Règlement relatives à la Conférence des présidents.
La composition de la Conférence des présidents
Actuellement la Conférence des présidents est composée des vice-présidents du Sénat, des présidents des commissions permanentes, des présidents des commissions spéciales intéressées, du président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, du rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation et des présidents de groupe.
Il est proposé plusieurs modifications à caractère formel. Alors que, curieusement, le Règlement ne le précisait pas, il serait précisé que la Conférence des présidents est présidée par le Président du Sénat. Par ailleurs, les présidents de groupe seraient cités juste après les vice-présidents et avant les présidents de commission. En outre, les terminologies seraient adaptées : il serait fait référence par cohérence avec l'article 88-4 de la Constitution, du président de la commission des affaires européennes et, par coordination avec l'article de la présente proposition de résolution, le rapporteur général de la commission des finances.
Sur le fond, la composition de la commission est complétée par la présence du rapporteur général de la commission des affaires sociales dont la fonction serait ainsi consacrée dans le Règlement.
Convocation de la Conférence des présidents
Le premier alinéa de l'article 29 du Règlement prévoit que la Conférence des présidents est convoquée chaque semaine par le président du Sénat en vue d'examiner l'ordre des travaux et de faire toutes propositions concernant le règlement de l'ordre du jour, en complément des discussions fixées par priorité par le Gouvernement.
Cependant, le Règlement ne précise pas les règles de convocation. Le deuxième alinéa proposé par le présent article pour l'article 29 du Règlement comble cette lacune. Il indique d'abord que la Conférence des présidents est convoquée à la diligence du Président du Sénat. Il introduit également la possibilité pour deux groupes au moins de demander la réunion de la Conférence des présidents pour un ordre du jour déterminé. Cette innovation répond au souci, conforme à l'article 51-1 de la Constitution, de conforter les droits des groupes politiques. Il est souhaitable, en effet, de favoriser la possibilité pour les groupes politiques, s'ils le souhaitent, d'inviter la Conférence des présidents à mettre en oeuvre les nouvelles prérogatives dont elle dispose 19 ( * ) .
Présence du Gouvernement
Actuellement, le deuxième alinéa de l'article 29 prévoit que le Gouvernement est avisé par le président du jour et de l'heure de la Conférence des présidents.
Dès lors que le Gouvernement conserve la priorité de l'ordre du jour deux semaines sur quatre au moins, il convenait de maintenir cette disposition -la rédaction proposée du troisième alinéa proposée par la proposition de résolution précisant que le Gouvernement peut participer aux travaux de la Conférence des présidents. La rédaction actuelle du Règlement n'est pas aussi explicite : en pratique, cependant, le Gouvernement est toujours représenté -généralement par le ministre ou le secrétaire d'Etat chargé des relations avec le Parlement- au sein de la Conférence.
Rôle de la Conférence des présidents
En l'état, le Règlement prévoit que la Conférence des présidents examine l'ordre des travaux du Sénat pour la semaine en cours et les deux suivantes -à cette fin elle est informée des affaires dont le Gouvernement a décidé l'inscription à l'ordre du jour.
Cette rédaction s'accordait avec le principe antérieur à la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 selon lequel le Gouvernement décidait de l'ordre du jour des assemblées. Désormais, aux termes de l'article 48, sous réserve des prérogatives du Gouvernement, il appartient à chaque assemblée de fixer l'ordre du jour des assemblées.
Si la décision concernant l'ordre du jour relève de l'assemblée dans son ensemble, il est logique de confier l'initiative dans cette matière à la Conférence des présidents. En effet, celle-ci présente l'avantage de réunir tous les acteurs du processus législatif -vice-présidents, présidents de groupe et présidents de commission accompagnés des deux rapporteurs généraux. Au reste, le rôle institutionnel de cet organe n'a cessé de s'accroître au cours des dernières années. Ainsi la compétence pour supprimer la discussion commune sur les amendements a été transférée du Bureau du Sénat -doté en vertu du 3 de l'article 2 du Règlement de « tous pouvoirs pour présider aux délibérations du Sénat »- à la Conférence des présidents. Par ailleurs, depuis 2006, la Conférence des présidents, dans le cadre d'une large réflexion sur les méthodes de travail du Sénat, a pris plusieurs initiatives : mise en place d'une procédure simplifiée pour l'examen des projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation de conventions internationales ou encore l'ouverture d'un « droit de tirage » au profit des groupes politiques dans le cadre de la séance mensuelle réservée.
En cohérence avec ces évolutions, la proposition de résolution suggère de confier de manière générale à la Conférence des présidents le soin de régler l'ordre du jour du Sénat et de délibérer sur les questions concernant la procédure législative ou les travaux d'information, de contrôle et d'évaluation des politiques publiques .
Ainsi, outre les responsabilités traditionnelles concernant le travail législatif, la Conférence des présidents exercerait aussi un rôle dans le domaine du contrôle, en cohérence avec l'article 48 de la Constitution qui réserve une semaine sur quatre au contrôle de l'action du Gouvernement et à l'évaluation des politiques publiques.
Compte tenu de la reconnaissance de cette compétence générale, la rédaction proposée ne retient pas les dispositions actuelles de l'article 22 qui déclinent de manière détaillée les attributions de la Conférence des présidents en matière législative.
En revanche, la proposition de résolution reprend sous la forme de deux alinéas les prérogatives confiées à la Conférence des présidents par les articles 39 et 45 de la Constitution tels qu'ils résultent de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 :
- la Conférence des présidents peut constater que les règles fixées par la loi organique pour la présentation d'un projet de loi déposé au Sénat sont méconnues ; dans ce cas, le projet de loi ne peut pas être inscrit à l'ordre du jour ; en cas de désaccord entre la Conférence des présidents et le Gouvernement, le Président du Sénat ou le premier ministre peuvent saisir le Conseil constitutionnel qui statue dans un délai de huit jours. Conformément aux termes du premier alinéa de l'article 9 de la loi organique du 15 avril 2009, la proposition de résolution fixe un délai de dix jours à compter du dépôt du projet de loi pour permettre à la Conférence des présidents d'exercer cette initiative ;
- par ailleurs, la Conférence des présidents peut s'opposer à la procédure accélérée décidée par le Gouvernement.
L'opposition n'ayant d'effet que si elle est exprimée conjointement par les deux assemblées, il reviendra alors au Président du Sénat d'en informer immédiatement le Président de l'Assemblée nationale 20 ( * ) .
La proposition de résolution précise par ailleurs que lorsque la Conférence des présidents est saisie d'une décision d'opposition prise par la Conférence des présidents de l'Assemblée nationale, la Conférence des présidents du Sénat doit être convoquée sans délai par le Président du Sénat.
Modalités de décision au sein de la Conférence des présidents
La Conférence des présidents est aujourd'hui le seul organe du Sénat où le principe de la représentation proportionnelle ne prévaut pas. En effet, chacun des membres de la Conférence des présidents dispose d'une voix -de sorte que l'opposition ne compte que six voix sur 21 (trois vice-présidents et deux présidents de groupe CRC et socialiste).
Cette situation n'est plus satisfaisante alors même que la révision constitutionnelle et le présent projet de réforme du Règlement tendent, d'une part, à reconnaître des droits particuliers aux groupes d'opposition ainsi qu'aux groupes minoritaires et, d'autre part, à accroître le rôle de la Conférence des présidents. A l'Assemblée nationale, d'ailleurs, en vertu du septième alinéa de l'article 48 du Règlement, « il est attribué aux présidents des groupes un nombre de voix égal au nombre des membres de leur groupe après défalcation des autres membres de la conférence ».
La proposition de résolution suggère un dispositif comparable. Ainsi, dans les votes émis au sein de la Conférence des présidents serait attribué à chaque président de groupe un nombre de voix égal au nombre des membres de son groupe, déduction faite de ceux qui sont membres de la Conférence des présidents.
Ce système équilibré répond mieux aux nouvelles responsabilités dévolues à la Conférence des présidents.
Votre commission a adopté l'article 15 sans modification .
Article 16 Organisation de l'ordre du jour - (art. 29 bis du Règlement)
Cet article vise à transcrire dans le Règlement les nouvelles dispositions constitutionnelles régissant l'ordre du jour du Parlement.
La révision constitutionnelle du 22 juillet 2008 a renversé la règle établie depuis le début de la Vème République selon laquelle « l'ordre du jour des assemblées comporte, par priorité et dans l'ordre que le Gouvernement a fixé, la discussion des projets de loi déposés par le Gouvernement et des propositions de loi acceptées par lui ». Désormais, aux termes de l'article 48 dont la rédaction issue de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 est entrée en vigueur le 1 er mars 2009, il appartient à chaque assemblée de fixer son ordre du jour.
Tel est le principe. Il souffre cependant de nombreuses exceptions.
En premier lieu, deux semaines de séance sur quatre sont réservées, par priorité, et dans l'ordre que le Gouvernement a fixé, à l'examen des textes et aux débats dont il demande l'inscription à l'ordre du jour.
Le Parlement dispose en conséquence des deux autres semaines pour lesquelles sa capacité d'initiative demeure néanmoins encadrée.
D'une part, une partie de l'ordre du jour réservé aux assemblées est prédéterminée. D'abord, l'une des deux semaines dont dispose le Parlement est réservée, par priorité et dans l'ordre fixé par chaque assemblée, au contrôle de l'action du Gouvernement et à l'évaluation des politiques publiques. Ensuite, un jour de séance par mois est réservé à un ordre du jour arrêté par chaque assemblée à l'initiative des groupes d'opposition de l'assemblée intéressée ainsi qu'à celle des groupes minoritaires.
D'autre part, le Gouvernement conserve la priorité pour l'inscription à l'ordre du jour de l'examen du projet de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale. Il peut en outre obtenir l'inscription, sauf pendant la semaine réservée au contrôle et à l'évaluation :
- des textes transmis par l'autre assemblée depuis six semaines au moins ;
- des projets relatifs aux états de crise ;
- des demandes d'autorisation liées aux interventions des forces armées extérieures à l'étranger (article 35 de la Constitution).
Par ailleurs, il convient de rappeler qu'en vertu de l'article 28 de la Constitution, si le nombre de jours de séance que chaque assemblée peut tenir au cours de la session ordinaire ne saurait excéder 120, le Premier ministre, après consultation du président de l'assemblée concernée, de la majorité des membres de chaque assemblée, peut décider de la tenue de jours supplémentaires de séance. En outre, il appartient à chaque assemblée de fixer les semaines, les jours et les horaires de séance.
Le texte proposé par la proposition de résolution pour le premier alinéa de l'article 29 bis vise d'abord à consacrer dans le Règlement le principe novateur introduit par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2009 en affirmant que, dans le cadre des semaines et des jours de séance, l'ordre du jour est fixé par le Sénat, sur la base des conclusions de la Conférence des présidents.
Les alinéas suivants fixent les conditions d'organisation de l'ordre du jour en tenant compte des différentes priorités prévues par l'article 48 de la Constitution.
- En premier lieu, au début de chaque session ordinaire, la Conférence des présidents exerce la responsabilité qui incombe à chaque assemblée en vertu de l'article 28 de la Constitution de déterminer les semaines de séance. Elle les répartit entre le Gouvernement et le Sénat. (2 ème alinéa) ;
- ensuite, elle fixe les semaines de séance réservées, par priorité, au contrôle de l'action du Gouvernement et à l'évaluation des politiques publiques (3 ème alinéa) ;
- elle programme également les jours réservés à l'ordre du jour proposé par les groupes d'opposition et les groupes minoritaires et en détermine les modalités (5 ème alinéa) ; comme le rappelle l'exposé des motifs, la Conférence des présidents a précisé ces modalités à l'occasion de la première journée mensuelle du 26 mars 2009, en prévoyant quatre sujets de deux heures en moyenne par journée mensuelle à répartir entre les quatre groupes d'opposition et minoritaires selon le principe de la proportionnalité ;
- enfin, elle prend acte des demandes d'inscription par priorité, présentées par le Gouvernement (6 ème alinéa).
La rédaction proposée pour le 6 de cet article rappelle également le champ dans lequel la Conférence des présidents peut exercer son initiative pour la détermination de l'ordre du jour : la Conférence proposerait ainsi au Sénat l'ordre du jour qui lui est réservé par priorité ou en complément des demandes du Gouvernement ou de l'ordre du jour réservé par priorité au contrôle de l'action du Gouvernement et à l'évaluation des politiques publiques, la semaine dévolue « par priorité » au contrôle et à l'évaluation des politiques publiques n'excluant pas, si le temps disponible le permet, l'inscription d'autres initiatives présentant un caractère législatif.
Par ailleurs, la proposition de résolution indique qu'au début de chaque session ordinaire, puis au plus tard le 1 er mars suivant, ou après la formation du Gouvernement, celui-ci informe la Conférence des présidents des affaires dont il prévoit de demander l'inscription à l'ordre du jour et de la période envisagée pour leur discussion (4 ème alinéa).
Cette disposition répond au voeu exprimé par le Sénat dans le cadre de l'examen de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2009 d'une programmation des travaux législatifs afin d'assurer une meilleure visibilité des différentes échéances du calendrier parlementaire et d'améliorer ainsi les conditions du travail des sénateurs.
Le souci d'anticipation lié à l'effort de programmation ne saurait naturellement faire obstacle à l'inscription d'initiatives dont l'inscription à l'ordre du jour pourrait s'imposer en raison de l'actualité.
Aussi, la proposition de résolution prévoit-elle utilement que l'ordre du jour peut être modifié à la demande du Gouvernement, d'un groupe ou de la commission compétente (7 ème alinéa).
La commission a intégré par amendement du rapporteur une modification rédactionnelle et adopté l'article 16 ainsi modifié .
Article 17 (art. 29 ter nouveau et 82 du Règlement) - Organisation des débats
Cet article tend à modifier les règles relatives à l'organisation des débats, d'une part, en procédant à une harmonisation des dispositions applicables, d'autre part, en fixant une règle de base applicable dans tous les cas sans que soit nécessaire l'intervention de la Conférence des présidents.
A cette fin, la proposition de résolution tend à insérer un nouvel article après l'article 29 ter 21 ( * ) .
