Projet de loi relatif aux droits et aux devoirs des demandeurs d'emploi

Rapport n° 400 (2007-2008) de M. Dominique LECLERC , fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 18 juin 2008

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N° 400

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 18 juin 2008

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi (urgence déclarée) relatif aux droits et aux devoirs des demandeurs d' emploi ,

Par M. Dominique LECLERC,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About , président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mme Claire-Lise Campion, M. Jean-Marie Vanlerenberghe, Mme Annie David, M. Bernard Seillier , vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz , secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul Amoudry, Gilbert Barbier, Pierre Bernard-Reymond, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontès, Sylvie Desmarescaux, Muguette Dini, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Etienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Francis Giraud, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Annie Jarraud-Vergnolle, Christiane Kammermann, MM. Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Mme Raymonde Le Texier, MM. Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Louis Pinton, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, Patricia Schillinger, Esther Sittler, MM. Alain Vasselle, François Vendasi.

Voir le numéro :

Sénat :

390 (2007-2008)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Ce projet de loi, qui a pour objet principal de mieux définir la notion d'offre raisonnable d'emploi, s'inscrit, comme l'indique son intitulé, dans une logique de droits et de devoirs, d'engagements réciproques entre le demandeur d'emploi et le service public de l'emploi (SPE).

Il constitue, pour votre commission, une nouvelle étape de la réforme du SPE, qui a déjà accompli, ces dernières années, des progrès importants en matière d'accompagnement des demandeurs d'emploi.

Depuis 2006, l'agence nationale pour l'emploi (ANPE) mène en effet une politique de suivi individualisé des demandeurs d'emploi, s'appuyant sur un diagnostic permettant d'évaluer leur distance à l'emploi, formalisé dans un projet personnalisé d'accès à l'emploi (PPAE) ; après trois mois d'inscription au chômage, le demandeur d'emploi est pris en charge par un conseiller « référent ». Ce suivi plus individualisé a été rendu possible par une augmentation significative des moyens de l'ANPE, qui compte aujourd'hui plus de 28 000 agents, soit 55 % de plus qu'il y a dix ans, alors que le nombre de demandeurs d'emploi a baissé d'environ un million pendant la même période.

Depuis l'entrée en vigueur de la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 ^{1 ( * )} , le Gouvernement a également veillé à remédier au caractère trop fragmenté de l'organisation du SPE, qui était source d'inefficacité.

L'Etat, l'ANPE et l'Unedic ont d'abord signé, le 5 mai 2006, une convention pluriannuelle pour définir les modalités de coordination de leurs actions. Cette convention a permis d'améliorer la cohérence entre les offres de services des différents partenaires, afin d'offrir aux demandeurs d'emploi des parcours diversifiés dépendant de leur distance à l'emploi. Elle a conduit à la mise en place de « guichets uniques » réunissant agence locale pour l'emploi et Assedic et à la constitution d'un système informatique commun à l'ANPE et à l'Unedic, géré par un groupement d'intérêt économique.

Sur le plan local, le rapprochement des différents acteurs du SPE s'est matérialisé par la création de maisons de l'emploi, qui participent à l'accompagnement des demandeurs d'emploi, soutiennent la création d'entreprises et exercent des actions en matière de prévision des besoins de main-d'oeuvre et de reconversion des territoires. Environ deux cents maisons de l'emploi sont aujourd'hui en activité.

Une étape supplémentaire a été franchie avec l'adoption de la loi relative à la réforme de l'organisation du service public de l'emploi du 13 février 2008 ^{2 ( * )} , qui organise une véritable fusion entre l'ANPE et les Assedic, les partenaires sociaux conservant cependant leurs prérogatives en matière de définition des règles de l'assurance chômage au sein de l'Unedic maintenue.

La fusion, qui devrait être achevée au début de l'année 2009, va permettre de redéployer les moyens du service public de l'emploi et devrait faire baisser le nombre de demandeurs d'emploi suivis par chaque conseiller. A l'heure actuelle, chaque conseiller ANPE suit en effet de 130 à 140 demandeurs d'emploi et l'objectif du Gouvernement est de ramener, à terme, ce ratio à trente demandeurs d'emploi par conseiller ^{3 ( * )} .

Le projet de loi propose de moderniser encore le service public de l'emploi en définissant une notion restée jusqu'ici assez floue, celle d'offre raisonnable d'emploi (anciennement dénommée offre « valable » d'emploi), c'est-à-dire l'offre d'emploi qu'un chômeur ne peut refuser, sans motif légitime, parce qu'elle correspond à ses exigences en termes de métier, de salaire ou de localisation.

Depuis la loi de cohésion sociale, les demandeurs d'emploi ont l'obligation d'accomplir des « actes positifs et répétés » de recherche d'emploi, sans plus de précision. La partie réglementaire du code indique seulement que « le caractère réel et sérieux des démarches entreprises par le demandeur d'emploi est apprécié compte tenu de la situation du demandeur et de la situation locale de l'emploi » ^{4 ( * )} .

