Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012

Rapport n° 78 (2008-2009) de M. Philippe MARINI , fait au nom de la commission des finances, déposé le 4 novembre 2008

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• CHAPITRE PREMIER : LA PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES DANS LE CONTEXTE DU CHOC DE CROISSANCE
  
  • I. UNE LOI DE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE MARQUÉE PAR DES ALÉAS
    
    • A. L'APPORT D'UNE LOI DE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES DÉPENSES PUBLIQUES
      
      • 1. L'intérêt d'une programmation pluriannuelle des finances publiques à caractère normatif
        
      • 2. La nécessité d'une programmation à valeur législative
        
    • B. UNE TRAJECTOIRE MACROECONOMIQUE CONFRONTÉE À UN CHOC DE CROISSANCE
      
      • 1. Une panne de croissance en perspective ?
        
        • a) Une croissance de l'ordre de 1 % en 2008 ?
          
        • b) Une croissance de l'ordre de 0 % en 2009 ?
          
        • c) Pétrole et taux d'intérêt : des facteurs de soutien en 2009 ?
          
      • 2. Hypothèses et paris des perspectives gouvernementales associées au projet de loi
        
        • a) Une hypothèse de croissance du gouvernement à partir de 2010, de 2,5 %, frappée d'incertitudes
          
        • b) Des prélèvements obligatoires qui pourraient être moins dynamiques que prévu
          
        • c) Des dépenses publiques moins sensibles à la conjoncture et susceptibles être contrôlées
          
      • 3. De la crise financière à la crise économique ?
        
        • a) Rappel chronologique
          
          • (1) Une crise d'origine américaine
            
          • (2) Les défaillances des banques Northern Rock et Bear Sterns
            
          • (3) Les événements de septembre 2008 et l'extension de la crise à l'Europe continentale
            
        • b) Eléments de mise en perspective
          
          • (1) Des précédents de crises bancaires majeures restés confinés au plan national
            
          • (2) Une crise mondiale d'une ampleur, au plan financier, inégalée depuis 1929
            
        • c) La réaction énergique des autorités politiques européennes
          
          • (1) Des réponses initiales en ordre dispersé
            
          • (2) Le renforcement de la coordination des politiques nationales depuis octobre 2008
            
          • (3) La loi du 16 octobre 2008 de finances rectificative pour le financement de l'économie
            
          • (4) Le plan d'aide aux PME
            
  • II. LES ÉLÉMENTS DE SOUPLESSE AUTORISÉS PAR LE PACTE DE STABILITÉ ET DE CROISSANCE
    
    • A. DES PRÉVISIONS DE DÉFICIT PUBLIC POUR 2008 ET 2009 À AJUSTER
      
      • 1. Un déficit inférieur à 3 points de PIB en 2008 ?
        
        • a) Un déficit de 2,7 points de PIB en 2008, selon le gouvernement
          
        • b) Une prévision qui semble supposer implicitement une augmentation des recettes non fiscales d'environ 5 milliards d'euros
          
      • 2. Un déficit qui devrait être supérieur à 3 points de PIB en 2009
        
        • a) En octobre 2008, le consensus prévoyait pour 2009 un déficit de 3,4 points de PIB
          
        • b) Une prévision vraisemblable
          
    • B. DES CONTRAINTES MAASTRICHTIENNES À INTERPRÉTER
      
      • 1. Le pacte de stabilité permet à un Etat d'avoir un déficit durablement supérieur à 3 points de PIB
        
        • a) Un déficit peut être légèrement supérieur à 3 points de PIB sans pour autant être « excessif »
          
        • b) Un déficit excessif est de fait autorisé pendant deux années consécutives
          
        • c) Les sanctions ne sont possibles que si l'Etat concerné ne respecte pas les recommandations du Conseil
          
      • 2. Le pacte de stabilité permet les mesures aggravant le déficit structurel, dès lors qu'elles sont « exceptionnelles »
        
      • 3. Les obligations liées à la réduction du déficit structurel
        
• CHAPITRE II : QUELLE POLITIQUE BUDGÉTAIRE EN TEMPS DE CRISE ?
  
  • I. PEUT-ON ÉVITER UN DÉFICIT PUBLIC DE L'ORDRE DE 3 POINTS DE PIB EN 2012 ?
    
    • A. LE RISQUE DE DÉGRADATION DU SOLDE STRUCTUREL EN PÉRIODE DE CRISE
      
      • 1. Les leçons de l'histoire récente
        
      • 2. Un déficit public qui pourrait demeurer autour de 3 points de PIB jusqu'en 2012 ?
        
    • B. COMMENT RÉDUIRE LE DÉFICIT STRUCTUREL DE 0,6 POINT DE PIB PAR AN D'ICI À 2012 ?
      