Organisation actuelle des débats
En vertu de l'article 29 bis du Règlement, la Conférence des présidents peut décider d'organiser la discussion générale des textes soumis au Sénat. Dans ce cas, elle fixe, dans le cadre des séances prévues à l'ordre du jour, la durée globale du temps dont disposeront les orateurs des différents groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe (premier alinéa). Ce temps est réparti par le Président du Sénat de manière à garantir à chaque groupe, en fonction de la durée du débat, un temps minimum identique 22 ( * ) -le temps demeurant disponible étant ensuite réparti entre les groupes et les sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe en proportion de leur importance numérique 23 ( * ) (deuxième alinéa).
Les inscriptions de parole sont faites, au plus tard la veille du jour de l'ouverture du débat par les présidents de groupe ou le délégué des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe, qui indiquent au Président du Sénat l'ordre dans lequel ils souhaitent que les orateurs qu'ils inscrivent soient appelés ainsi que la durée de leur intervention (troisième alinéa).
La faculté ainsi donnée à la Conférence des présidents est très largement utilisée. Aussi, la discussion générale est-elle organisée pour la quasi-totalité des projets ou propositions de loi.
Elle ne l'est pas cependant pour les textes inscrits par lettre du Gouvernement dans l'intervalle des réunions de la Conférence des présidents et pour la plus grande partie des conventions internationales et des conclusions des commissions mixtes paritaires.
Dans les hypothèses où le débat n'est pas organisé, les inscriptions peuvent ne pas être effectuées par l'intermédiaire d'un groupe politique, elles ne sont soumises à aucun délai et l'orateur peut s'exprimer dans la limite de quarante cinq minutes en application du deuxième alinéa de l'article 36 du Règlement.
Par ailleurs, en dehors des discussions générales sur les textes législatifs, le Sénat est appelé à tenir d'autres débats. Les dispositions de l'article 29 bis -avec certaines variantes- sont applicables à deux catégories d'entre eux seulement :
- la déclaration du Gouvernement (article 39 du Règlement) qui prévoit également l'intervention possible des présidents de commissions spéciales ou permanentes intéressées ; cependant depuis la XII ème législature, plus d'une fois sur trois, un temps de parole identique a été attribué à tous les groupes ;
- les questions orales avec débat pour lesquelles l'article 82 du Règlement prévoit une alternative entre la mise en oeuvre de la procédure prévue à l'article 29 bis et l'attribution d'un temps identique par groupe avec droit de réponse.
En revanche, les questions orales avec débat portant sur des sujets européens font l'objet de dispositions spécifiques (article 83 ter ) : dix minutes par groupe, intervention d'un représentant de la délégation pour l'Union européenne et de celui de la commission compétente et, si la Conférence des présidents le décide, de la commission des affaires étrangères.
En outre, la Conférence des présidents a organisé à plusieurs reprises des débats sur les travaux de contrôle des commissions ou, même récemment, un débat général de politique étrangère ne s'appuyant ni sur une question orale avec débat, ni sur un travail de contrôle préalable d'une commission. Pour ces débats, la Conférence des présidents a déterminé elle-même les règles d'organisation sans se fonder sur des dispositions réglementaires et en attribuant souvent un temps de parole identique pour tous les groupes.
Mise en place d'une procédure alternative pour l'organisation des débats
Le paragraphe I de la proposition de résolution suggère de compléter le dispositif actuel.
D'une part, serait maintenue la possibilité pour la Conférence des présidents d'organiser la discussion générale. Ce dispositif s'appliquerait dans les termes actuels de l'article 29 bis sous réserve de trois séries d'aménagements tenant compte de la pratique sénatoriale :
- la procédure serait applicable non seulement à la discussion générale des textes législatifs mais aussi aux débats inscrits à l'ordre du jour ;
- le temps réservé aux sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe ne leur serait pas attribué -comme le prévoit la lettre du Règlement- lors de la deuxième étape de la répartition du temps de la discussion générale en fonction de leur importance numérique mais dès la première étape de cette répartition (prévue pour garantir à chaque groupe politique un temps minimum identique).
D'autre part, à défaut de décision de la Conférence des présidents, et sous réserve des dispositions spécifiques du Règlement, serait introduite une règle de base applicable sans intervention de la Conférence des présidents : il serait attribué pour la discussion générale des textes soumis au Sénat et pour tout débat inscrit à l'ordre du jour un temps de deux heures réparti à la proportionnelle comportant un temps minimum identique de dix minutes pour chaque groupe politique et un temps de cinq minutes pour les sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe.
Par ailleurs, de manière implicite, la rédaction retenue laisse aussi la faculté à la Conférence des présidents, si elle en juge ainsi, de ne pas organiser de débat.
Les dispositions concernant les inscriptions de parole et l'ordre d'intervention des orateurs demeureraient pour l'essentiel inchangées :
- les inscriptions de parole sont faites, au plus tard la veille du jour de l'ouverture du débat, par les présidents de groupe ou le délégué des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe (quatrième alinéa) ;
- la parole est donnée à tous les orateurs inscrits en appelant successivement un orateur de chaque groupe ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe dans un ordre fixé par tirage au sort (sixième alinéa) ;
- ce tirage au sort est effectué au début de chaque session ordinaire par les présidents de groupe et le délégué des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe afin de déterminer l'ordre dans lequel est classé leurs orateurs au sein de chaque série, pour la première discussion générale faisant l'objet d'une organisation. Lors de chaque discussion générale organisée ultérieurement, cet ordre est décalé d'un rang, de telle sorte que chaque groupe soit classé au rang immédiatement supérieur, le groupe placé antérieurement en tête prenant la dernière place.
Afin de conforter la diversité des interventions, conformément au principe du pluralisme sénatorial, la proposition de résolution prévoit que les premiers orateurs appelés à intervenir après les représentants de la commission (ou des commissions) doivent représenter des groupes différents de celui auquel appartiennent ces derniers.
Le paragraphe II procède aux coordinations de références nécessaires aux articles 36 et 39 de la Constitution.
Question orale avec débat
Le paragraphe III du présent article propose également de procéder à la simplification de la procédure relative à la question orale avec débat . Plutôt que de prévoir, comme aujourd'hui, l'alternative entre, d'une part, le renvoi aux dispositions de droit commun concernant l'organisation des débats législatifs et, d'autre part, une procédure ad hoc , la proposition de résolution suggère, tout en conservant un droit de parole de vingt minutes pour l'auteur de la question, de renvoyer aux dispositions de l'article 29 ter en précisant néanmoins que l'auteur de la question et chaque orateur peuvent utiliser une partie de leur temps pour répondre au Gouvernement. Par ailleurs, la faculté actuellement donnée à l'auteur de la question à un de ses collègues pour le suppléer en cas d'empêchement serait maintenue.
La commission a intégré deux amendements du rapporteur à caractère rédactionnel et adopté l'article 17 ainsi modifié .
Article 18 (art. 32 du Règlement) - Horaires de séances du Sénat
Cet article modifie le troisième alinéa de l'article 32 relatif aux horaires de séance du Sénat.
Il appartient aux règlements du Sénat et de l'Assemblée nationale, conformément au principe d'autonomie des assemblées, rappelé par l'article 28 de la Constitution de fixer les jours et les horaires de leurs séances.
En vertu du 2 ème alinéa de l'article 32 du Règlement, le Sénat se réunit en séance publique en principe les mardi, mercredi et jeudi de chaque semaine -en outre, le Sénat peut décider de tenir d'autres jours de séance dans la limite de 120 jours à la demande soit de la Conférence des présidents, soit du Gouvernement ou de la commission saisie au fond.
Contrairement à l'Assemblée nationale qui tient le cas échéant une séance le matin, une séance l'après-midi et une séance le soir, le Sénat ne tient qu'une séance par jour qui, selon les termes actuels du troisième alinéa de l'article 31, s'organise de la manière suivante :
- les mardi et jeudi matin à partir de 9 heures 30 jusqu'à 13 heures,
- l'après-midi à partir de 16 heures le mardi et de 15 heures les mercredi et jeudi, jusqu'à 20 heures.
Le Sénat peut décider de prolonger la séance publique au-delà de ces horaires sur proposition de la Conférence des présidents, du Gouvernement ou de la commission saisie au fond.
La détermination d'horaires aussi précis ne s'accorde pas à une pratique qui s'est révélée, à l'expérience, plus souple -en particulier les séances de nuit ont tendu à se généraliser. Aussi la proposition de résolution privilégie-t-elle la référence à des demi-journées sans mention d'horaires. Ainsi le Sénat tiendrait séance le mardi matin sous réserve des réunions de groupe, et après-midi, le mercredi après-midi (le matin étant réservé aux réunions de commissions) et le jeudi matin et après-midi. Il pourrait par ailleurs décider de siéger le soir sur proposition de la Conférence des présidents, du Gouvernement ou de la commission saisie au fond.
Ce dispositif parait plus adapté au nouvel agenda du Sénat tel que le prévoit l'article 8 de la présente proposition de résolution.
La commission a adopté l'article 18 sans modification .
Article 19 (art. 38 du Règlement) - Organisation du débat ou, le cas échéant, de la clôture
Cet article vise à modifier l'article 38 du Règlement relatif au dispositif de la clôture d'une discussion en séance publique.
Aux termes de l'article 38, la clôture peut être demandée à toutes les phases de l'examen dans l'hémicycle (discussion générale, discussion d'un article, explication de vote portant sur un amendement, un article ou l'ensemble du texte en discussion).
Elle est proposée par le Président ou tout membre du Sénat après que deux orateurs d'avis contraire sont intervenus dans le débat (premier alinéa).
Si la demande de clôture concerne la discussion d'un article ou les explications de vote autres que celles portant sur l'ensemble du texte, elle n'ouvre droit à aucun débat (deuxième alinéa).
En revanche, lorsqu'elle porte sur la discussion générale ou les explications de vote sur l'ensemble du texte, elle ouvre droit à un débat auquel peut participer l'auteur de la demande, ou son représentant, un orateur d'opinion contraire, chacun pour une durée n'excédant pas cinq minutes, le président et le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement 24 ( * ) .
Le Président consulte le Sénat. Si elle est votée, la clôture a un effet immédiat . Cependant, lorsqu'elle concerne les explications de vote sur l'ensemble d'un texte, le président peut autoriser un orateur de chacun des groupes qui ne se sont pas encore exprimés à expliquer son vote pour une durée n'excédant pas cinq minutes (cinquième alinéa).
L'Assemblée nationale retient un dispositif très proche bien qu'elle exclue que la clôture puisse s'appliquer aux explications de vote sur l'ensemble d'un texte.
Le recours à la clôture est rare. Au Sénat, elle a été utilisée, pour la dernière fois, en février et mars 2006, sur le projet de loi relatif à l'égalité des chances (13 demandes de clôture des explications de vote sur des amendements). A l'Assemblée nationale, la clôture a été décidée sur la discussion de l'article 13 de la loi organique relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, le 20 janvier 2009.
• Le dispositif proposé
La procédure actuelle de clôture est souvent jugée excessivement brutale .
Néanmoins, il est indispensable de garantir la continuité des débats face à certaines situations de blocage. Le dispositif proposé s'efforce de concilier ces deux considérations en introduisant la médiation de la Conférence des présidents afin de favoriser un accord sur les modalités de la suite du débat.
La demande de clôture pourrait être demandée comme tel est le cas aujourd'hui, lorsqu' au moins deux orateurs d'avis contraire se sont exprimés, sur l'ensemble d'un article ou dans les explications de vote portant sur un amendement, un article ou l'ensemble du texte en discussion. Elle pourrait l'être également pour la discussion générale dès lors que celle-ci n'a pas été organisée par la Conférence des présidents. En revanche, si la discussion générale a été organisée en application de l'article 29 ter du Règlement, une demande de clôture ne saurait être admise. Contrairement au système actuel, cette demande ne serait pas ouverte à tous les sénateurs, elle serait réservée au président, à un président de groupe ou au président de la commission saisie au fond (premier alinéa).
Le président consulterait alors le Sénat à main levée. Si la proposition était votée, la séance serait immédiatement suspendue et la Conférence des présidents devrait se réunir (deuxième alinéa).
Celle-ci se prononcerait à la majorité des trois cinquièmes sur l' organisation de la suite du débat et, en particulier, sur le moment où il touchera à son terme. Compte tenu des nouveaux modes de votation proposés au sein de la Conférence des présidents par l'article 15 de la proposition de résolution, l'exigence d'une majorité qualifiée impliquerait au regard des équilibres politiques actuels au sein du Sénat qu'opposition et majorité s'accordent sur les conditions de poursuite du débat (troisième alinéa).
La clôture n'interviendrait que si la Conférence des présidents ne parvient pas à s'entendre sur les conditions d'organisation du débat.
Elle prendrait alors effet immédiatement après que la parole a été donnée, sur demande, à un représentant de chaque groupe pour une durée de cinq minutes.
En cas de nouvelle demande de clôture lors de la même séance, le président consulterait le Sénat à main levée. Si la clôture était adoptée, les prises de parole dans la suite de la séance -paroles sur articles, explication de vote sur amendement, explication de vote sur un article, explication de vote sur l'ensemble- seraient limitées à l'intervention d'un orateur par groupe pour une durée de cinq minutes.
Ce mécanisme garantit mieux l'expression des groupes que les dispositions actuelles qui, d'une part autorisent seulement l'intervention d'un orateur d'avis contraire dans le débat sur la demande de clôture et, d'autre part, une fois la clôture prononcée, limitent les possibilités d'intervention au seul cas où la clôture concerne les explications de vote sur l'ensemble d'un texte.
La commission a, par un amendement du rapporteur, intégré une modification rédactionnelle et adopté l'article 19 ainsi modifié .
Article 20 (art. 39 du Règlement) - Débat thématique
Cet article vise à insérer au sein de l'article 39 du Règlement un nouvel alinéa afin de transcrire les dispositions de l'article 50-1 de la Constitution introduites par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 relatives à une déclaration du Gouvernement sur un sujet déterminé.