L'absence de critères objectifs conduit à des différences de traitement entre demandeurs d'emploi, la définition de l'offre raisonnable d'emploi étant laissée à l'appréciation de chaque conseiller.

Dans la plupart des pays comparables à la France, des critères précis permettent de déterminer si une offre d'emploi est raisonnable ou non ^{5 ( * )} : sont généralement pris en compte le temps de transport entre le domicile et le lieu de travail, le niveau de salaire et la qualification du demandeur d'emploi. Ces critères sont souvent appréciés de manière évolutive et deviennent plus stricts à mesure que la durée du chômage augmente ; il paraît en effet logique d'élargir le champ de la recherche d'emploi si celle-ci se révèle toujours infructueuse à l'expiration d'un certain délai.

Le projet présenté par le Gouvernement s'inspire de ces exemples étrangers. Il considère comme raisonnable une offre d'emploi compatible avec les qualifications du salarié et rémunérée à hauteur de 95 % de son salaire antérieur après trois mois de chômage, 85 % après six mois et au niveau de son revenu de remplacement au-delà d'un an de chômage. A ce premier critère s'ajoute le fait qu'après six mois de chômage, le demandeur d'emploi ne peut pas en outre refuser une offre d'emploi entraînant un temps de trajet, en transport en commun, égal ou inférieur à une heure ou située à moins de trente kilomètres de son domicile.

Le refus de deux offres d'emploi raisonnables exposerait le demandeur d'emploi à une sanction : la radiation pendant deux mois de la liste des demandeurs d'emploi.

Les organisations syndicales ont exprimé leur opposition à ces dispositions. Elles regrettent que le Gouvernement ne leur ait pas laissé la possibilité de négocier sur ce sujet et estiment que le projet de loi jette une suspicion sur l'ensemble des demandeurs d'emploi, en donnant l'impression que ceux-ci préfèrent rester au chômage, et toucher des allocations, plutôt que d'accepter les offres d'emploi qui leur sont faites. Elles considèrent également que le projet de loi est proposé trop tôt et qu'il eut mieux valu attendre que la fusion soit achevée et que la prochaine convention d'assurance chômage soit entrée en vigueur.

Il convient cependant de rappeler que les partenaires sociaux ont eu, à deux reprises au moins, la possibilité de négocier sur l'offre raisonnable d'emploi. Lors du renouvellement de la convention d'assurance chômage, en 2005, le Mouvement des entreprises de France (Medef) avait proposé à ses interlocuteurs syndicaux de discuter de cette question, sans obtenir gain de cause. Puis, en 2007, le Gouvernement a demandé aux partenaires sociaux de se saisir de ce sujet dans le cadre de la négociation sur la modernisation du marché du travail. Mais l'article 18 de l'accord national interprofessionnel conclu le 11 janvier dernier se contente d'indiquer que la notion d'offre valable d'emploi devra être plus clairement définie à l'avenir ^{6 ( * )} .

Dans ces conditions, une intervention du législateur pour traiter enfin cette question apparaît tout à fait légitime. La présentation de ce projet de loi au Parlement a été précédée d'une intense concertation avec les représentants des organisations syndicales et patronales, qui ont rencontré le ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, Christine Lagarde, et le secrétaire d'Etat à l'emploi, Laurent Wauquiez, lors d'une série d'entretiens bilatéraux. La définition de l'offre raisonnable d'emploi a ensuite été abordée lors de la réunion de travail tripartite qui s'est tenue à Berçy, le 6 mai 2008, pour débattre de l'indemnisation du chômage. Enfin, le comité supérieur de l'emploi a été officiellement consulté sur le projet de loi le 26 mai.

Pour votre commission, ce projet de loi ne procède pas d'une volonté de « stigmatisation » des chômeurs ; il vise simplement à sanctionner ceux dont le comportement est manifestement abusif, qui ne représentent qu'une petite minorité des demandeurs d'emploi. Ceux qui sont activement à la recherche d'un emploi, et qui acceptent les offres raisonnables qui leur sont faites, ne seront pas affectés par le nouveau dispositif. Dans ces conditions, pourquoi se priver de règles claires qui permettront de sanctionner plus efficacement des excès qui indignent à juste titre nos concitoyens ?

Enfin, il n'est pas justifié de différer davantage l'entrée en vigueur d'une réforme depuis trop longtemps attendue. Une fois l'offre raisonnable d'emploi définie, elle pourra être appliquée par les agents du SPE sans attendre la fin du processus de fusion, et les partenaires sociaux se trouveront en mesure de débattre plus sereinement du renouvellement de la convention d'assurance chômage.

