III. PROGRAMME 311 (NOUVEAU) « GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L'ETAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL : EXPÉRIMENTATIONS CHORUS »
Le présent programme constitue le support de l'expérimentation Chorus mené par la direction générale des finances publiques , qui gère le programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » en Loire-Atlantique. Il s'agit d'un programme conçu pour des raisons techniques, doté de 77 millions d'euros, qui reprend entièrement la structure du programme 156. Il est simplement mis en oeuvre par une application informatique distincte des autres programmes du budget général.
Il aurait été peu compréhensible que la direction générale des finances publiques, eu égard au devoir d'exemplarité de Bercy, n'expérimente pas la nouvelle application informatique. Celle-ci doit permettre des gains de productivité substantielles, en modernisant l'engagement de la dépense publique, grâce à la constitution de plateformes ministérielles, voire interministérielles, d'engagement, mais aussi en créant un véritable service facturier.
Selon le projet annuel de performances, et l'évaluation conduite selon la méthode MAREVA, le coût total du projet serait de 1.110,4 millions d'euros, avec une valeur actuelle nette (VAN) de 852,6 millions d'euros et un gain annuel récurrent estimé à 460,9 millions d'euros. Le taux de retour sur investissement apparaît très élevé : 29 %. Le délai de retour sur investissement serait de 6,6 ans.
IV. PROGRAMME 221 « STRATÉGIE DES FINANCES PUBLIQUES ET MODERNISATION DE L'ETAT »
Les crédits du programme 221 « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat » représentent 231,6 millions d'euros d'autorisations d'engagements (AE) et 297,6 millions d'euros de crédits de paiement, dont 87,6 millions d'euros de dépenses de personnel (titre 2, en crédits de paiement), soit 29,4 % du total. Les emplois, exprimés en ETPT, correspondant au montant inscrit au titre 2, s'établissent à 1.063, contre 981 en 2008.
Les crédits des fonds de concours rattachés au programme 218 font l'objet d'une prévision de 100.000 euros.
A. LES FINALITÉS DU PROGRAMME
Le programme 221 regroupe des directions et services d'état-major du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique y compris les emplois de la direction générale de l'administration et de la fonction publique qui n'y figuraient pas, contre l'avis de votre rapporteur spécial en 2008. Il s'agit de la direction du budget et des services de contrôle budgétaire et comptable, de la direction générale de la modernisation de l'Etat, de la direction générale de l'administration et de la fonction publique, de l'agence pour l'informatique financière de l'Etat et de l'opérateur national de paye.
La finalité du programme est « d'aider l'exécutif à concevoir une politique des finances publiques soucieuse de la performance publique ainsi que la politique de la fonction publique » en assurant le pilotage de la modernisation de l'Etat, qu'il s'agisse de l'élaboration et du suivi du budget de l'Etat, du développement d'une nouvelle application budgétaire, financière et comptable interministérielle, de la création d'un opérateur national de paye ou des mesures permettant l'optimisation de la gestion des ressources humaines et de la masse salariale.
Deux nouvelles actions sont créées : la première inclut la direction générale de l'administration et de la fonction publique et la seconde les crédits de la future autorité de régulation des jeux en ligne.
Le responsable du programme est M. François-Daniel Migeon, directeur général de la modernisation de l'Etat.
B. PRÉSENTATION DES ACTIONS ET JUSTIFICATION DES CRÉDITS
Le programme est structuré en six actions :
Action n° 2 : Politique des finances publiques et analyse de la performance des politiques publiques ( 38,7 millions d'euros )
L'action 2 recouvre les moyens de la direction du budget. Elle supporte 439 ETPT, dont 116 de catégorie A+ et 188 de catégorie A. Les crédits autres que ceux relevant du titre 2 sont limités à 3,05 millions d'euros, dont 300.000 euros de crédits de paiement en matière de communication, d'études, d'audits et pour le développement d'outils pédagogiques.
Action n° 4 : Modernisation de l'Etat ( 61,3 millions d'euros )
L'action n° 4 est pilotée par la direction générale de la modernisation de l'Etat et recouvre notamment les moyens mis en oeuvre pour la revue générale des politiques publiques et la généralisation de l'administration électronique.
Outre les 143 ETPT de la direction générale de la modernisation de l'Etat, l'action finance tout d'abord pour 45,5 millions d'euros de crédits de fonctionnement. Comme l'an passé, la justification au premier euro n'est pas suffisamment détaillée pour connaître, par exemple, les crédits d'étude dévolus dans le cadre de la revue générale des politiques publiques à des cabinets de conseil, et les marchés qui ont été passés avec telle ou telle entreprise. La part de la sous-traitance dans les dépenses d'innovation, de conseil, de projets n'est pas précisée.
3 millions d'euros de crédits de paiement sont consacrés aux logiciels relatifs aux projets « Mon service-public », ainsi qu'au serveur internet de formulaire ou de demandes de subvention en ligne.
Action n° 5 : Systèmes d'information financière de l'Etat ( 152,6 millions d'euros )
L'action n° 5 comprend les coûts liés aux chantiers en cours en matière de systèmes d'information financière de l'Etat, gérés par un service à compétence nationale, « l'Agence pour l'informatique financière de l'Etat » dotés de 215 ETPT.
Les crédits de la présente action sont donc pour l'essentiel des dépenses d'investissement, à hauteur de 34,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 135 millions d'euros en crédits de paiement.