Le Règlement prévoit actuellement deux formes principales de débat :
- le débat suivant une déclaration du Gouvernement
|
La déclaration du Gouvernement intervient dans quatre cas de figure : en vertu du dernier alinéa de l'article 49 de la Constitution, le Gouvernement peut demander au Sénat l'approbation d'une déclaration de politique générale. Cette déclaration fait, selon le 2 de l'article 31 du Règlement, l'objet d'un débat à l'issue duquel, s'il n'est saisi d'aucune autre proposition, le président consulte le Sénat sur cette approbation par scrutin public (en revanche, la lecture à la tribune du Sénat par un membre du Gouvernement, du programme du Gouvernement et, éventuellement, de la déclaration de politique générale sur lesquels le Gouvernement engage sa responsabilité devant l'Assemblée nationale, et dont il ne demande pas l'approbation au Sénat, ne fait l'objet d'aucun débat) ; lorsque le Président de la République, sur proposition du Gouvernement, a décidé de soumettre au référendum un projet de loi, la déclaration du Gouvernement prévue au 2 ème alinéa de l'article 11 de la Constitution fait l'objet d'un débat ; lorsque le Président de la République, sur proposition du Gouvernement, a décidé de consulter les électeurs d'une collectivité territoriale située outre-mer sur un changement de régime institutionnel prévu au 1 er alinéa de l'article 72-4 ou au dernier alinéa de l'article 73 de la Constitution, la déclaration du Gouvernement fait l'objet d'un débat ; enfin, le Gouvernement peut décider, hors des cas visés précédemment, de faire une déclaration au Sénat qui peut faire l'objet d'un débat sur décision de la Conférence des présidents. Dans ces trois dernières hypothèses, les débats sont clos après l'audition des orateurs inscrits et la réponse éventuelle du Gouvernement . |
- le débat intervenant dans le cadre d'une question orale avec débat ou une question orale avec débat portant sur un sujet européen -qui ne peuvent être posées que par un seul sénateur à un seul ministre.
Au cours des dernières années, d'autres formes de débat ont vu le jour : débats à la demande des commissions portant sur les suites d'un rapport d'information -parmi lesquels les débats liés au contrôle budgétaire- ou, plus récemment, débat général sur la politique étrangère de la France.
L'article 50-1 issu de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 ouvre au Gouvernement la faculté, de sa propre initiative ou à la demande d'un groupe parlementaire, de faire devant l'une ou l'autre des assemblées, sur un sujet déterminé, une déclaration qui donne lieu à un débat et peut, s'il le décide, faire l'objet d'un vote sans engager sa responsabilité.
La rédaction proposée par cet article reprend ces dispositions en précisant que :
- lorsque la déclaration est faite à la demande d'un groupe parlementaire, le président du groupe, auteur de la demande, ou son représentant interviendrait après le Gouvernement ;
- lorsque le Gouvernement demande un vote, le président consulterait le Sénat sur l'approbation de cette déclaration par scrutin public ordinaire ;
- dans ce cas, aucune explication de vote ne serait admise -en effet, l'explication de vote apparaîtrait redondante avec l'expression des positions dans le cadre du débat lui-même.
Le II de cet article procède aux coordinations nécessaires au sein de l'article 38 afin de prendre en compte le fait que lorsque cette déclaration fait l'objet d'un vote , les dispositions selon lesquelles les débats sont clos après l'audition des orateurs inscrits et la réponse éventuelle du Gouvernement ne s'appliquent pas.
La commission a adopté l'article 20 sans modification .
Article 21 (art. 45 et 48 du Règlement) - Irrecevabilités
Cet article réécrit l'article 45 du Règlement, relatif aux irrecevabilités fondées sur les articles 40 et 41 de la Constitution, sur l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale et sur la loi organique relative aux lois de finances (I). Il modifie en outre l'article 48 du Règlement pour tenir compte des nouvelles dispositions constitutionnelles relatives au lien entre les amendements et le texte en discussion (II).
1. Le contrôle de la recevabilité financière et sociale des amendements
L'article 45 du Règlement a été modifié par la résolution du 3 octobre 1996 pour intégrer le contrôle de la recevabilité des amendements au regard des dispositions de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, issu de la loi organique n° 96-646 du 22 juillet 1996 relative aux lois de financement de la sécurité sociale. Il a ensuite été actualisé par la résolution du 10 mai 2005, pour prendre en compte l'adoption de la loi organique du 1 er aout 2001 relative aux lois de finances (LOLF).
Le présent article simplifie la rédaction de l'article 45 et tire les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel n° 2006-544 DC du 14 décembre 2006 sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, ainsi que de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.
Jusqu'à cette décision, le Conseil constitutionnel ne contrôlait pas d'office la recevabilité financière des amendements, en vertu de la règle du « préalable parlementaire », impliquant que la question de la recevabilité des amendements d'origine parlementaire ait été soulevée en séance publique pour que le juge constitutionnel puisse à son tour l'apprécier.
Aussi les amendements déposés par les commissions et par les sénateurs n'étaient-ils pas soumis à un examen de recevabilité financière a priori , l'article 45, alinéa 1, du Règlement, prévoyant seulement la possibilité de soulever l'exception d'irrecevabilité en séance. Le Conseil constitutionnel n'a d'ailleurs pas remis en cause ce dispositif lorsque le Sénat l'a transposé en 1996 au contrôle de la recevabilité sociale 25 ( * ) . Quelques années plus tard, dans ses décisions du 29 juillet et du 13 octobre 2005, il a cependant rappelé le caractère absolu de l'irrecevabilité financière instituée par l'article 40 de la Constitution 26 ( * ) .
Finalement, dans sa décision du 14 décembre 2006, le Conseil constitutionnel a jugé que la règle du « préalable parlementaire » ne pouvait lui être opposée en l'absence de procédure permettant l'examen de la recevabilité financière des amendements dès leur dépôt 27 ( * ) . Dès lors, si le Sénat ne mettait pas en oeuvre un contrôle de recevabilité effectif et systématique au moment du dépôt des amendements d'origine parlementaire, le Conseil constitutionnel pouvait les censurer, même si l'article 40 n'avait pas été invoqué lors de leur discussion.
Le juge constitutionnel incitait donc très fortement le Sénat à organiser une procédure assurant, comme à l'Assemblée nationale, l'examen de la recevabilité financière des amendements au moment de leur dépôt.
En effet, l'article 98, sixième alinéa, du Règlement de l'Assemblée nationale dispose que « s'il paraît évident que l'adoption d'un amendement aurait les conséquences prévues par l'article 40 de la Constitution, le président en refuse le dépôt. En cas de doute, le président décide, après avoir consulté le président ou le rapporteur général de la commission des finances, de l'économie générale et du plan ou un membre du bureau désigné à cet effet ; à défaut d'avis, le président peut saisir le Bureau de l'assemblée ». Un amendement jugé irrecevable au regard de l'article 40 ne peut donc être déposé et examiné en séance publique.
Tirant les conséquences de la décision du 14 décembre 2006, le Sénat a modifié ses modalités pratiques de contrôle de la recevabilité financière des amendements d'origine parlementaire, depuis le 1er juillet 2007, sans rectifier l'article 45 de son Règlement.
Ainsi, la commission des finances examine la recevabilité des amendements au regard de l'article 40 lors de leur dépôt au service de la séance. Les auteurs d'amendements sont avertis dans les meilleurs délais en cas d'irrecevabilité. Les amendements déclarés irrecevables ne sont pas distribués. Par ailleurs, les amendements déposés en séance par la commission saisie au fond, les amendements rectifiés et les sous-amendements ne sont pas appelés par le président de séance si la commission des finances les a déclarés irrecevables. Si celle-ci n'a pas eu le temps d'examiner les amendements ou sous-amendements, l'article en discussion peut être réservé, conformément à l'alinéa 2 de l'article 45 du Règlement.
En cas de doute, le représentant de la commission des finances peut demander à entendre les explications du Gouvernement et de l'auteur de l'amendement. Si le doute subsiste, l'amendement et l'article correspondant sont réservés et renvoyés à la commission des finances, qui doit faire connaître ses conclusions avant la fin du débat ; à défaut, l'irrecevabilité est tacitement admise.
Ce dispositif serait transposé dans la nouvelle rédaction de l'article 45, visant à prendre en compte les modalités de contrôle appliquées depuis juillet 2007.
L'alinéa 1 poserait donc le principe selon lequel la commission des finances contrôle la recevabilité des amendements au regard de l'article 40 de la Constitution, les amendements déclarés irrecevables n'étant pas mis en distribution .
La commission des finances exercerait la même compétence de contrôle a priori pour les irrecevabilités fondées sur les dispositions de la LOLF (alinéa 2). Il s'agit d'une modification notable par rapport au régime en vigueur.
En effet, la « recevabilité organique » des amendements n'est pas, à l'heure actuelle, contrôlée systématiquement dès leur dépôt. Selon les indications de la commission des finances, les amendements contraires à des dispositions de la LOLF, par exemple parce qu'ils étaient présentés en seconde partie du projet de loi de finances alors qu'ils portaient sur les recettes, faisaient le plus souvent l'objet d'un avis défavorable du Rapporteur général, mais n'étaient pas déclarés irrecevables a priori .
Aux termes de la proposition de résolution, les amendements contraires à l'une des dispositions de la LOLF, tels que les amendements à caractère financier qui ne peuvent être intégrés que dans une loi de finances, ne seront pas mis en distribution et ne seront donc pas discutés.
Par ailleurs, l'alinéa 3 affirme la compétence de la commission des affaires sociales pour examiner la recevabilité des amendements déposés au regard de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale. Cette disposition figurait auparavant à l'alinéa 7 de l'article 45.
Les modalités d'évocation en séance publique des exceptions d'irrecevabilité fondées sur l'article 40 de la Constitution ou sur l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale seraient regroupées à l'alinéa 4.
Ainsi, une telle exception d'irrecevabilité pourrait être soulevée par tout sénateur ou par le Gouvernement.
Comme le prévoit déjà le Règlement, l'irrecevabilité serait admise de droit et sans débat si elle est affirmée par la commission compétente. Les commissions des finances et des affaires sociales ne sont donc soumises, dans ce cadre, à aucune obligation de motivation.
Toutefois, cet alinéa ne donne pas la possibilité à tout sénateur ou au Gouvernement de soulever en séance une exception d'irrecevabilité fondée sur les dispositions de la LOLF.
Aussi votre commission a-t-elle adopté un amendement présenté par son rapporteur afin de maintenir cette faculté aujourd'hui prévue par le Règlement. Il ne serait en effet guère cohérent de permettre l'évocation en séance plénière de toutes les irrecevabilités, à l'exception de celle fondée sur la LOLF.
Votre commission souligne que l'extension du contrôle a priori de la recevabilité des amendements au regard de la LOLF devrait avoir pour conséquence la recevabilité des amendements discutés en séance. L'exception d'irrecevabilité ne devrait donc, en pratique, être valablement soulevée en séance plénière que sur les amendements et sous-amendements déposés en séance ou sur les amendements rectifiés.
L'alinéa 5 du texte proposé pour l'article 45 du Règlement reprend le dispositif permettant, d'une part, de réserver la discussion d'un article lorsque la commission n'est pas en état de faire connaître ses conclusions sur l'irrecevabilité d'un amendement et, d'autre part, d'entendre les explications du Gouvernement et de l'auteur de l'amendement en cas de doute. Ce dispositif figure actuellement aux alinéas 2 (irrecevabilité fondées sur l'article 40 de la Constitution) et 8 (irrecevabilités fondées sur l'article L. O. 111-3 du code de la sécurité sociale). Cette procédure ne serait pas modifiée mais n'apparaîtrait qu'une seule fois pour les deux irrecevabilités, ce qui allège la rédaction de l'article et renforce son intelligibilité.
L'alinéa 6 constitue en revanche une disposition entièrement nouvelle, visant à adapter le contrôle des irrecevabilités financière et sociale aux nouvelles règles constitutionnelles prévoyant la discussion en séance publique du texte adopté par la commission. Ainsi il appartiendrait au président de la commission saisie au fond de se prononcer sur la recevabilité, au regard de l'article 40 de la Constitution et de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, des amendements et sous-amendements soumis à la commission lors de la réunion consacrée à l'élaboration de son texte.
Les conséquences de la réforme du
Règlement
sur le contrôle de la recevabilité
financière
|
Critère |
Situation actuelle |
Situation résultant de la proposition de résolution |
|
Compétence |
Compétence exclusive de la commission des finances |
Compétence partagée entre les commissions saisies au fond pour les amendements examinés en commission et la commission des finances pour les amendements examinés en séance publique |
|
Base juridique |
Article 40 de la Constitution |
Article 40 de la Constitution + LOLF |
|
Procédure |
Contrôle systématique a priori de tous les amendements au moment du dépôt + Contrôle de la commission des finances en cas d'exception d'irrecevabilité soulevée en séance publique |
Contrôle par les commissions saisies au fond de tous les amendements examinés en commission + Saisine éventuelle de la commission des finances sur les amendements examinés en commission + Contrôle par la commission des finances des amendements déposés en vue de la séance publique + Contrôle de la commission des finances en cas d'exception d'irrecevabilité soulevée en séance publique |
Source : commission des finances
Cette disposition assure donc la cohérence de l'article 45 du Règlement avec le nouvel article 28 ter , aux termes duquel le président de la commission saisie au fond se prononcerait sur la recevabilité financière et sociale des amendements déposés au plus tard l'avant-veille de la réunion de la commission, dont ceux du rapporteur (voir l'article 14 de la proposition de résolution).
Votre commission relève que le contrôle de la recevabilité financière des amendements par la commission saisie au fond n'interdit pas que l'exception d'irrecevabilité fondée sur l'article 40 de la Constitution soit soulevée à l'égard d'une modification adoptée par cette commission, lors de l'élaboration de son texte. Certes, le contrôle de la recevabilité confié au président de la commission saisie au fond devrait rendre exceptionnelle une telle hypothèse, puisque seuls des amendements recevables au regard de l'article 40 de la Constitution pourront en principe être discutés et, le cas échéant, adoptés par la commission. Toutefois, le contrôle exercé par la commission saisie au fond ne lierait aucunement la commission des finances, sous réserve de l'avis écrit qu'elle pourrait remettre au président de la commission si ce dernier choisit de la consulter.