*

* *

Sous réserve de l'adoption des amendements qu'elle vous soumet, votre commission vous demande donc d'adopter le projet de loi relatif aux droits et devoirs des demandeurs d'emploi.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er (art. L. 5411-6 et L. 5411-6-1 à L. 5411-6-4 nouveaux du code du travail) - Définitions du projet personnalisé d'accès à l'emploi et de l'offre raisonnable d'emploi

Objet : Cet article définit les prestations auxquelles a droit le demandeur d'emploi de la part de l'opérateur issu de la fusion de l'ANPE et des Assedic et précise les obligations qui lui incombent en matière de recherche d'emploi.

I - Le dispositif proposé

Le paragraphe I propose une nouvelle rédaction de l'article L. 5411-6 du code du travail.

Dans sa rédaction actuelle, issue de la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005, cet article dispose simplement que « les demandeurs d'emploi immédiatement disponibles pour occuper un emploi sont tenus d'accomplir des actes positifs et répétés de recherche d'emploi » .

La notion de personne « immédiatement disponible pour occuper un emploi » est explicitée à l'article R. 5411-10 du même code : est considérée immédiatement disponible la personne qui n'exerce aucune activité professionnelle, qui ne suit aucune activité de formation professionnelle et dont la situation personnelle lui permet d'occuper sans délai un emploi.

La nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 5411-6 détaille davantage les droits et devoirs du demandeur d'emploi dans ses relations avec l'opérateur qui résultera de la fusion de l'ANPE et des Assedic ^{7 ( * )} .

Le nouvel opérateur se voit d'abord assigner la mission d' orienter et d' accompagner dans leur recherche les demandeurs d'emploi immédiatement disponibles à l'embauche.

Les demandeurs d'emploi ont, pour leur part, trois obligations :

- participer à la définition du projet personnalisé d'accès à l'emploi, défini ci-après ;

- accomplir des actes positifs et répétés de recherche d'emploi ;

- accepter les offres raisonnables d'emploi qui leur sont proposées.

Le paragraphe II tend à insérer dans le code du travail quatre nouveaux articles L. 5411-6-1 à L. 5411-6-4 pour définir le projet personnalisé d'accès à l'emploi et l'offre raisonnable d'emploi.

L'article L. 5411-6-1 définit, dans son premier alinéa , le projet personnalisé d'accès à l'emploi (PPAE).

* Le PPAE est aujourd'hui mentionné dans la partie réglementaire du code du travail, aux articles R. 5411-14 et R. 5411-15, qui sont ainsi rédigés :

« Article R. 5411-14. - Après l'inscription du demandeur sur la liste des demandeurs d'emploi, un projet personnalisé d'accès à l'emploi est établi, et adapté au cours du temps, par l'agence nationale pour l'emploi ou, en liaison avec elle, par tout organisme participant au service public de l'emploi. »

« Article R. 5411-15. - Le projet personnalisé d'accès à l'emploi définit les caractéristiques des emplois recherchés et tient compte :

« 1° De la situation du demandeur d'emploi, notamment de sa formation, de sa qualification, de sa situation personnelle et familiale ;

« 2° De la situation locale du marché du travail et des possibilités de mobilité géographique et professionnelle de l'intéressé. »

* La nouvelle rédaction proposée apporte les modifications suivantes à la définition du PPAE :

- il n'est plus établi par l'ANPE, ou par tout autre organisme participant au service public de l'emploi (SPE), mais élaboré conjointement par le demandeur d'emploi et par le nouvel opérateur issu de la fusion ANPE-Assedic ;

- le PPAE précise la « nature » et les caractéristiques des emplois recherchés par le demandeur d'emploi ; il indiquera quel métier ou quel type de fonction recherche le demandeur d'emploi, mais aussi s'il souhaite un CDD ou un CDI, un emploi à temps plein ou à temps partiel ; ces précisions seront opposables à l'opérateur qui ne pourra sanctionner un demandeur d'emploi qui refuserait un emploi ne répondant pas à ces critères ;

- il n'est plus fait mention des possibilités de mobilité géographique et professionnelle du demandeur d'emploi ; en revanche, le PPAE précisera la zone géographique privilégiée pour la recherche d'emploi et le niveau de salaire attendu.

L'insertion de ces dispositions dans la partie législative du code, alors que le PPAE est aujourd'hui décrit dans la partie réglementaire du code, peut surprendre. Elle semble aller à rebours de la démarche retenue lors de la recodification du code du travail, qui a au contraire conduit à effectuer environ cinq cents opérations de déclassement ^{8 ( * )} . Elle se justifie cependant par le fait que le PPAE sera désormais pris en compte pour déterminer dans quels cas le demandeur d'emploi s'expose à une sanction. Or les motifs de sanction sont précisés dans la partie législative du code. Sans doute la description détaillée du contenu du PPAE est-elle de nature réglementaire, mais il serait difficile, pour des raisons de commodité de lecture, d'opérer une disjonction.

Dans son second alinéa , l'article L. 5411-6-1 précise que le PPAE retrace les actions que le nouvel opérateur s'engage à mettre en oeuvre dans le cadre du SPE, notamment en matière d' accompagnement et, le cas échéant, de formation et d' aide à la mobilité .