      • 1. Le solde structurel pourrait ne pas s'améliorer en 2009, si les recettes fiscales demeuraient peu dynamiques
        
      • 2. D'ici à 2012, l'amélioration annuelle moyenne du solde structurel devrait être proche de celle prévue par le gouvernement, sauf en cas de non maîtrise des dépenses ou de croissance durablement faible
        
  • II. LA NÉCESSITÉ D'UNE DISCIPLINE PLURIANNUELLE SUR LA DÉPENSE
    
    • A. LA CROISSANCE DES DÉPENSES PUBLIQUES EN VOLUME SERAIT DIVISÉE PAR DEUX ENTRE 2009 ET 2012 (ARTICLE 4 A DU PROJET DE LOI)
      
      • 1. L'évolution des dépenses par catégorie d'administration publique
        
      • 2. Les deux tiers de la réduction de la croissance des dépenses de 2008 à 2012 reposeraient sur la sécurité sociale et les collectivités territoriales
        
    • B. LES SCÉNARIOS DU GOUVERNEMENT POUR L'ETAT, LA SÉCURITÉ SOCIALE ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
      
      • 1. Un objectif réaliste dans le cas de l'Etat (article 5 du projet de loi)
        
        • a) 2008 : un choc d'inflation sur la charge de la dette de l'Etat, constaté dans le collectif du 16 octobre 2008
          
        • b) 2009-2011 : une évolution de la dépense rendue crédible par le budget triennal
          
      • 2. Un objectif qui peut être atteint dans le cas des administrations de sécurité sociale (article 7 du projet de loi)
        
        • a) Les dépenses des administrations de sécurité sociale correspondent essentiellement à celles de l'assurance maladie et de l'assurance vieillesse
          
        • b) Les dépenses d'assurance maladie ont augmenté de seulement 2 % par an en volume de 2005 à 2007
          
        • c) Les retraites devraient continuer d'augmenter d'environ 2,5 % par an en volume
          
      • 3. Un objectif irréaliste dans le cas des administrations publiques locales (article 6 du projet de loi)
        
        • a) Certes, le gouvernement ne prévoit plus d'excédent du solde des administrations publiques locales depuis le programme de stabilité 2008-2010
          
        • b) L'inflexion des dépenses des collectivités territoriales prévue par le présent projet de loi de programmation paraît cependant irréaliste
          
        • c) Il paraît peu vraisemblable que le solde des administrations publiques locales soit équilibré en 2012
          
  • III. UN RETOUR À LA DÉCONSOLIDATION DE LA DETTE PUBLIQUE ?
    
    • A. LES MESURES D'AIDES À L'ÉCONOMIE POURRAIENT NE PAS AVOIR D'IMPACT SUR LE DÉFICIT ET LA DETTE PUBLICS AU SENS DU TRAITÉ DE MAASTRICHT
      
      • 1. Des mesures de soutien à l'économie hors budget ?
        
      • 2. Les opérations des structures publiques créées pour soutenir le système financier sont sans impact sur le déficit, et marginales en ce qui concerne la dette publique
        
      • 3. Le statut public ou privé des deux sociétés devra être précisé
        
    • B. LA RELANCE DE L'INVESTISSEMENT PUBLIC PAR LES PPP POURRAIT AVOIR UN CARACTÈRE DÉCONSOLIDANT
      
      • 1. Une amélioration faciale de la dette publique sans portée réelle
        
      • 2. Une recherche de la déconsolidation plutôt que de l'optimum économique dans la négociation des contrats
        
• EXAMEN DES ARTICLES
  
  • ARTICLE PREMIER - Objet de la programmation pluriannuelle des finances publiques
    
• CHAPITRE 1ER : LES OBJECTIFS GÉNÉRAUX DE FINANCES PUBLIQUES
  
  • ARTICLE 2 - Objectifs de la programmation pluriannuelle des finances publiques
    
  • ARTICLE 3 - Approbation du rapport annexé à la présente loi
    
• CHAPITRE II : L'ÉVOLUTION DES DÉPENSES PUBLIQUES
  
  • ARTICLE 4 A (nouveau) - Evolution des dépenses publiques en volume pour la programmation de 1,1 % en moyenne annuelle
    
  • ARTICLE 4 - Norme annuelle de progression des dépenses de l'Etat
    
  • ARTICLE 5 - Programmation triennale des crédits des missions du budget général de l'Etat
    
  • ARTICLE 6 - Evolution des prélèvements sur recettes et des crédits affectés aux collectivités territoriales
    
  • ARTICLE 7 - Norme annuelle d'évolution de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie
    
• CHAPITRE III : LA MAÎTRISE DES RECETTES DE L'ÉTAT ET DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
  
  • ARTICLE 8 - Affectation des surplus des impositions de toute nature à la réduction du déficit du budget de l'Etat
    
  • ARTICLE 9 - Encadrement des mesures nouvelles relatives aux impôts, cotisations et contributions sociales affectés au budget de l'Etat ou à la sécurité sociale
    
  • ARTICLE 10 - Encadrement des « niches » fiscales et sociales
    
• CHAPITRE IV : LA MISE EN oeUVRE DE LA PROGRAMMATION
  
  • ARTICLE 11 - Suivi des niches fiscales et sociales
    
  • ARTICLE 12 - Bilan annuel et mesures correctives éventuelles
    
• EXAMEN EN COMMISSION