Par conséquent, dans l'hypothèse où la commission des finances prononcerait en séance l'irrecevabilité d'une disposition issue des travaux de la commission saisie au fond, les conséquences matérielles de cette décision devraient être corrigées, si nécessaire, au moyen du droit d'amendement de la commission et du Gouvernement, ou lors d'une seconde délibération.
2. Le contrôle de la recevabilité des amendements au regard du domaine de la loi
Les alinéas 7 et 8 du texte proposé pour l'article 45 du Règlement reprennent les alinéas 5 et 6 de la version en vigueur de cet article, relatifs au contrôle de l'irrecevabilité tirée de l'article 41 de la Constitution .
Le dispositif proposé prend en compte la nouvelle rédaction de l'article 41 de la Constitution, issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, qui étend au président de l'assemblée saisie la possibilité d'opposer à une proposition de loi ou à un amendement l'irrecevabilité, au motif que cette proposition ou cet amendement ne relève pas du domaine de la loi ou est contraire à une délégation accordée en vertu de l'article 38. Seul le Gouvernement pouvait auparavant opposer cette irrecevabilité.
L'alinéa 7 prévoit donc que l'irrecevabilité tirée de l'article 41 de la Constitution peut être opposée par le Gouvernement ou par le Président du Sénat à une proposition ou à un amendement, avant le début de sa discussion en séance publique. Il s'agit dans les deux cas d'une faculté dont l'utilisation est laissée à la libre appréciation de l'autorité politique, et non d'une irrecevabilité absolue.
Si elle est opposée par l'une de ces deux autorités en séance publique à une proposition la séance est suspendue jusqu'à ce que l'autre autorité ait statué. Si l'irrecevabilité est opposée à un amendement, la discussion de cet amendement et, le cas échéant, de l'article sur lequel il porte, est réservée jusqu'à ce que l'autre autorité se soit prononcée.
Reprenant le dispositif actuel, l'alinéa 8 du texte proposé interdit tout débat, mais permet au Président du Sénat de consulter le président de la commission des lois, ou un membre du bureau de cette commission désigné à cet effet. Si elle est confirmée par le Président du Sénat ou par le Gouvernement, l'irrecevabilité est admise de droit.
En cas de désaccord entre le Président du Sénat et le Gouvernement, conformément à l'article 41, deuxième alinéa de la Constitution, l'un ou l'autre saisit le Conseil constitutionnel, qui statue dans un délai de huit jours. La discussion de la proposition ou du texte sur lequel porte l'amendement est alors suspendue jusqu'à la notification de la décision du Conseil constitutionnel, qui doit être communiquée sans délai au Sénat par le Président.
Répartition des compétences pour le contrôle de la recevabilité des amendements
|
Irrecevabilité |
Base juridique |
Compétence et procédure de contrôle au cours de l'examen d'un projet ou d'une proposition de loi au Sénat |
|
|
Situation actuelle |
Proposition de résolution |
||
|
Irrecevabilité
|
Art. 40 de la Constitution
|
Compétence de la commission des finances, pour le
contrôle
a priori
|
Compétence partagée : - commission
saisie au fond pour les amendements examinés en commission (avec
possibilité de consultation de la commission des
finances)
|
|
Irrecevabilité
|
Loi organique
|
Compétence de la commission des finances pour se prononcer sur l'exception d'irrecevabilité en séance |
Compétence de la commission des finances pour le contrôle a priori des amendements déposés pour l'examen du texte en séance |
|
Irrecevabilité sociale |
Art. L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale |
Compétence de la commission des affaires sociales pour apprécier l'exception d'irrecevabilité en séance |
Compétence partagée : - commission
saisie au fond pour les amendements examinés en commission
|
|
Respect
|
Art. 41 de la Constitution, irrecevabilité opposable par le Gouvernement et, depuis la révision du 23 juillet 2008, par le Président de l'assemblée |
Compétence du Président du Sénat, qui peut consulter le président de la commission des lois ou un membre du Bureau. Saisine du CC en cas de désaccord entre le Président du Sénat et le Gouvernement |
Selon l'autorité qui oppose l'irrecevabilité, compétence du Gouvernement ou du Président du Sénat pour la confirmer. Ce dernier peut consulter le président de la commission des lois ou un membre du bureau de cette commission. Saisine du CC en cas de désaccord entre le Président du Sénat et le Gouvernement |
|
Lien
|
Art. 48, alinéa 3 du Règlement et jurisprudence
du CC
Depuis la révision du 23 juillet 2008 : art. 45, premier alinéa, de la Constitution |
Cas litigieux soumis au Sénat (art. 48 du Règlement) |
Compétence de la commission saisie au fond, lors de l'examen des amendements en commission et pendant la séance (irrecevabilité soulevée en séance par ladite commission, tout sénateur ou le Gouvernement) |
|
Règle
|
Art. 45, premier alinéa, de la Constitution, décision CC n° 2005-532 DC et art. 42, alinéas 10 et 11, du Règlement |
Pas de procédure de contrôle confiée à un organe du Sénat |
Compétence de la commission saisie au fond, lors de l'examen des amendements en commission et pendant la séance (irrecevabilité soulevée en séance par ladite commission, tout sénateur ou le Gouvernement) |
Source : commission des lois
*CC : Conseil constitutionnel
3. Contrôle de la recevabilité des amendements au regard de leur lien avec le texte en discussion et de la jurisprudence de « l'entonnoir »
Le II de l'article 21 de la proposition de résolution tire les conséquences des nouvelles dispositions de l'article 45, premier alinéa, de la Constitution et intègre au sein de l'article 48 du Règlement les dispositions relatives à la règle de « l'entonnoir », qui figurent actuellement à l'article 42, alinéas 10 et 11. Il confie en outre à la commission saisie au fond la responsabilité de se prononcer sur la recevabilité des amendements et des sous-amendements au regard des règles relatives au lien avec le texte en discussion (première lecture) et à « l'entonnoir » (deuxième lecture).
Le lien entre les amendements et le texte en discussion
La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a complété le premier alinéa de l'article 45 de la Constitution, afin de préciser les conditions de recevabilité des amendements en première lecture. Ainsi, « sans préjudice de l'application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ».
Le pouvoir constituant a souhaité, par cette phrase, fixer la jurisprudence du Conseil constitutionnel, qui avait connu des fluctuations notables entre les années 1980 et 2000. En effet, après avoir exigé que les amendements « ne soient pas sans lien avec le texte en discussion » 28 ( * ) , le juge constitutionnel a évoqué, dans sa décision du 29 décembre 1986, les « limites inhérentes au droit d'amendement ».
Depuis plusieurs années, cette jurisprudence paraît toutefois stabilisée, marquant la nécessité pour un amendement de « ne pas être dépourvu de tout lien » avec l'objet du projet ou de la proposition de loi déposé sur le bureau de la première assemblée saisie 29 ( * ) .
Aussi les nouvelles règles constitutionnelles relatives à l'exigence, en première lecture, d'un lien, même indirect, entre les amendements et le texte déposé ou transmis, doivent-elles être transcrites au sein de l'article 48 du Règlement.
Dans sa rédaction actuelle, cet article :
- énonce le droit du Gouvernement et des sénateurs de présenter des amendements et sous-amendements (premier alinéa) ;
- précise que les amendements et sous-amendements doivent être présentés par écrit, signés par l'un de leurs auteurs et déposés sur le Bureau du Sénat, qu'un sénateur ne peut, à titre individuel ou en tant que membre d'un groupe politique, être signataire ou cosignataire de plusieurs amendements et sous-amendements identiques, et que les amendements et sous-amendements doivent être sommairement motivés (alinéa 2) ;
- prévoit que pour être recevables, les amendements doivent s'appliquer effectivement au texte qu'ils visent ou, s'il s'agit d'articles additionnels, qu'ils ne doivent pas être dépourvus de tout lien avec l'objet du texte en discussion (alinéa 3). Par ailleurs, les sous-amendements ne doivent pas contredire le sens des amendements auxquels ils s'appliquent ;
- soumet les sous-amendements aux mêmes règles de recevabilité et de discussion que les amendements (alinéa 3 bis ) ;
- renvoie la question de la recevabilité des amendements et sous-amendements, dans les cas litigieux autres que ceux visés à l'article 45 30 ( * ) , à la décision du Sénat.
La nouvelle rédaction proposée pour les alinéas 3 et 4 de l'article 48 du Règlement prévoit que :
- pour être recevables, les amendements doivent s'appliquer effectivement au texte qu'ils visent ou, s'agissant d'articles additionnels examinés en première lecture, présenter un lien, même indirect, avec le texte en discussion (alinéa 3) ;
- les sous-amendements restent soumis aux mêmes règles de recevabilité et de discussion que les amendements, sous réserve des dispositions spécifiques. Ils ne peuvent contredire le sens des amendements auxquels ils se rapportent. L'alinéa 4 regrouperait ainsi, sans les modifier, les dispositions de l'article 48 relatives aux sous-amendements.
La règle de l'entonnoir
Le Conseil constitutionnel a progressivement stabilisé et renforcé sa jurisprudence relative au droit d'amendement. Il s'est ainsi approprié la théorie de l'entonnoir, qui figure dans les règlements des assemblées depuis 1958 31 ( * ) .
Après voir censuré l'introduction de dispositions nouvelles lors de la commission mixte paritaire 32 ( * ) , le juge constitutionnel s'est en effet engagé dans l'application de l'entonnoir dès la deuxième lecture, faisant de la règle énoncée par les règlements des assemblées une exigence constitutionnelle. Alors que ces dispositions réglementaires n'étaient guère suivies d'effet, il a souhaité limiter l'introduction d'articles additionnels en fin de navette. Sa décision n° 2005-532 DC du 19 janvier 2006 procède donc à une « remontée de l'entonnoir ».
Le Conseil constitutionnel estime en effet qu'il ressort « de l'économie de l'article 45 de la Constitution et notamment de son premier alinéa aux termes duquel : « Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique », que, comme le rappellent d'ailleurs les règlements de l'Assemblée nationale et du Sénat, les adjonctions ou modifications qui peuvent être apportées après la première lecture par les membres du Parlement et par le Gouvernement doivent être en relation directe avec une disposition restant en discussion ; que, toutefois, ne sont pas soumis à cette dernière obligation les amendements destinés à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec des textes en cours d'examen ou à corriger une erreur matérielle ».
Cette jurisprudence a trouvé sa première application dans la décision du 16 mars 2006 33 ( * ) .
Or, l'article 48, alinéa 3, du Règlement, dispose actuellement que les articles additionnels sont recevables « s'ils ne sont pas dépourvus de tout lien avec l'objet du texte en discussion ». Il paraît donc nécessaire de modifier cette disposition, qui ne correspond pas à la jurisprudence constitutionnelle.
La rédaction proposée prévoit, par conséquent, qu'à compter de la deuxième lecture :
- la discussion des articles ou des crédits budgétaires est limitée à ceux sur lesquels les deux assemblées n'ont pas encore adopté un texte ou un montant identique (alinéa 5, reprenant les dispositions figurant à l'article 42, alinéa 10) ;
- sont irrecevables les amendements et articles additionnels remettant en cause, directement ou par des additions incompatibles, des articles ou des crédits budgétaires votés par les deux assemblées dans les mêmes termes ou le même montant (alinéa 6, reprenant les dispositions de l'article 42, alinéa 11) ;
- toute modification ou adjonction sans relation directe avec une disposition restant en discussion est irrecevable.
La proposition de résolution précise en outre que :
- conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, les règles de recevabilité ne font pas obstacle à l'examen et à l'adoption d'amendements qui viseraient à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec d'autres textes en cours de discussion ou à procéder à la correction d'une erreur matérielle (alinéa 7) ;
- le contrôle de la recevabilité des amendements et sous-amendements au regard des règles de l'article 48 serait effectué par la commission saisie au fond (alinéa 8) ;
- l'exception d'irrecevabilité fondée sur l'article 48 peut être soulevée à tout moment de la discussion en séance publique, à l'encontre d'un ou de plusieurs amendements, par la commission saisie au fond, tout sénateur ou le Gouvernement. Cette irrecevabilité serait admise de droit et sans débat si elle était constatée par la commission saisie au fond (alinéa 9).
Le dernier alinéa de l'article 48 renverrait à la décision du Sénat les autres questions de recevabilité que celles visées à cet article et à l'article 45. Dans de tels cas, conformément aux dispositions de l'alinéa 4 de l'article 48 en vigueur, ne pourraient intervenir dans le débat que l'orateur de la demande d'irrecevabilité un orateur d'opinion contraire et la commission, disposant chacun de cinq minutes, ainsi que le Gouvernement.
La discussion de cette question de recevabilité ne pourrait donner lieu à aucune explication de vote.
Votre commission a adopté l'article 21 ainsi modifié.
Article 21 bis (nouveau) (art. 47 bis-1-A nouveau) - Modalités d'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale
Cet article additionnel inséré par un amendement adopté par votre commission, à l'initiative de MM. Nicolas About et Alain Vasselle, vise à tirer les conséquences de la réforme du contenu et de la présentation de la loi de financement de la sécurité sociale par la loi organique n°2005-881 du 2 août 2005. Celle-ci a en effet construit la loi de financement de la sécurité sociale selon une architecture distinguant quatre parties : la première, dédiée au dernier exercice clos, constitue une sorte de « loi de règlement » ; la deuxième, réservée aux dispositions rectificatives pour l'année en cours, fait office de « collectif social » ; la troisième est consacrée aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir et la dernière aux dépenses pour l'année à venir.
Cette réforme a entériné le rapprochement de la loi de financement avec la loi de finances, en instaurant le principe de l'adoption de l'équilibre général des organismes sociaux avant l'examen des charges financières qu'ils supportent.
Ce parallélisme emporte une conséquence importante : conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, le Sénat ne peut aborder l'examen des dépenses avant l'approbation des recettes et de l'équilibre général. Cette condition se présente au moment d'aborder l'examen de la quatrième partie dédiée aux dépenses de l'année future qui ne peut être mise en discussion si le Sénat n'a pas adopté au préalable les dispositions de la troisième partie du projet de loi de financement.
Ainsi, l'amendement prévoit d'inscrire dans le Règlement les conséquences de cette obligation : si le Sénat rejette les dispositions de la troisième partie, l'ensemble des troisième et quatrième parties du projet de loi sont considérées comme rejetées.