On peut s'interroger sur la nature juridique exacte du PPAE : élaboré conjointement par le demandeur d'emploi et par l'opérateur, doit-il être considéré comme un contrat, avec toutes les conséquences qui en découlent du point de vue du droit des obligations ? La rédaction du second alinéa incite à répondre par la négative à cette question : le PPAE retrace les engagements pris par l'opérateur à l'égard du demandeur d'emploi, ce qui semble indiquer qu'il contient des engagements unilatéraux et non des stipulations contractuelles. En outre, reconnaître un véritable caractère contractuel au PPAE pourrait être source de blocage si aucun accord n'est trouvé entre le demandeur d'emploi et son conseiller. Le PPAE ne devrait cependant pas pouvoir être modifié en dehors des actualisations périodiques prévues à l'article L. 5411-6-3.

L'article L. 5411-6-2 définit ensuite l'offre raisonnable d'emploi (ORE). Celle-ci est appréciée au regard des trois éléments constitutifs suivants, mentionnés dans le PPAE :

- les caractéristiques des emplois recherchés ;

- la zone géographique privilégiée ;

- le salaire attendu.

L'article L. 5411-6-3 confère au PPAE et à l'ORE un caractère évolutif : le PPAE est en effet actualisé périodiquement et, à chaque actualisation, les éléments constitutifs de l'ORE sont révisés. Cette révision vise à accroître les perspectives de retour à l'emploi en élargissant progressivement le champ de la recherche d'emploi.

Le principal apport du projet de loi réside dans la définition de critères précis permettant de faire évoluer, au fil du temps, l'appréciation de la notion d'offre raisonnable d'emploi.

* En ce qui concerne le niveau de salaire tout d'abord, le projet de loi propose de retenir les critères suivants :

- pour un demandeur d'emploi inscrit au chômage depuis plus de trois mois , serait considérée comme raisonnable une offre d'emploi rémunérée à hauteur de 95 % au moins du salaire antérieurement perçu ;

- au-delà de six mois de chômage, ce taux serait ramené à 85 % ;

- au-delà d' un an de chômage, l'offre d'emploi raisonnable serait rémunérée à un niveau au moins égal au revenu de remplacement perçu par le demandeur d'emploi, en application de l'article L. 5421-1 du code du travail.

Les revenus de remplacement perçus par les demandeurs d'emploi

L'article L. 5421-2 du code du travail distingue deux types de revenu de remplacement :

- l'allocation d'assurance, financée par l'assurance chômage ;

- les allocations de solidarité, financées par l'Etat.

* Un peu moins de la moitié des demandeurs d'emploi inscrits à l'ANPE sont indemnisés par le régime d'assurance chômage. Ils perçoivent une allocation d'aide au retour à l'emploi (ARE) s'ils remplissent certaines conditions de durée d'affiliation à l'assurance chômage :

Filière	Quel que soit l'âge			Pour les 50 ans et plus
	I	II	III	IV
Durée d'affiliation	182 jours ou 910 heures (6 mois) au cours des 22 derniers mois	365 jours ou 1 820 heures (12 mois) au cours des 20 derniers mois	487 jours ou 2 426 heures (16 mois) au cours des 26 derniers mois	821 jours ou 4 095 heures (27 mois) au cours des 36 derniers mois
Durée d'indemnisation	213 jours (7 mois)	365 jours (12 mois)	700 jours (23 mois)	1 095 jours (36 mois)

Les personnes privées d'emploi avant le 18 janvier 2006 sont soumises à un régime d'indemnisation un peu différent.

Les modalités de calcul du montant de l'ARE sont assez complexes. Ce montant correspond à une fraction d'un salaire journalier de référence, établi à partir des salaires versés pendant les douze mois précédant le dernier jour travaillé. L'Assedic applique ensuite deux méthodes de calcul :

- soit 40,4 % du salaire journalier de référence, auquel s'ajoute une partie fixe de 10,66 euros par jour ;

- soit 57,4 % du salaire journalier de référence.

Le montant le plus favorable pour le demandeur d'emploi est retenu par l'Assedic, étant précisé qu'il ne peut, en tout état de cause, être inférieur à 26,01 euros ni être supérieur à 75 % du salaire journalier de référence.

* Environ 10 % des demandeurs d'emploi bénéficient d'une allocation versée par le régime de solidarité, financée par l'Etat mais gérée par l'Unedic. Dans quatre cas sur cinq, ils perçoivent l'allocation de solidarité spécifique (ASS), qui est versée aux demandeurs d'emploi ayant épuisé leurs droits à l'assurance chômage et justifiant de cinq ans au moins d'activité salariée dans les dix années précédant l'ouverture de leurs droits à l'assurance chômage.