Ils visent tout d'abord à maintenir l'application informatique existante, Accord-LOLF, pour 20,1 millions d'euros en crédits de paiement, et ensuite à développer le nouveau système d'information CHORUS, qui devrait remplacer Accord-LOLF, mais aussi d'autres applications comptables comme NDL à partir de 2009-2010, pour un montant en autorisations d'engagement en 2009 de 15,5 millions d'euros et en crédits de paiement de 114 millions d'euros.
Un premier déploiement de Chorus doit avoir lieu en 2009.
Action n° 6 : Systèmes d'information et production de la paye ( 24,9 millions d'euros )
L'action n° 6 recouvre les coûts relatifs au nouveau service à compétence nationale « systèmes d'information et production de la paye » doté de 85 ETPT, c'est-à-dire principalement les crédits d'investissement informatique (24,9 millions d'euros en crédits de paiement et 48,5 millions d'euros en autorisations d'engagement). L'option retenue par l'opérateur national de paye est le recours à un progiciel qui doit être choisi dans le cadre d'un dialogue compétitif. A l'horizon 2011 doit ainsi être mis en place un nouveau système d'information relatif à la paye, à l'état de l'art, destiné à mieux piloter la masse salariale et les effectifs. Ceci doit conduire à une harmonisation des systèmes ministériels d'information des ressources humaines.
Action n° 7 : Politique de la fonction publique et modernisation de la gestion des ressources humaines ( 10,8 millions d'euros )
Cette action supporte uniquement des crédits de masse salariale (titre 2) au titre des 151 ETPT affectés à la direction générale de l'administration et de la fonction publique.
La création d'une identité unique « modernisation de l'Etat - finances publiques -ressources humaines » comme l'y invite l'intitulé du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique pourrait conduire à fusionner cette action avec les actions n° 2 et n° 4.
Action n° 8 : Régulation des jeux en ligne ( 9,3 millions d'euros )
Cette action supporte les 30 ETPT affectés à l'autorité de régulation des jeux en ligne et les crédits de fonctionnement pour l'implantation physique du nouvel organisme et de ses agents.
C. LES OBJECTIFS DU PROGRAMME ET LES INDICATEURS DE PERFORMANCE
Le présent programme propose cinq objectifs « fournir aux administrations un appui efficace dans la mise en oeuvre de la modernisation de l'Etat » (objectif 1), « rendre visible au citoyen la modernisation de l'Etat » (objectif 2), « améliorer la qualité du volet performance du budget de l'Etat » (objectif 3), « améliorer la qualité de service aux administrations dans le domaine des systèmes d'information financière de l'Etat » (objectif 4) et « améliorer et fiabiliser le processus de paye des agents de l'Etat » (objectif 5).
Un indicateur retient plus particulièrement l'attention :
- objectif 2
L'indicateur relatif à l'état d'avancement du programme de mesure et de réduction des charges administratives (nombre de mesures étudiées en vue de la réduction des charges) prévoit la prise en compte de 728 mesures en 2008 et 1.228 en 2010, contre 328 en 2007. L'objectif de réduction de la charge administrative est le bienvenu au sein du programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat ». Il devrait néanmoins être précisé pour prendre en compte deux éléments : d'une part, les économies suscitées par l'adoption des mesures de simplification et, d'autre part, la part de la charge administrative que s'inflige elle-même l'administration par la complexité de certains règlements ou certaines règles comptables.
- la prise en compte des préconisations de votre rapporteur spécial
Au cours de l'examen du projet de loi de finances pour 2009, votre rapporteur spécial avait regretté, s'agissant des projets informatiques considérables menés dans le cadre du présent programme, l'absence d'indicateurs relatifs à la capacité de tenir les délais et le budget de ces projets, ainsi que l'absence de présentation chiffrée des objectifs de retour sur investissement , en matière de gains de productivité notamment.
Cette préconisation a été mise en oeuvre.
D'une part figure désormais, s'agissant de la réalisation du système d'information de paye, dans le projet annuel de performance un taux d'avancement pour ce projet. La prévision d'avancement du projet serait de 43,8 % en 2009 : il devrait être achevé en 2011.
D'autre part est proposé, notamment en ce qui concerne le projet Chorus, une présentation budgétaire du projet Chorus et une analyse du retour sur investissement.
Ces deux informations importantes ont vocation à figurer à l'appui de l'ensemble des demandes d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement, selon votre rapporteur spécial.
En revanche, s'agissant de la direction du budget, votre rapporteur spécial n'a pas constaté de nouveaux indicateurs permettant de mesurer la qualité de l'expertise des services : il avait proposé un indicateur de qualité de la prévision, en matière de recettes et de dépenses.
- un nécessaire tableau de bord concernant la mise en oeuvre de la révision générale des politiques publiques (RGPP)
Votre rapporteur spécial regrette l'absence d'indicateur spécifique à la mise en oeuvre de la révision générale des politiques publiques . Le Parlement pourrait en effet attendre la constitution d'un tableau de bord permettant un suivi précis des réformes conduites, en ce qui concerne le respect des échéances prévues, et les économies constatées par rapport à celles envisagées.
Dans les crédits, votre rapporteur spécial n'a pas trouvé également de trace du fonds de modernisation évoqué par le Président de la République lors de son discours du 4 avril 2008 sur la « modernisation des politiques publiques et la réforme de l'Etat » , et qui aurait vocation à accompagner les réformes en cours, pour en assurer le succès en prévoyant des contreparties notamment au niveau social.
- l'évolution du point « fonction publique »
Votre rapporteur spécial regrette que le point fonction publique ait progressé de seulement 0,8 % en 2008, soit bien en-deçà de l'inflation constatée.