L'amendement tend en outre à préciser qu'une seconde délibération est de droit, avant le vote de chacune des parties à la demande du Gouvernement ou de la commission des affaires sociales.
Votre commission a inséré un article 21 bis ainsi rédigé .
Article 21 ter (nouveau) (art. 47 bis-2 nouveau) - Compétence de la Conférence des présidents pour définir les modalités particulières d'organisation du projet de loi de financement de la sécurité sociale
Cet article additionnel, inséré par votre commission à la suite d'un amendement de MM. Nicolas About et Alain Vasselle, vise à préciser, à l'image de ce qui est prévu pour la loi de finances, que la Conférence des présidents fixe, sur proposition de la commission des affaires sociales, les modalités particulières d'organisation de la discussion de la loi de financement de la sécurité sociale.
Votre commission a adopté l'article 21 ter ainsi rédigé .
Article 22 (chap. VII ter nouveau et art. 47 decies nouveau) - Vote des conventions internationales
Cet article prévoit une procédure d'examen simplifié spécifique pour les textes relatifs à des conventions internationales ou fiscales.
Le Règlement prévoit actuellement deux types de procédures d'examen simplifié : le vote sans débat et le vote après débat restreint .
Ces dispositifs ont été principalement appliqués aux conventions internationales qui comprennent généralement un article unique et traitent dans leur majorité de questions techniques, les parlementaires manifestant une réticence certaine à l'emploi de ces procédures pour d'autres textes.
En 2006, la Conférence des présidents a institué une procédure d'examen simplifié propre aux conventions internationales permettant au président de séance de mettre directement aux voix les projets de loi autorisant la ratification de ces accords sans qu'intervienne aucune prise de parole 34 ( * ) . La décision de recourir à cette procédure doit être prise à l'unanimité des groupes.
Ce dispositif s'inspire directement de l'article 107 du Règlement de l'Assemblée nationale qui prévoit un régime particulier pour l'application de la procédure d'examen simplifié aux projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation d'un accord international. Ces textes sont mis directement aux voix sauf décision contraire de la Conférence des présidents.
La loi organique prise en application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution a désormais fixé le cadre des procédures abrégées. Selon son article 16, les règlements des assemblées peuvent, s'ils instituent une procédure d'examen simplifié d'un texte et si la mise en oeuvre de cette procédure ne fait pas l'objet d'une opposition du Gouvernement, du président de la commission saisie au fond ou d'un président de groupe, prévoir que le texte adopté par la commission saisie au fond est seul mis en discussion en séance.
Sur le fondement de l'article 16 et de l'expérience des dernières années, la proposition de résolution suggère de consacrer dans le Règlement le dispositif spécifique actuellement retenu pour les conventions internationales.
Selon le I du texte proposé par cet article pour le nouvel article 47 decies , le président du Sénat, le Président de la commission saisie au fond, un président de groupe ou le Gouvernement pourrait demander à la Conférence des présidents de décider le vote sans débat d'un projet de loi tendant à autoriser la ratification ou l'approbation d'une convention internationale ou d'une convention fiscale. En cas d'urgence, le Sénat réuni en séance plénière prendrait cette décision.
Comme le prévoit l'article 16 de la loi organique du 15 avril 2009, votre commission a précisé par un amendement du rapporteur que le Gouvernement, le président de la commission saisie au fond ou un président de groupe peut aussi s'opposer à la mise en oeuvre de cette procédure.
Un président de groupe pourrait demander le retour à la procédure normale, dans un délai fixé par la Conférence des présidents, ou, selon le cas, par le Sénat. Cette disposition interdirait ainsi la mise en oeuvre effective du vote sans débat dès lors qu'un groupe a fait connaître, du moins dans le délai fixé, son opposition au vote abrégé.
Enfin, lors de la séance plénière, le président mettrait directement aux voix l'ensemble du projet de loi.
La commission a adopté l'article 22 ainsi modifié .
Article 23 (art. 49 du Règlement) - Discussion commune
Cet article étend les conditions dans lesquelles il peut être dérogé au principe de la discussion commune des amendements venant en concurrence. Aux termes du 2 de l'article 49 du Règlement, « les amendements, lorsqu'ils viennent en concurrence et sauf décision contraire de la Conférence des présidents, font l'objet d'une discussion commune ».
Le principe de la discussion commune a été introduit dans le Règlement par la résolution du 30 juin 1984 afin de permettre à tout auteur d'amendement de le défendre avant qu'un amendement susceptible de le faire tomber ne soit mis aux voix.
Le Règlement de l'Assemblée nationale (article 100) ne prévoit pas de discussion commune obligatoire pour les amendements venant en concurrence : il ouvre seulement au président la faculté de les soumettre à une discussion commune « dans laquelle les auteurs obtiennent successivement la parole avant la mise aux voix, également successive de leurs amendements ». Au Palais Bourbon, cette disposition n'est jamais, en pratique, utilisée pour les amendements de suppression et de rédaction globale.
Si elle garantit le droit d'expression des parlementaires, l'application de la discussion commune peut cependant, parfois, nuire à la clarté des débats. Tel est notamment le cas lorsqu'un amendement de suppression d'un article conduit à la mise en discussion commune de l'ensemble des amendements, quel qu'en soit le nombre, portant sur cet article. Certes, la Conférence des présidents s'est vu reconnaître par la résolution du 4 mai 1999 la faculté de déroger à l'application jusque là automatique de la discussion commune pour les amendements venant en concurrence. Elle a toutefois rarement connaissance des amendements portant sur le texte dont elle organise le débat, compte tenu de la date retenue pour le délai limite fixé pour le dépôt des amendements.
En conséquence, il est revenu au Sénat -et non à la Conférence des présidents- de lever le principe de la discussion commune lorsqu'elle impliquait l'examen d'un grand nombre d'amendements. Tel fut le cas le 22 octobre 2002 lors de l'examen en première lecture de la loi relative aux salariés, au temps de travail et au développement de l'emploi. Un amendement de suppression de l'article 2 de ce texte aurait en effet conduit automatiquement à la discussion commune des 65 amendements concernant cet article (soit la moitié des amendements déposé sur le texte). Aussi le président de séance, à la demande de la commission des affaires sociales, avait-il décidé de soumettre au Sénat une motion d'ordre tendant à examiner d'abord isolément l'amendement de suppression puis, en cas de rejet de cet amendement, d'examiner les autres amendements soit séparément, soit dans le cadre de discussions communes selon leur objet. Depuis lors, cette procédure a été retenue plus d'une vingtaine de fois de manière consensuelle 35 ( * ) . Les amendements de suppression qui, au terme de la levée de la discussion commune, font l'objet d'un examen séparé ont toujours, en l'espèce, reçu un avis défavorable de la commission. Ils ne risquent donc pas -ce qui serait le cas s'ils étaient adoptés- de faire « tomber » tous les autres empêchant ainsi leur auteur de les présenter.
A la lumière de l'expérience de ces dernières années, le présent article vise, d'une part, à prévoir de manière systématique, l'examen séparé des amendements de suppression afin de permettre au Sénat de discuter de la suppression d'un article avant de se prononcer sur sa modification éventuelle et, d'autre part, à conserver au Sénat la faculté pour la Conférence des présidents ou sur proposition de la commission saisie au fond, de déroger au cas par cas à la règle de la discussion commune.
Par ailleurs, le présent article rappelle les dispositions actuelles du 2 de l'article 49 du Règlement selon lesquelles les amendements sont mis aux voix dans l'ordre suivant : amendements de suppression et ensuite les autres amendements en commençant par ceux qui s'écartent le plus du texte proposé et dans l'ordre où ils s'y opposent, s'y intercalent ou s'y ajoutent -l'ordre de mise aux voix étant modifié lorsque le Sénat a adopté une priorité ou une réserve dans les conditions fixées aux alinéas 6 et 8 de l'article 44 du Règlement.
La commission a adopté l'article 23 sans modification .
Article 24 (art. 49 du Règlement) - Temps de présentation des amendements
Cet article vise à modifier le 6 de l'article 49 du Règlement afin de ramener de cinq à trois minutes le temps de présentation des amendements.
Actuellement aux termes du 5 de l'article 49, ne peuvent être entendus, sur chaque amendement, sous réserve des explications de vote, que l'un des auteurs, le Gouvernement, le président ou le rapporteur de la commission et un sénateur d'opinion contraire. Le signataire de l'amendement dispose d'un temps de parole de cinq minutes pour en exposer les motifs et l'orateur d'opinion contraire dispose d'un temps identique.
Près de 80 % des amendements sont présentés en moins de trois minutes. Cette durée semble suffisante pour permettre à l'auteur d'un amendement comme à l'orateur d'opinion contraire, d'exprimer leurs positions.
Le raccourcissement du temps de présentation de l'amendement ne modifierait que fort peu les pratiques actuelles. Il limiterait les risques de digression auxquels les débats donnent parfois lieu et contribuerait ainsi à conforter l'intérêt de la séance publique.
En revanche, la durée réservée à chaque explication de vote - cinq minutes - demeurerait inchangée .
La commission a adopté l'article 24 sans modification .
Article 25 (chap. VIII bis nouveau, art. 50 bis, 50 ter et 50 quater nouveaux) - Proposition de résolution en vertu de l'article 34-1 de la Constitution
Cet article tend à insérer dans le Règlement le nouveau chapitre VIII bis constitué de trois articles afin de transcrire les dispositions prévues par le volet de la loi organique relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution (articles premier à 6) consacrés aux résolutions.
En vertu de l'article 34-1 de la Constitution issu de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, « les assemblées peuvent voter des résolutions dans les conditions fixées par la loi organique.
Sont irrecevables et ne peuvent être inscrites à l'ordre du jour les propositions de résolution dont le Gouvernement estime que leur adoption ou leur rejet serait de nature à mettre en cause sa responsabilité ou qu'elles contiennent des injonctions à son égard ».
Le nouvel article 50 bis que le présent article propose d'insérer dans le Règlement du Sénat fixe les modalités de dépôt des propositions de résolution.
Il rappelle d'abord d'une manière générale que sous réserve des dispositions spécifiques prévues par le chapitre VIII bis , les propositions de résolution sont soumises aux mêmes règles que celles prévues par le Règlement du Sénat pour les autres propositions de résolution. Ainsi, en vertu de l'article 24 du Règlement, le dépôt des propositions de résolutions serait annoncé par le président en séance publique -ou lorsque le Sénat ne tient pas séance- ferait l'objet d'une insertion au Journal officiel indiquant que ce dépôt est rattaché pour ordre à la dernière séance que le Sénat a tenu, puis d'une annonce lors de la première séance publique qui suit. De même, les propositions de résolution seraient imprimées et distribuées .
Par ailleurs, comme l'a prévu l'article 1 er de la loi organique à la suite d'un amendement voté par le Sénat à l'initiative de M. Jean-Pierre Bel et des autres membres du groupe socialiste, les propositions de résolution pourraient être déposées au nom d'un groupe politique par son président (deuxième alinéa).
En outre, conformément à la décision du Conseil constitutionnel du 9 avril 2009, les propositions de résolution ne pourraient pas être envoyées à une commission permanente, ni à une commission spéciale (troisième alinéa).
Le 4 de l'article 50 bis rappelle les dispositions des articles 2 et 3 de la loi organique selon lesquelles les propositions de résolution sont transmises au Premier ministre. Celui-ci ferait connaître au Sénat s'il estime qu'une proposition de résolution, avant son inscription à l'ordre du jour , est irrecevable au motif que son adoption ou son rejet serait de nature à mettre en cause la responsabilité ou qu'elles contiennent des injonctions à son égard.
La loi organique a confié au Gouvernement, conformément aux termes de la Constitution, le soin d'apprécier l'irrecevabilité d'une proposition de résolution et d'informer le président de l'assemblée concernée. En pratique, cette information pourrait être communiquée par exemple par le membre du Gouvernement chargé des relations avec le Parlement. Il est donc préférable de reprendre sur ces points les termes de la loi organique en indiquant, d'une part, qu'il appartient au Gouvernement de se prononcer sur l'irrecevabilité éventuelle de la proposition de résolution et d'autre part, que le président du Sénat est informé de sa décision. Votre commission a adopté un amendement du rapporteur dans ce sens.
La proposition de loi rappelle, par ailleurs, qu'aucune irrecevabilité ne pourrait être opposée ultérieurement sauf dans le cas où la proposition de résolution est rectifiée par son auteur avant son inscription à l'ordre du jour (quatrième alinéa).
Dans ce cas, la proposition de résolution rectifiée serait portée sans délai à la connaissance du Gouvernement qui ferait connaître au Sénat s'il estime la rectification irrecevable. Votre commission vous propose, par un amendement de cohérence présenté par le rapporteur, de prévoir que le Gouvernement communique cette information au Président du Sénat. Une fois inscrite à l'ordre du jour, la proposition de résolution ne pourrait plus être rectifiée par son auteur (5è alinéa). En effet, selon la décision précitée du Conseil constitutionnel « l'appréciation par le Gouvernement du sens et de la portée des propositions de résolution afin de décider de leur recevabilité doit nécessairement être opérée avant l'inscription de la proposition à l'ordre du jour, qu'il suit de là que le texte d'une proposition de résolution ne peut plus être rectifié par son auteur après qu'elle a été inscrite à l'ordre du jour ».
L'article 50 ter définit, conformément aux termes des articles 4 et 5 de la loi organique les conditions d'inscription d'une proposition de résolution à l'ordre du jour.
Il rappelle les trois conditions relatives à l'inscription à l'ordre du jour :
- l'exigence d'un délai minimal de six jours francs entre le dépôt d'une proposition de résolution et son inscription à l'ordre du jour (1 er alinéa) ;
- la nécessité que toute demande d'inscription à l'ordre du jour émanant d'un président de groupe soit adressée au président au plus tard quarante-huit heures avant que son inscription à l'ordre du jour ne soit décidée -le Premier ministre étant informé sans délai de cette demande ; la proposition de résolution précise que cette demande est également communiquée au Sénat. Les règles selon lesquelles l'inscription à l'ordre du jour d'une proposition ne peut être faite sans avoir fait au préalable l'objet d'un rapport d'une commission permanente (article 35, deuxième alinéa) et après la distribution ou la publication dudit rapport (article 31, premier alinéa) ne s'appliquerait pas dans la mesure où, ces propositions de résolution ne peuvent être renvoyées à une commission (2 ème alinéa) ;
- enfin, une proposition de résolution ayant le même objet qu'une proposition de résolution antérieure ne pourrait être inscrite par la Conférence des présidents ou par le Sénat au cours de la même session ordinaire (3 ème alinéa).