L'ASS est versée sous condition de ressources : les revenus mensuels du demandeur d'emploi ne doivent pas dépasser un plafond fixé à 70 fois le montant de l'allocation journalière (14,74 euros) pour une personne seule, soit 1 031,80 euros, et à 110 fois ce même montant pour un couple, soit 1 621,40 euros. Certaines ressources ne sont toutefois pas prises en compte pour calculer ce plafond : allocation chômage, prestations familiales, allocation de logement social... L'ASS est versée à taux plein aux demandeurs d'emploi dont les revenus sont inférieurs à 40 fois ce montant (soit 589,6 euros) pour une personne seule ou à 80 fois ce montant (1 179,20 euros) pour un couple. Son montant mensuel est alors de 442,20 euros si le mois compte trente jours. Pour les personnes dont les revenus se situent entre ces deux seuils, l'allocation est versée de manière différentielle, de façon à porter les ressources du bénéficiaire au niveau du plafond précédemment décrit.

Les demandeurs d'emploi en fin de droits qui justifient, avant l'âge de soixante ans, d'au moins 160 trimestres validés de cotisations dans les régimes de base obligatoires d'assurance vieillesse peuvent percevoir l'allocation équivalent retraite (AER). Les anciens détenus, les salariés expatriés et les apatrides inscrits comme demandeurs d'emploi ont droit à l'allocation temporaire d'attente (ATA).

Les demandeurs d'emploi titulaires de minima sociaux - revenu minimum d'insertion (RMI), allocation parent isolé (API) ou allocation adulte handicapé (AAH) - ou qui ne perçoivent aucun revenu - ce qui est le cas d'un jeune demandeur d'emploi qui n'a encore jamais travaillé et qui n'a pas atteint l'âge requis pour toucher le RMI - ne sont, par construction, pas concernés par ces dispositions.

* Le deuxième critère est relatif à la distance entre le domicile du demandeur d'emploi et le lieu de travail : au-delà de six mois de chômage, serait considérée comme raisonnable une offre d'emploi entraînant un temps de trajet, en transport en commun, entre le domicile et le lieu de travail d'une durée égale ou inférieure à une heure ou une distance à parcourir d'au plus trente kilomètres .

Une offre d'emploi qui satisfait à l'un ou l'autre de ces critères doit être considérée comme raisonnable. Ces critères s'appliquent au seul trajet effectué à l'aller : si l'on prend en compte le trajet de retour, le temps passé dans les transports en commun peut donc atteindre deux heures dans la journée et la distance parcourue avoisiner soixante kilomètres.

* Dans tous les cas, l'offre d'emploi doit être compatible avec les qualifications du demandeur d'emploi.

L'article L. 5411-6-4 , enfin, a pour objet d'éviter que la nouvelle législation sur l'offre raisonnable d'emploi ne favorise une pression à la baisse sur les salaires ; il indique que ces dispositions ne peuvent avoir pour effet d'obliger un demandeur d'emploi à accepter un niveau de salaire inférieur à celui normalement pratiqué dans la région et dans la profession et qu'elles s'appliquent dans le respect des dispositions légales et conventionnelles en vigueur, notamment celles relatives au Smic.

II - La position de votre commission

Cet article comporte une innovation substantielle par rapport à l'état actuel du droit : il introduit une définition précise, fondée sur des critères objectifs, de l'offre raisonnable d'emploi, ce qui devrait favoriser une plus grande égalité de traitement entre demandeurs d'emploi, même si les agents du service public de l'emploi devront appliquer ces critères avec intelligence et discernement pour les adapter à chaque situation.

Le retour rapide à l'emploi des chômeurs dépend d'abord de la qualité de l'accompagnement qui leur est fourni. Le projet de loi insiste ainsi, à juste titre, sur les obligations qui incombent au SPE en matière d'orientation et d'accompagnement des demandeurs d'emploi. Il conforte ainsi les progrès accomplis par l'ANPE en la matière ces dernières années.

La définition plus précise de l'ORE devrait cependant favoriser, elle aussi, un retour rapide des chômeurs vers l'emploi. La durée de l'indemnisation par les Assedic, qui est en général de vingt-trois mois, est peu incitative à une recherche très active d'emploi dès les premières semaines ou les premiers mois de chômage. Or, le retour à l'emploi devient plus difficile à mesure que la durée du chômage augmente. Il est donc pertinent de prévoir un mécanisme incitatif à la reprise rapide d'emploi, sous la forme d'une révision régulière du PPAE et d'une évolution des critères de l'ORE.

Un retour rapide à l'emploi est positif pour le demandeur d'emploi - il lui évite de s'installer dans le chômage - mais aussi pour les comptes de l'assurance chômage et du régime de solidarité. Un contrôle plus rigoureux de la recherche d'emploi et une incitation plus forte à envisager une réorientation professionnelle ou une mobilité géographique peuvent également contribuer à diminuer le nombre d'emplois actuellement non pourvus.

Le fait de retenir un critère de temps de transport ou de distance à parcourir devrait conduire l'opérateur à territorialiser son action en faveur des demandeurs d'emploi en l'adaptant aux caractéristiques concrètes de chaque bassin d'emploi (densité du réseau de transports en commun, enclavement...).