L'article 50 quater fixe enfin les modalités de discussion en séance des propositions de résolution.
Il rappelle enfin, comme le prévoit le dernier alinéa de l'article 6 de la loi organique, qu'aucun amendement n'est recevable sur les propositions de résolution (2 ème alinéa). Il indique que le Sénat délibère et vote en séance sur le texte de la proposition de résolution déposée initialement ou, le cas échéant, rectifiée -par dérogation aux dispositions de l'article 42 du Règlement (1 er alinéa).
La commission a adopté l'article 25 ainsi modifié .
Article 25 bis (nouveau) (art. 59 du Règlement) - Extension de la liste des scrutins publics de droit
Cet article, inséré par votre commission à la suite d'un amendement de MM. Nicolas About et Alain Vasselle, tend à compléter la liste des scrutins publics de droit prévus par le Règlement du Sénat par un ajout relatif aux recettes et à l'équilibre général de la loi de financement de la sécurité sociale pour l'année à venir.
Il s'agit de prévoir, pour les lois de financement de la sécurité sociale, des règles conformes à celles qui prévalent pour les lois de finances.
Votre commission a adopté l'article 25 bis ainsi rédigé .
Article 26 (art. 69 ter nouveau et 71 du Règlement) - Convocation conjointe d'une commission mixte paritaire pour une proposition de loi
Cet article vise à prendre en compte dans le Règlement la faculté ouverte par le deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution dans sa rédaction issue de la révision constitutionnelle aux présidents des deux assemblées agissant conjointement, de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire pour une proposition de loi 36 ( * ) .
Cette convocation est possible dans les mêmes conditions que celles actuellement fixées par l'article 45 de la Constitution au Premier ministre : soit en cas de désaccord persistant entre les deux assemblées après deux lectures par chaque assemblée, soit lorsque le Gouvernement a décidé d'engager la procédure accélérée, après une seule lecture par chacune d'entre elles.
La proposition de résolution propose que la décision conjointe des présidents des deux assemblées de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire soit portée à la connaissance des sénateurs et du Gouvernement. Elle insère à cette fin un nouvel article 69 ter au sein du chapitre XI du Règlement consacré aux « rapports du Sénat avec le Gouvernement et avec l'Assemblée nationale ». Elle vise également à compléter l'article 71 du Règlement afin d'indiquer que l'examen d'un texte dont le Sénat est saisi est immédiatement suspendu non seulement, comme tel est aujourd'hui le cas, lorsque le Gouvernement fait part de son intention de provoquer la réunion d'une commission mixte à son sujet mais aussi lorsque les présidents des deux assemblées agissant conjointement font part de leur intention de provoquer la réunion de cette instance.
La commission a intégré un amendement rédactionnel présenté par le rapporteur et adopté l'article 26 ainsi modifié .
Article 27 (art. 73 et art. 73-1 du Président) - Information et autorisation du Président
Cet article vise, d'une part, à adapter les procédures actuelles d'autorisation prévues actuellement par le Règlement du Sénat en application des articles 35 et 36 de la Constitution (déclaration de guerre - état de siège) et, d'autre part, à prévoir un dispositif spécifique pour la mise en oeuvre de l'information et de l'autorisation du Parlement pour les interventions des forces armées à l'étranger (2 eme , 3 eme et dernier alinéa de l'article 35 issu de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008).
L'adaptation des dispositions de l'article 73
En vertu de l'article 73, le Sénat donne l'autorisation d'une déclaration de guerre (article 35 de la Constitution) et de la prorogation de l'état de siège au-delà de douze jours (article 36 de la Constitution) dans les formes prévues pour l'approbation d'une déclaration de politique générale demandée par le Gouvernement, à l'issue d'un scrutin public à la tribune.
La proposition de résolution propose de réserver le scrutin public à la tribune pour l'autorisation concernant la déclaration de guerre et de prévoir un scrutin public ordinaire pour l'autorisation de prorogation de l'état d'urgence.
Dispositions relatives à l'information et l'autorisation du Parlement pour l'intervention des forces armées à l'étranger
La proposition de résolution propose d'insérer un nouvel article 73 bis dans le Règlement afin de transcrire les nouvelles dispositions constitutionnelles de l'article 35. Aux termes du deuxième alinéa de cet article, « le Gouvernement informe le Président de sa décision de faire intervenir les forces armées à l'étranger, au plus tard trois jours après le début de l'intervention. Il précise les objectifs poursuivis. Cette information peut donner lieu à un débat qui n'est suivies d'aucun vote », la rédaction proposée pour le 1 de l'article 73-1 précise que cette information prend la forme d'une communication du Gouvernement portée à la connaissance des sénateurs. Cette information pourrait donner lieu à un débat sans vote.
Ces dispositions ménagent la souplesse nécessaire que le constituant a entendu donner aux formes que prendrait l'information du Parlement : courrier adressé aux parlementaires, aux présidents des commissions compétentes, déclaration devant les commissions ou en séance publique. Lorsque le Parlement siège, il est probable que le Gouvernement privilégie cette dernière formule.
Par ailleurs, le 3ème alinéa de l'article 35 de la Constitution prévoit que « lorsque la durée de l'intervention excède quatre mois, le Gouvernement soumet sa prolongation à l'autorisation du Parlement. Il peut demander à l'Assemblée nationale de décider en dernier ressort ». Aux termes du nouvel article 73-1, le Sénat appelé à statuer sur une demande d'autorisation de prolongation de l'intervention des forces armées statuerait après un débat par un scrutin public ordinaire. Aucune explication de vote ne serait admise, celle-ci pouvant en effet être considérée comme redondante par rapport aux interventions dans le cadre du débat lui-même.
Ce dispositif a été mis en oeuvre la première fois à titre expérimental, le 22 septembre 2008, afin d'autoriser la prolongation de l'intervention militaire française en Afghanistan.
La commission a intégré par la voie d'un amendement présenté par le rapporteur une modification rédactionnelle et adopté l'article 27 ainsi modifié .
Article 28 (chap. XI bis du Règlement) - Affaires européennes
Cet article réécrit le chapitre XI bis du Règlement, consacré aux résolutions européennes. L'intitulé de ce chapitre serait d'ailleurs modifié, afin de marquer la prise en compte par le Règlement de l'ensemble des modifications apportées à la Constitution dans le domaine des affaires européennes.
En effet, si le chapitre XI bis ne comprend aujourd'hui qu'un seul article, l'article 73 bis , consacré aux résolutions européennes, la proposition de résolution insère dans le Règlement des dispositions relatives à la commission des affaires européennes (articles 73 ter et 73 quater nouveaux), aux questions orales avec débat portant sur des sujets européens (article 73 sexies nouveau) et aux motions tendant à autoriser l'adoption d'un projet de loi relatif à l'adhésion d'un Etat aux Communautés européennes et à l'Union européenne selon la procédure prévue au troisième alinéa de l'article 89 de la Constitution (article 73 septies nouveau). Par ailleurs, elle tient compte de la nouvelle possibilité de déposer une proposition de résolution sur tout document émanant d'une institution de l'Union européenne.
1. La commission des affaires européennes
La révision du 23 juillet 2008 a renforcé le rôle du Parlement dans le suivi des affaires européennes. A cette fin, elle a inscrit à l'article 88-4, dernier alinéa, de la Constitution l'existence, dans chaque assemblée, d'une commission chargée des affaires européennes, se substituant à la délégation pour l'Union européenne.
Les délégations pour l'Union européenne de l'Assemblée nationale et du Sénat ont joué un rôle central dans le dispositif de suivi des affaires européennes. Elles ont été créées par la loi n° 79-561 du 6 juillet 1979 37 ( * ) , modifiée par les lois n° 90-385 du 10 mai 1990 et n° 94-476 du 10 juin 1994, qui ont renforcé leur rôle, parallèlement au développement de l'activité normative des Communautés européennes. Le nombre de membres de chaque délégation est ainsi passé de dix-huit à trente-six. Ceux-ci sont désignés dans chaque assemblée de façon à assurer une représentation proportionnelle des groupes politiques et une représentation équilibrée des commissions permanentes.
Les dispositions relatives aux délégations figurant dans la loi, les règlements des assemblées se limitaient à leur confier certaines compétences, en particulier pour l'examen des textes soumis par le Gouvernement en application de l'article 88-4 de la Constitution (article 73 bis du Règlement).
Or, la proposition de loi tendant à modifier l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et à compléter le code de justice administrative, présentée par M. Bernard Accoyer, président de l'Assemblée nationale, en concertation avec M. Gérard Larcher, président du Sénat, renvoie au Règlement de chaque assemblée la composition, le mode de désignation et les règles de fonctionnement des membres des commissions chargées des affaires européennes 38 ( * ) .
L'Assemblée nationale et le Sénat pourront ainsi fixer, conformément au principe d'autonomie des assemblées parlementaires, la composition, le mode de désignation des membres des commissions des affaires européennes ainsi que les règles de leur fonctionnement. La mission des commissions chargées des affaires européennes et les modalités de leur information par le Gouvernement resteraient cependant du domaine de la loi.
Aussi la proposition de loi réécrit-elle l'article 6 bis de l'ordonnance du 17 novembre 1958. Le II de la nouvelle rédaction de l'article 6 bis attribuerait aux commissions chargées des affaires européennes la mission de suivre les travaux conduits par les institutions de l'Union. Le Gouvernement devrait leur communiquer les projets ou propositions d'actes des Communautés européennes et de l'Union européenne dès leur transmission au Conseil de l'Union européenne. En outre, tout document nécessaire leur serait communiqué par le Gouvernement de sa propre initiative ou à la demande de leur président.
Les dispositions relatives à l'organisation de la commission des affaires européennes seraient inscrites à l' article 73 bis du Règlement qui maintient tout d'abord pour cette commission un effectif inchangé de 36 membres (alinéa premier).
Les membres de la commission seraient nommés en séance publique, après chaque renouvellement partiel du Sénat, de façon à assurer une représentation proportionnelle des groupes et une représentation équilibrée des commissions permanentes, conformément aux principes figurant actuellement à l'article 6 bis de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958.
La commission devant comprendre, comme la délégation qui l'a précédée, des membres issus de chacune des commissions, la liste des candidats pour y siéger serait remise au Président du Sénat par les bureaux des groupes et le délégué des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe, après la nomination des commissions permanentes. Le texte proposé précise que cette liste serait remise après concertation des groupes.
La nomination serait ensuite effectuée selon des modalités identiques à celles prévues pour la constitution des commissions, à l'article 8, alinéas 3 à 11, du Règlement. Ainsi, la liste des candidats serait ratifiée par le Sénat en l'absence d'opposition formulée par un président de groupe ou par au moins trente sénateurs dans le délai d'une heure après l'annonce de son affichage par le président de séance.
Le bureau de la commission des affaires européennes serait constitué dans les mêmes conditions que celui de chaque commission permanente, conformément à l'article 13 du Règlement 39 ( * ) .
Le texte proposé pour l' article 73 ter nouveau du Règlement fixe en principe au jeudi matin la réunion de la commission des affaires européennes. Cette disposition vise à organiser la réunion de cette commission à un autre moment que celles des commissions permanentes, qui se réunissent le mercredi matin. En effet, il n'est pas envisageable de réunir concomitamment deux catégories de commissions, l'une comprenant des membres issus de l'autre. En outre, la commission des affaires européennes doit exercer ses compétences sans préjudice de celles des commissions permanentes.
Ainsi, la commission des affaires européennes serait autorisée, comme les commissions permanentes, à se réunir à un moment où, en principe, le Sénat siège.
L' article 73 quater nouveau définit la mission de la commission des affaires européennes et son articulation avec les prérogatives des commissions permanentes.
Il appartiendrait donc à la commission des affaires européennes d'assurer la publication et la diffusion des projets ou propositions d'actes soumis au Sénat en application de l'article 88-4 de la Constitution, dès leur transmission par le Gouvernement, à l'ensemble des sénateurs, des groupes et des commissions. A cet égard, la proposition de résolution donne à la commission des affaires européennes une responsabilité plus grande que celle qu'avait la délégation 40 ( * ) .
La commission devrait en outre instruire les textes transmis en application de l'article 88-4 et assurer l'information du Sénat sur les autres documents émanant des institutions de l'Union européenne.
En effet, aux termes de l'article 88-4 issu de la révision du 23 juillet 2008, le Gouvernement est tenu de transmettre aux assemblées, dès leur transmission au Conseil de l'Union européenne, les projets d'actes législatifs européens et les autres projets ou propositions d'actes de l'Union.
A l'issue de cette instruction, la commission des affaires européennes pourrait, comme aujourd'hui, conclure au dépôt d'une proposition de résolution . La révision constitutionnelle a d'ailleurs étendu le champ des résolutions européennes, qui peuvent désormais porter non seulement sur les documents transmis en application de l'article 88-4, premier alinéa, mais aussi sur « tout document émanant d'une institution de l'Union européenne ».
Afin d'améliorer le suivi des affaires européennes, le président de la commission compétente pourrait désigner un représentant , qui participerait à l'examen par la commission des affaires européennes d'un projet ou d'une proposition d'acte ou d'un document émanant d'une institution de l'Union.
Les commissions permanentes ont en effet considérablement développé leur activité en matière européenne, la commission des lois ayant par exemple désigné dès décembre 2007 trois co-rapporteurs européens issus de la majorité et de l'opposition, nos collègues Pierre Fauchon, Jean-René Lecerf et Jean-Claude Peyronnet.
Les commissions permanentes pouvant avoir à examiner les propositions de résolution européenne émanant de la commission des affaires européennes, la possibilité pour l'un de leurs membres de participer aux travaux de cette dernière paraît de nature à assurer un meilleur contrôle des questions communautaires. Il s'agit, selon l'exposé des motifs de la proposition de résolution, d'« améliorer la coopération en amont entre la commission des affaires européennes, qui est un organe transversal, et chacune des six commissions à caractère législatif ».
Par ailleurs, l'article 73 quater nouveau préciserait que les travaux de la commission des affaires européennes font l'objet d'une publication spécifique. En effet, ces travaux ne peuvent être retracés dans le bulletin des commissions où ne figurent que les comptes-rendus des travaux des commissions permanentes, des commissions spéciales, des commissions d'enquête et des missions d'information.
2. Le dépôt, l'examen et l'adoption des résolutions européennes
L' article 73 quinquies nouveau regrouperait les dispositions relatives aux résolutions européennes, qui figurent actuellement à l'article 73 bis . Le texte proposé définit les conditions d'une étroite coopération entre les commissions permanentes et la commission des affaires européennes pour l'examen de ces résolutions. Il fixe en outre les délais de leur intervention sur les projets et documents européens, afin d'assurer la prise en compte effective des positions adoptées par le Sénat.
•
Le droit de saisine des commissions
permanentes
Tout d'abord, la commission permanente compétente pourrait se saisir d'un projet ou d'une proposition d'acte soumis au Sénat en application de l'article 88-4 de la Constitution, dans les quinze jours suivant sa publication (alinéa 2). Elle disposerait ainsi d'une priorité pour l'examen du texte et devrait statuer dans le délai d'un mois. Si elle concluait à l'adoption d'une proposition de résolution, elle devrait en informer le Sénat et fixer un délai limite de quinze jours maximum pour le dépôt des amendements.
Le droit d'amendement sur les propositions de résolution européenne émanant des commissions permanentes serait ouvert à tout sénateur. Dans l'hypothèse où ces amendements seraient signés par plusieurs sénateurs, il reviendrait à l'un des signataires appartenant à la commission de les présenter devant elle. A défaut, ces amendements seraient présentés par leur premier signataire. Il s'agit ainsi d'assurer la bonne organisation du travail des commissions. A l'expiration du délai fixé par elle, la commission devrait se prononcer sur la proposition de résolution, modifiée le cas échéant par les amendements qu'elle a adoptés, avant de publier son rapport.
•
L'examen des propositions de
résolution déposées par les sénateurs
Le texte proposé rappelle ensuite le droit pour tout sénateur de déposer une proposition de résolution européenne (alinéa 3).
Une telle proposition devrait être envoyée à la commission compétente si celle-ci s'est saisie du texte ou du document visé dans le délai de quinze jours suivant sa publication. Si la commission compétente n'utilisait pas cette prérogative, il appartiendrait à la commission des affaires européennes d'examiner la proposition de résolution et de statuer dans le délai d'un mois, en concluant soit au rejet de la proposition, soit à son adoption, le cas échéant avec des amendements.
La commission saisie au fond devrait ensuite examiner la proposition de résolution adoptée par la commission des affaires européennes ou, en cas de rejet par celle-ci, la proposition dans sa version initiale. Pour cet examen, la commission saisie au fond fixerait librement le délai limite de dépôt des amendements, qui seraient examinés dans les mêmes conditions que les amendements portant sur une proposition de résolution émanant d'une commission permanente.
Toutefois, dans le cas où la proposition de résolution soumise à la commission compétente aurait auparavant été adoptée par la commission des affaires européennes, la commission saisie au fond disposerait d'un mois à compter de la transmission du texte pour examiner les amendements et adopter son rapport (alinéa 4). A l'issue de ce délai, le texte adopté par la commission des affaires européennes serait considéré comme adopté par la commission saisie au fond.
SCHÉMA DE LA PROCÉDURE D'EXAMEN DES PROPOSITIONS DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE
Nouvel article 73 quinquies du Règlement
Les modalités d'adoption des propositions de résolution européenne
L'alinéa 5 du texte proposé pour le nouvel article 73 quinquies définit les modalités d'adoption des propositions de résolution européenne par le Sénat.
Ainsi, la proposition deviendrait résolution du Sénat :
- soit au terme d'un délai de trois jours francs suivant la date de publication du rapport de la commission, lorsque la commission saisie au fond adopte un texte ;
- soit à l'expiration du délai à l'issue duquel le texte adopté par la commission des affaires européennes est considéré comme adopté par la commission saisie au fond, c'est-à-dire un mois après la transmission à celle-ci du texte adopté par la commission des affaires européennes.
Toutefois, dans ce délai de trois jours francs ou d'un mois selon le cas, le Président du Sénat, un président de groupe, le président d'une commission permanente, le président de la commission des affaires européennes ou le Gouvernement pourrait demander l'examen de la proposition de résolution par le Sénat.
Cette demande ouvrirait alors deux nouvelles hypothèses :
- si la Conférence des présidents ne propose pas ou si le Sénat ne décide pas, dans les sept jours suivant la demande, d'inscrire la proposition de résolution à l'ordre du jour, le texte adopté par la commission devient la résolution du Sénat ;
- si la proposition de résolution est inscrite à l'ordre du jour, la commission des affaires européennes peut exercer les compétences attribuées aux commissions saisies pour avis. Le rapporteur de cette commission pourrait ainsi participer au débat sur la proposition de résolution (alinéa 6). La proposition de résolution serait alors discutée dans les conditions prévues par le Règlement (article 42).
En toute hypothèse, les résolutions européennes du Sénat seraient transmises au Gouvernement et à l'Assemblée nationale, comme le prévoit aujourd'hui l'article 73 bis , alinéa 11 (alinéa 7).
3. Les questions orales avec débat sur des sujets européens
Les questions orales avec débat portant sur des sujets européens font actuellement l'objet d'une division (D) regroupant les articles 83 bis et 83 ter au sein du chapitre XII du Règlement, consacré aux questions écrites et orales.
La proposition de résolution concentre ces dispositions au sein d'un seul article 73 sexies nouveau , assurant ainsi l'unité des dispositions traitant des affaires européennes dans le Règlement.
Le texte proposé maintient le principe selon lequel les questions orales avec débat portant sur des sujets européens sont déposées dans les mêmes conditions que les questions orales avec débat, définies à l'article 79 du Règlement.
Ainsi, le sénateur désirant poser au Gouvernement une question orale sur un sujet européen suivie d'un débat doit remettre au président du Sénat le texte de sa question accompagné d'une demande de débat. La question doit être sommairement rédigée et ne contenir aucune imputation d'ordre personnel à l'égard de tiers nommément désignés. Elle ne peut être posée que par un seul sénateur et à un seul ministre.
Le nouvel article 73 sexies précise que les questions orales avec débat portant sur des sujets européens doivent être adressées au ministre compétent (premier alinéa). La date de leur discussion resterait fixée dans des conditions identiques à celles prévues pour les questions orales avec débat.
Ces questions peuvent en effet être discutées soit à la même séance que les questions orales, soit avec l'accord du Gouvernement, à une autre séance. La date de discussion est fixée par le Sénat, sur proposition de la Conférence des présidents et sans débat sur le fond, le cas échéant après avoir entendu le Gouvernement. Au cours de la discussion sur la date d'examen de la question, seuls pourraient intervenir, pendant au plus cinq minutes, l'auteur de la question ou son suppléant, les présidents de groupe ou leurs délégués et le Gouvernement.
L'alinéa 2 du nouvel article 73 sexies réaménage les conditions de discussion des questions orales avec débat sur des sujets européens, en accordant à l'auteur de la question un temps de parole de vingt minutes, contre dix aujourd'hui, et un temps de parole de quinze minutes à un sénateur représentant la commission des affaires européennes, ainsi qu'à celui représentant la commission compétente. Par ailleurs, en application des dispositions de l'article 82, la Conférence des présidents pourrait décider, comme pour les autres questions orales avec débat :
- soit d'organiser l'intervention dans le débat des orateurs des groupes, en accordant à chaque groupe un temps minimum et en répartissant le temps restant disponible en proportion de leurs effectifs ;
- soit en accordant un temps de parole de dix minutes à un orateur par groupe, l'auteur de la question et l'orateur de chaque groupe disposant de cinq minutes pour répondre au Gouvernement.
4. Motions relatives à la ratification des traités d'adhésion à l'Union européenne
L'article 88-5 de la Constitution, dans sa rédaction issue de la révision du 23 juillet 2008, dispose que tout projet de loi autorisant la ratification d'un traité relatif à l'adhésion d'un Etat à l'Union européenne est soumis au référendum par le Président de la République, sauf si, par l'adoption d'une motion en termes identiques par chaque assemblée à la majorité des trois cinquièmes, le Parlement autorise l'adoption de ce projet par le Congrès. Dans ce second cas, conformément à l'article 89, troisième alinéa, de la Constitution, le projet ne serait adopté que s'il réunissait la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés par le Congrès.
Aussi la proposition de résolution insère-t-elle dans le Règlement un nouvel article 73 septies relatif au dépôt et à l'examen des motions tendant à autoriser l'adoption selon la procédure du Congrès, prévue pour les révisions constitutionnelles, des projets de loi autorisant la ratification de traités relatifs à de nouvelles adhésions à l'Union européenne.
Une telle motion ne pourrait être déposée que dans les quinze jours suivant la délibération du projet de loi en Conseil des ministres (premier alinéa). Elle ne devrait comporter aucune condition ni aucun amendement au texte du projet de loi ou du traité.
L'examen de la motion serait confié à la commission des affaires étrangères, la commission des affaires européennes pouvant se saisir pour avis (alinéa 2). Elle devrait être discutée par le Sénat dans les trois mois suivant son dépôt.
Si la motion était adoptée par le Sénat à la majorité des trois cinquièmes, elle devrait être transmise sans délai à l'Assemblée nationale (alinéa 3).
Dans l'hypothèse où le Sénat serait saisi par l'Assemblée nationale d'une motion tendant à autoriser l'adoption d'un projet de loi autorisant la ratification d'un traité relatif à une nouvelle adhésion à l'Union européenne, il devrait l'examiner dans le délai de trois mois suivant sa transmission (alinéa 4). Si le Sénat adoptait à son tour cette motion à la majorité des trois cinquièmes, le Président du Sénat la transmettrait au Président de la République. Le Président de l'Assemblée nationale serait avisé de cette transmission.
Afin de permettre aux deux assemblées d'exercer pleinement leurs prérogatives constitutionnelles, les délais prévus à l'article 73 septies seraient suspendus en dehors des sessions ordinaires.
Enfin, par coordination avec le regroupement au sein du nouvel article 73 sexies des dispositions relatives aux questions orales avec débat sur des sujets européens, le II de l'article 28 de la proposition de résolution supprime les articles 83 bis et 83 ter , ainsi que la division D du chapitre XII et son intitulé.
Votre commission a adopté l'article 28 sans modification .
Article 29 (art. 73 octies nouveau du Règlement) - Débats d'initiative sénatoriale
Cet article crée une nouvelle catégorie de débats en séance publique dits débats d'initiative sénatoriale. Ces débats feraient l'objet d'un nouvel article 73 octies et d'un chapitre XI ter , placé entre le chapitre consacré aux affaires européennes et celui relatif aux questions écrites et orales.
Le nouvel article 73 octies permettrait à un groupe, à une commission permanente ou spéciale, à la commission des affaires européennes ou à une délégation de demander à la Conférence des présidents de proposer au Sénat l'inscription à l'ordre du jour d'un débat d'initiative sénatoriale (alinéa 1). Ces débats pourraient donc prendre place au sein de la semaine réservée chaque mois par priorité au contrôle de l'action du Gouvernement et à l'évaluation des politiques publiques, ainsi que dans la journée mensuelle réservée à l'opposition et aux groupes minoritaires.
Le débat serait ouvert par le représentant du groupe, de la commission ou de la délégation à l'origine de la demande (alinéa 2).
Les présidents de groupe et les présidents de commission entendus par votre rapporteur ont unanimement salué la création de cette nouvelle catégorie de débat, qui devrait permettre au Sénat de développer sa réflexion prospective, en s'appuyant, le cas échéant, sur les travaux de contrôle réalisés par les commissions et délégations.
Votre commission a adopté l'article 29 sans modification.
Article 30 (art. 75 ter nouveau du Règlement) - Questions du mardi après-midi
Cet article insère dans le Règlement un nouvel article 75 ter relatif aux questions cribles.
Ce nouveau mode de contrôle en séance publique de l'action gouvernementale vise à interroger le Gouvernement de façon plus dynamique, en permettant en particulier à l'auteur de la question d'exercer un droit de réplique.
Il reprend ainsi une recommandation des rapports de la commission des lois issus de l'étude approfondie des Parlements des pays membres de l'Union européenne 41 ( * ) .
Les questions cribles seraient inscrites à l'ordre du jour du Sénat deux fois par mois (premier alinéa).
Leurs caractéristiques, la procédure et leur répartition entre les groupes seraient fixés par la Conférence des présidents (alinéa 2). Le texte proposé prévoit que la répartition du nombre de questions doit tenir compte de l'importance numérique des groupes et permettre à chacun d'entre eux de poser au minimum une question à chaque séance.
La Conférence des présidents pourrait ainsi organiser des séances de questions cribles sur un thème défini et en déterminer la procédure, en donnant à chaque auteur de question la possibilité de reprendre brièvement la parole après la réponse du ministre.
Selon les orientations adoptées par le groupe de travail sur la réforme du Règlement et les méthodes de fonctionnement interne du Sénat, ces séances de questions cribles devraient être retransmises par Public Sénat. Elles auraient lieu le mardi à seize heures trente.
Votre commission a adopté l'article 30 sans modification .
Article 31 (art. 33, 77, 85 et 86 du Règlement) - Abrogation des articles relatifs à la Haute Cour de justice et coordinations
Cet article abroge les dispositions du Règlement faisant référence à la Haute Cour de justice et effectue des coordinations diverses.