Sur le plan juridique, il peut paraître contestable de faire figurer dans la loi une définition aussi détaillée de l'ORE. En matière de droit du travail, la loi se borne, en principe, à fixer les principes fondamentaux. Ce choix s'explique cependant par des considérations politiques parfaitement légitimes : définir par décret l'offre raisonnable d'emploi, sans débat public au Parlement, aurait pu être perçu comme une manoeuvre destinée à porter atteinte, à la dérobée, aux intérêts des demandeurs d'emploi. Confier cette décision à la représentation nationale devrait lever certaines inquiétudes et démontrer que ce projet de loi s'inscrit dans une démarche équilibrée de droits et de devoirs.

Votre commission vous propose d'apporter deux modifications à cet article :

- la première pour préciser que le nouvel opérateur pourra toujours, comme c'est le cas aujourd'hui, déléguer à d'autres organismes participant au SPE le soin d'élaborer le PPAE ; l'ANPE confie fréquemment à des organismes spécialisés, tels que l'association pour l'emploi des cadres (Apec), les missions locales ou le réseau Cap Emploi pour les personnes handicapées, le soin de s'occuper de certains publics ; cette précision évitera de donner l'impression que l'on souhaite conférer un monopole au nouvel opérateur ; on pourrait d'ailleurs envisager, à terme, que les opérateurs privés se voient également attribuer cette compétence ;

- la seconde pour souligner que le PPAE doit tenir compte de la formation, des qualifications, de l'expérience professionnelle, de la situation personnelle et familiale du demandeur d'emploi et de l'état du marché du travail local pour déterminer non seulement la nature et les caractéristiques des emplois recherchés, mais aussi la zone géographique privilégiée et le niveau de salaire attendu ; cette réécriture permettra de lever l'ambiguïté qui pourrait découler de la rédaction actuelle du texte.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 2 (art. L. 5412-1 du code du travail) - Motifs de radiation de la liste des demandeurs d'emploi

Objet : Cet article détermine les motifs de radiation de la liste des demandeurs d'emploi.

I - Le dispositif proposé

Cet article propose une nouvelle rédaction de l'article L. 5412-1 du code du travail, qui détermine les motifs de radiation de la liste des demandeurs d'emploi.

La qualité de demandeur d'emploi est subordonnée à l'inscription de la personne privée d'emploi sur la liste des demandeurs d'emploi tenue par l'ANPE (article L. 5411-1 du même code). L'inscription sur cette liste, effectuée par les Assedic, est l'une des conditions requises pour bénéficier d'un revenu de remplacement. La liste sera prochainement gérée par le nouvel opérateur issu de la fusion ANPE-Assedic.

* L'article L. 5412-1 indique dans quels cas les demandeurs d'emploi peuvent être radiés de la liste. Huit hypothèses sont aujourd'hui visées. Peuvent ainsi être radiés les demandeurs d'emploi qui :

1°) ne peuvent justifier de l'accomplissement d'actes positifs et répétés en vue de retrouver un emploi, de créer ou de reprendre une entreprise ;

2°) sans motif légitime, refusent un emploi, quelle que soit la durée du contrat de travail offert, compatible avec leur spécialité ou leur formation, leurs possibilités de mobilité géographique compte tenu de leur situation personnelle et familiale et des aides à la mobilité qui leur sont proposées, et rétribué à un taux de salaire normalement pratiqué dans la profession et la région ;

3°) sans motif légitime, refusent :

a) de suivre une action de formation ou d'aide à la recherche d'emploi proposée par l'un des organismes du service public de l'emploi mentionnés à l'article L. 5311-2 du code du travail ^{9 ( * )} ;

b) de répondre à toute convocation de ces mêmes services et organismes ou mandatés par eux ;

c) refusent de se soumettre à une visite médicale auprès des services médicaux de main-d'oeuvre destinée à vérifier leur aptitude au travail ou à certains types d'emploi ;

d) refusent une proposition de contrat d'apprentissage ou de contrat de professionnalisation ;

e) refusent une action d'insertion ou une offre de contrat aidé ;

4°) ont fait de fausses déclarations pour être ou demeurer inscrits sur la liste.

* Le projet de loi propose une réécriture d'ensemble de l'article L. 5412-1. Cette nouvelle rédaction est cependant très proche de celle en vigueur. Seul le 2° serait véritablement modifié : les dispositions actuelles, un peu complexes, seraient remplacées par une formulation plus synthétique indiquant que le refus, sans motif légitime, de deux offres raisonnables d'emploi est un motif de radiation .

Le a) du 3° serait par ailleurs légèrement complété pour préciser que toute action de formation ou d'aide à la recherche d'emploi proposée par le SPE doit s'inscrire dans le cadre du PPAE .

Les conditions de radiation des demandeurs d'emploi sont déterminées par un décret en Conseil d'Etat. Il ne serait plus précisé que ce décret est pris après avis des organisations syndicales de salariés et des organisations d'employeurs. La consultation de ces organisations est en effet obligatoire dans le cadre du comité supérieur de l'emploi (CSE).

* La procédure de radiation , qui ne sera pas modifiée, est décrite dans la partie réglementaire du code du travail, aux articles R. 5412-1 et suivants.

La radiation est prononcée par le directeur délégué de l'ANPE, qui peut cependant déléguer sa signature aux directeurs d'agence locale pour l'emploi. Elle est prononcée après que l'intéressé a été mis en mesure de présenter ses observations et est motivée. La décision de radiation est transmise sans délai au préfet. Une fois radié, le demandeur d'emploi ne peut obtenir une nouvelle inscription pendant une période dont la durée varie de quinze jours à douze mois, selon le motif de radiation. Le Gouvernement prévoit de fixer, par décret, la durée de la radiation en cas de refus de deux offres valables d'emploi à deux mois . Toute contestation de la décision de radiation est précédée d'un recours préalable devant le directeur délégué de l'ANPE, qui peut consulter une commission départementale.

La radiation a des conséquences sur le revenu de remplacement perçu par le demandeur d'emploi. Son versement est d'abord suspendu pendant la durée de la radiation, puisque l'inscription sur la liste des demandeurs d'emploi est une condition requise pour obtenir un revenu de remplacement. Son versement reprend à la fin de la période de radiation, sans que la suspension ait pour effet de réduire les droits à indemnisation du demandeur d'emploi qui sont simplement décalés dans le temps.

La décision de radiation est transmise au préfet qui peut, quant à lui, réduire ou supprimer , définitivement ou provisoirement, le revenu de remplacement, après avoir pris l'avis d'une commission. La gravité de la sanction est alors variable selon le motif de la radiation. En cas de refus de deux offres raisonnables d'emploi, le montant du revenu de remplacement pourra d'abord être réduit de 20 % pendant une durée comprise entre deux et six mois ; puis la répétition des mêmes manquements pourra entraîner une réduction du revenu de remplacement de 50 %, pour une durée également comprise entre deux et six mois, voire sa suppression définitive (article R. 5426-3).

II - La position de votre commission

La modification qu'il est proposé d'apporter à l'article L. 5412-1 du code du travail est une conséquence logique de la définition de l'offre raisonnable d'emploi introduite à l'article précédent. Votre commission approuve donc cette disposition.

Il convient de souligner que la radiation de la liste des demandeurs d'emploi que rend possible cet article n'équivaut pas à priver le demandeur d'emploi de tous ses droits à indemnisation. Les sanctions sont en réalité très graduées, et la procédure entourée de multiples garanties, de sorte que la suppression définitive des droits est en définitive assez exceptionnelle.

Lors de son audition par la commission ^{10 ( * )} , le directeur général adjoint de l'ANPE, Jean-Marie Marx, a donné des précisions sur le nombre de radiations, qui varie entre 40 000 et 45 000 chaque mois, et sur leur motif. Dans 94 % des cas, elle résulte de l'absence du demandeur d'emploi à un entretien auquel il a été convoqué par le service public de l'emploi. Pour le solde, elle résulte, à parts égales, de l'un des motifs suivants : refus d'offre d'emploi ; refus d'un contrat d'apprentissage ou d'une formation ; absence de recherche active d'emploi.

Votre commission juge toutefois utile de compléter cet article pour indiquer que le refus du demandeur d'emploi de participer à l'élaboration du PPAE ou à son actualisation peut être un motif de radiation. Dans la mesure où l'article premier du projet de loi impose au demandeur d'emploi de participer à la définition du PPAE, il convient de prévoir une possibilité de sanction dans le cas, qui ne manquera pas de se produire de temps à autre, où le demandeur d'emploi ferait preuve d'une mauvaise volonté évidente.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITIONS

Audition de Mme Christine LAGARDE, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, et de M. Laurent WAUQUIEZ, secrétaire d'Etat chargé de l'emploi, (mardi 17 juin 2008)

Réunie le mardi 17 juin 2008 , sous la présidence de M. Nicolas About, président , la commission a procédé à l'audition de Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, et de M. Laurent Wauquiez, secrétaire d'Etat chargé de l'emploi, sur le projet de loi n° 390 (2007-2008) relatif aux droits et aux devoirs des demandeurs d'emploi.

Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, a d'abord rappelé que le Président de la République lui avait assigné deux objectifs essentiels : améliorer la croissance de l'économie française et développer l'emploi. Elle s'est réjouie du niveau historiquement bas du chômage, qui s'établit désormais à 7,2 % de la population active, soit le taux le plus faible depuis vingt-cinq ans, et du dynamisme des créations d'emplois depuis le début de l'année 2008, plus de 70 000 créations nettes d'emploi ayant déjà été enregistrées. Les prévisions des économistes tablent, pour la France, sur une croissance d'1,7 % en 2008, ce qui est conforme aux prévisions du Gouvernement, en dépit d'un contexte international défavorable.