Le texte proposé effectue au sein du Règlement plusieurs coordinations visant :
- à supprimer, à l'alinéa 8 de l'article 33, la référence à l' « alinéa premier » de l'article 48 de la Constitution (I). Cet alinéa du Règlement prévoit qu'en cas de rejet du procès-verbal de la séance précédente, sa discussion est inscrite à l'ordre du jour de la séance suivante, après l'examen des affaires inscrites par priorité en vertu des dispositions de l'article 48 (premier alinéa) de la Constitution. Or, la rédaction de l'article 48 issu de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 ne fait plus seulement référence, en son premier alinéa, aux points inscrits par priorité à l'ordre du jour par le Gouvernement, mais réserve, dans son ensemble, par priorité, certaines périodes de séance -définies à un rythme mensuel, à l'ordre du jour fixé par le Gouvernement, par chaque assemblée ou par chaque assemblée à l'initiative des groupes d'opposition et des groupes minoritaires. Il convient donc de viser désormais l'ensemble de l'article 48 et non le seul premier alinéa ;
- à remplacer à l'alinéa premier de l'article 77 du Règlement la référence au « deuxième alinéa » de l'article 48 de la Constitution, par une référence au « dernier alinéa » de cet article (II). L'article 77, premier alinéa, du Règlement, réserve par priorité aux questions orales la matinée de la séance du mardi. Il permet cependant à la Conférence des présidents de reporter à un autre jour de séance l'application des dispositions de l'article 48 de la Constitution réservant une séance par semaine -au lieu d'une séance par mois auparavant- aux questions au Gouvernement.
La modification proposée vise à prendre en compte la nouvelle rédaction de l'article 48 de la Constitution, la disposition réservant par priorité une séance par semaine au moins aux questions au Gouvernement se situe au dernier alinéa ;
- à supprimer l'intitulé du chapitre XIII du Règlement, relatif à l'élection des sénateurs de la Communauté, qui comportait un article abrogé par la résolution du 22 avril 1971.
Enfin, la loi constitutionnelle n° 2007-238 du 23 février 2007 a redéfini le régime de responsabilité du Président de la République, en substituant à la Haute Cour de justice, chargée de statuer en cas d'accusation de haute trahison, une procédure de destitution, confiée au Parlement réuni en Haute Cour (articles 67 et 68 de la Constitution).
Aussi la proposition de résolution abroge-t-elle les articles 85 et 86 du Règlement, relatifs à la Haute Cour de justice (IV).
Votre commission a adopté l'article 31 sans modification .
Article 32 (nouveau chap. XVIII bis, art. 103 et 103 bis nouveau du Règlement) - Budget et comptes du Sénat
Cet article insère dans le Règlement un chapitre consacré au budget et aux comptes du Sénat.
Ce nouveau chapitre XVIII bis comprendrait l'article 103 et un nouvel article 103 bis .
L'article 103, relatif à la commission spéciale chargée de vérifier et d'apurer les comptes, figure aujourd'hui au sein du chapitre XVIII, relatif aux services et à la comptabilité du Sénat. Les dispositions relatives à cette commission seraient modifiées et transférées au sein du nouvel article 103 bis .
1. Principes budgétaires applicables au Sénat
Le texte proposé inscrit à l'article 103 les principes budgétaires applicables au Sénat. Aussi rappelle-t-il que le Sénat jouit de l'autonomie financière en application du principe de séparation des pouvoirs mis en oeuvre par l'article 7 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires (premier alinéa) 42 ( * ) .
L'article 103 reprendrait ensuite le principe selon lequel les dépenses du Sénat sont réglées par exercice budgétaire, qui figure actuellement au premier alinéa de cet article (alinéa 2).
Enfin, le texte proposé prévoit que le Bureau détermine les procédures budgétaires et comptables applicables au Sénat, au sein d'un règlement budgétaire et comptable. Ce règlement devrait définir les modalités d'examen des comptes du Sénat par une entité extérieure, de façon à apporter à la Cour des comptes une « assurance raisonnable de leur régularité, de leur sincérité et de leur fidélité ».
Il s'agit ainsi pour le Sénat de donner à la Cour les éléments lui permettant d'exercer sa mission de certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l'Etat, définie au 5° de l'article 58 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances 43 ( * ) .
2. Commission spéciale chargée du contrôle des comptes et de l'évaluation interne
Les dispositions relatives à la commission chargée du contrôle des comptes figureraient au sein du nouvel article 103 bis . La commission spéciale chargée de vérifier et d'apurer les comptes deviendrait la commission spéciale chargée du contrôle des comptes et de l'évaluation interne. Cette commission aurait pour mission :
- d'examiner les comptes du Sénat dans les conditions fixées par le règlement budgétaire et comptable ;
- de procéder aux investigations qu'elle juge nécessaires.
Elle transmettrait ses observations au Président du Sénat et aux questeurs, son activité faisant par ailleurs l'objet d'une communication annuelle de son président au Bureau. Enfin, il appartiendrait à la commission de rendre publics les comptes du Sénat.
La composition et les modalités de nomination des membres de la commission resteraient inchangées. Ainsi, l'effectif de la commission demeurerait fixé à dix membres, nommés par le Sénat conformément à la règle de la représentation proportionnelle des groupes. Cette nomination interviendrait comme aujourd'hui à l'ouverture de chaque session ordinaire et le nombre de membres pourrait être augmenté afin d'assurer la représentation de tous les groupes politiques.
Les membres de la commission spéciale sont nommés dans les mêmes conditions que les membres des commissions permanentes, conformément à l'article 8 du Règlement. Il appartient aux bureaux des groupes politiques de se concerter et de remettre au président du Sénat, avant la séance de nomination, la liste des candidats.
Enfin, le nouvel article 103 bis maintient la règle selon laquelle les membres du Bureau ne peuvent appartenir à la commission spéciale.
Votre commission a adopté un amendement de son rapporteur prévoyant que la présentation annuelle du compte rendu d'activité de la commission spéciale devant le Bureau du Sénat est faite non seulement par le président de cette commission, mais aussi par son rapporteur. La représentation de la commission spéciale lors de ce rendez-vous annuel serait donc pluraliste, puisque le président et le rapporteur de cette commission appartiennent respectivement à la majorité et à l'opposition.
Votre commission a adopté l'article 32 ainsi modifié .
* 6 Voir le rapport fait au nom de la commission des lois par M. Patrice Gélard, n°44 (2008-2009) .
* 7 Voir la décision n° 2006-573 DC du 22 juin 2006 sur la résolution du 7 juin 2006 modifiant le règlement de l'Assemblée nationale et le rapport fait au nom de la commission des lois par M. Jean-Jacques Hyest, n° 387 (2007-2008) , p. 167-168.
* 8 L'année parlementaire commence le 1 er octobre et s'achève le 30 septembre.
* 9 La mission commune d'information sur la situation des départements d'outre-mer est présidée par M. Serge Larcher, membre du groupe socialiste et son rapporteur est M. Eric Doligé, membre du groupe UMP. La mission commune d'information sur la politique en faveur des jeunes est présidée par Mme Raymonde le Texier, membre du groupe socialiste, et son rapporteur est M. Christian Demuynck, membre du groupe UMP.
* 10 Voir l'article 18 de la proposition de résolution.
* 11 La commission des affaires culturelles, familiales et sociales ainsi que la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire réunissent respectivement deux huitièmes de l'effectif des membres composant l'assemblée, les autres commissions ayant chacune un effectif équivalent à un huitième du nombre de députés. Au Sénat, la commission des affaires économiques, dotée de l'effectif le plus important, compte 78 membres.
* 12 La référence au plan qui figurait tant dans l'intitulé de la commission des affaires économiques au Sénat que de la commission des finances de l'Assemblée nationale n'est plus retenue ni par la proposition de résolution sénatoriale, ni par la résolution adoptée par les députés.
* 13 Le rapporteur général de la commission des affaires sociales participerait également, comme son homologue de la commission des finances, à la Conférence des Présidents (voir l'article 15 de la proposition de résolution).
* 14 Depuis sa révision, le Règlement de l'Assemblée nationale a avancé le délai dans lequel le Gouvernement peut engager la procédure accélérée à 13 heures la veille de la Conférence des Présidents qui précède l'ouverture du débat en première lecture.
* 15 Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique.
* 16 Parmi les dispositions de ce texte, il est indiqué notamment que seules des lois de financement peuvent créer ou modifier des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations de sécurité sociale non compensées aux régimes obligatoires de base.
* 17 Voir commentaire de l'article 21.
* 18 « Après l'expiration de ces délais, sont seuls recevables les amendements déposés par le Gouvernement ou par la commission saisie au fond ». A l'initiative du Sénat, le premier alinéa de cet article précise également que ces délais ne s'appliquent pas aux sous-amendements.
* 19 Possibilité de constater que les règles de présentation des projets de loi dont l'assemblée est saisie en premier lieu ne sont pas satisfaites -article 39- ; faculté de s'opposer conjointement avec la Conférence des présidents de l'autre assemblée à la mise en oeuvre de la procédure accélérée -article 45.
* 20 La résolution modifiant le Règlement de l'Assemblée nationale prévoit (art. 102 du Règlement modifié par l'article 61 de la résolution) qu'en cas d'opposition de la Conférence des présidents de l'Assemblée nationale, le Président en avise immédiatement le Gouvernement et le Président du Sénat.
* 21 L'article 29 ter fixe actuellement les principes d'organisation des débats mais devrait traiter, aux termes du présent projet de réforme, de l'organisation et du rôle de la Conférence des présidents.
* 22 En pratique, ces dernières années, les non inscrits ont également bénéficié du temps minimum identique garanti à chaque groupe avant la répartition proportionnelle.
* 23 Il a pu arriver, dans de rares cas, que la Conférence des présidents organise la discussion générale de manière différente en fixant des droits identiques à chaque groupe : port de signes religieux à l'école en 2004 (limitation à quinze minutes pour le premier orateur de chaque groupe puis dix minutes pour les autres orateurs, sans limitation du nombre d'orateurs par groupe) ; prorogation de l'état d'urgence en 2005 (quinze minutes par groupe et cinq minutes pour les non inscrits).
* 24 Le premier des orateurs demeurant inscrit dans la discussion ou, à son défaut, l'un des inscrits dans l'ordre d'inscription, s'il demande la parole contre la clôture, a la priorité ; lorsqu'aucun orateur n'est inscrit, la parole contre la clôture est donnée à l'orateur qui l'a demandée le premier (art. 38, 3 ème alinéa).
* 25 Décision n° 96-381 DC du 14 octobre 1996.
* 26 Décisions n° 2005-519 du 29 juillet 2005 et n° 2005-526 du 13 octobre 2005, dans lesquelles le Conseil constitutionnel juge que les procédures d'examen de la recevabilité financière doivent s'exercer au moment du dépôt d'un amendement.
* 27 Le juge constitutionnel a estimé que « si la question de la recevabilité financière des amendements d'origine parlementaire doit avoir été soulevée devant la première chambre qui en a été saisie pour que le Conseil constitutionnel puisse en examiner la conformité à l'article 40, cette condition est subordonnée, pour chaque assemblée, à la mise en oeuvre d'un contrôle de recevabilité effectif et systématique au moment du dépôt de tels amendements ».
* 28 Décision n° 85-198 DC du 13 décembre 1985.
* 29 Décision n° 2000-429 DC du 30 mai 2000, décision n° 2004-501 DC du 5 août 2004.
* 30 Article relatif aux irrecevabilités financière et sociale, voir le 1 du présent commentaire d'article.
* 31 L'alinéa 10 de l'article 42 du Règlement du Sénat dispose qu'à « partir de la deuxième lecture au Sénat des projets et propositions de loi, la discussion des articles est limitée à ceux pour lesquels les deux chambres du Parlement n'ont pas encore adopté un texte identique. ». L'alinéa 3 de l'article 108 du Règlement de l'Assemblée nationale dispose qu'à partir de la deuxième lecture, « la discussion des articles est limitée à ceux pour lesquels les deux assemblées du Parlement n'ont pu parvenir à un texte unique. ».
* 32 Décision n° 2004-501 DC du 5 août 2004.
* 33 Décision n° 2006-533 DC du 16 mars 2006.
* 34 Le dispositif se distingue ainsi tant du vote sans débat -qui autorise avant le vote sur l'ensemble l'intervention, pour cinq minutes, d'un représentant de chaque groupe- que du vote après débat restreint -qui permet l'intervention des auteurs d'amendements et sur chaque amendement, un orateur d'avis contraire et, dans les mêmes conditions que le vote sans débat, une parole sur l'ensemble.
* 35 A titre d'exemple, le 15 novembre 2007, les amendements de suppression de l'article 55 du projet de loi portant sur les franchises médicales qui avaient pour effet de mettre en discussion commune 21 amendements, ont été mis aux voix de façon distincte avant de passer aux autres amendements portant sur l'article.
* 36 Le principe d'une convocation conjointe par les présidents des deux assemblées a été introduit par le Sénat à la suite d'une initiative de votre commission des lois.
* 37 Insérant un article 6 bis au sein de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.
* 38 Voir le rapport fait au nom de la commission des lois par votre rapporteur sur cette proposition de loi, n°373(2008-2009).
* 39 Voir le commentaire de l'article 6 de la présente proposition de résolution.
* 40 L'article 73 bis du Règlement, dans sa version en vigueur, se limite en effet à prévoir que les documents européens sont déposés sur le Bureau du Sénat et distribués.
* 41 Voir les rapports faits au nom de la commission des lois par la mission d'information sur les Parlements de pays européens, dont les rapporteurs étaient MM. Patrice Gélard et Jean-Claude Peyronnet, n° 43 et 418 (2006-2007). http://www.senat.fr/noticerap/2006/r06-043-notice.html
et http://www.senat.fr/noticerap/2006/r06-418-notice.html
* 42 L'article 7 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 dispose que :
« Chaque assemblée parlementaire jouit de l'autonomie financière.
« Les crédits nécessaires au fonctionnement des assemblées parlementaires font l'objet de propositions préparées par les questeurs de chaque assemblée et arrêtées par une commission commune composée des questeurs des deux assemblées. Cette commission délibère sous la présidence d'un président de chambre à la Cour des comptes désigné par le premier président de cette juridiction. Deux magistrats de la Cour des comptes désignés par la même autorité assistent à la commission : ils ont voix consultative dans ses délibérations.
« Les propositions ainsi arrêtées sont inscrites au projet de loi budgétaire auquel est annexé un rapport explicatif établi par la commission mentionnée à l'alinéa précédent. »
* 43 Cette certification doit, aux termes de la loi organique, être annexée au projet de loi de règlement et accompagnée du compte rendu des vérifications opérées.