La fusion en cours de l'ANPE et des Assedic permettra de disposer, sur l'ensemble du territoire, de guichets uniques pour assurer le suivi de chaque demandeur d'emploi par un conseiller référent et de simplifier les démarches. Le projet de loi relatif aux droits et aux devoirs des demandeurs d'emploi vient compléter cette réforme en précisant la notion d'offre raisonnable d'emploi. Il ne vise pas à stigmatiser les chômeurs qui seraient accusés de refuser les offres d'emploi qui leur sont faites ; en réalité, 2 % seulement des radiations sont prononcées au motif du refus d'une offre raisonnable d'emploi. Au contraire, le fait de définir plus rigoureusement l'offre raisonnable d'emploi constitue une garantie supplémentaire pour les demandeurs d'emploi, puisque les radiations seront désormais décidées sur la base de critères objectifs.

M. Dominique Leclerc, rapporteur , a confirmé que le projet de loi s'inscrit dans la continuité de la fusion de l'ANPE et des Assedic, puis a souhaité obtenir des précisions sur la valeur juridique du projet personnalisé d'accès à l'emploi (PPAE), qui sera élaboré par le demandeur d'emploi et par le nouvel opérateur qui résultera de la fusion. Il a également demandé s'il n'y a pas un risque que les demandeurs d'emploi soient conduits à accepter des emplois moins qualifiés, précaires ou occasionnant pour eux une importante perte de salaire. Il s'est ensuite interrogé sur les raisons qui amènent le Gouvernement à présenter aujourd'hui ce projet de loi et a demandé comment seront pris en compte les demandeurs d'emploi qui ne perçoivent ni l'allocation de retour à l'emploi (ARE), ni l'allocation de solidarité spécifique (ASS). Enfin, il s'est félicité du caractère pragmatique et réaliste du texte, qui n'a aucunement pour objet de jeter une quelconque suspicion sur les demandeurs d'emploi.

M. Laurent Wauquiez, secrétaire d'Etat chargé de l'emploi, a répondu que le PPAE formalisera les engagements réciproques du demandeur d'emploi et de l'opérateur dans le but d'apporter au demandeur d'emploi un accompagnement personnalisé dès le premier entretien. Le projet de loi n'est pas de nature à créer un risque de « dumping », puisque le demandeur d'emploi ne sera pas obligé d'accepter un emploi à temps partiel ou en contrat à durée déterminée (CDD) s'il n'a pas indiqué, lors de son premier entretien, qu'il est disposé à le faire.

Le Président de la République avait annoncé, au cours de sa campagne, qu'il traiterait la question de l'offre raisonnable d'emploi, qui donne lieu à des débats depuis maintenant huit ans. Le Gouvernement a invité l'an dernier les partenaires sociaux à négocier sur ce sujet, mais ceux-ci n'ont pas souhaité se saisir du dossier. Dans ces conditions, il revient au pouvoir politique de prendre ses responsabilités.

Enfin, la référence faite, dans le projet de loi, au revenu de remplacement perçu par les demandeurs d'emploi vise les seuls bénéficiaires de l'ARE et de l'ASS.

Mme Annie David a regretté que ce projet de loi vienne interférer avec la fusion en cours de l'ANPE et des Assedic ; il aurait été plus judicieux d'attendre qu'elle fût achevée pour légiférer. Certes, le fait de définir l'offre raisonnable d'emploi remédie au flou qui entoure aujourd'hui cette notion, mais le projet de loi prévoit des sanctions pour les demandeurs d'emploi et pas pour le nouvel opérateur, par exemple s'il est incapable de proposer des offres d'emploi, ni pour les employeurs, qui déposent parfois des offres d'emploi indécentes qui ne trouveront jamais preneur. Elle a enfin mis en doute l'affirmation selon laquelle un demandeur d'emploi ne serait pas tenu d'accepter un emploi en CDD ou à temps partiel après l'entrée en vigueur du texte.

M. Alain Gournac a indiqué que le groupe UMP est très favorable à ce projet de loi. Il s'est cependant interrogé sur l'insécurité juridique qui pourrait résulter de la notion d'offre raisonnable d'emploi et a souhaité obtenir des précisions sur la procédure de radiation et sur ses conséquences. Enfin, s'il faut se réjouir de la baisse du chômage, on peut craindre qu'il ne soit désormais de plus en plus difficile de réduire davantage le nombre de demandeurs d'emploi, dans la mesure où les personnes qui sont encore au chômage sont aussi les plus éloignées de l'emploi.

M. Alain Vasselle a indiqué que les élus de son département mettent souvent en doute la fiabilité des statistiques officielles du chômage en raison du traitement de l'information par les médias : on signale toujours les suppressions de postes et les fermetures d'usine sans jamais évoquer les créations d'emplois et d'entreprises ! Il a ensuite fait observer que les personnes radiées de la liste des demandeurs d'emploi peuvent devenir allocataires du RMI, ce qui pèse sur les finances des conseils généraux. Puis il a estimé que la mise en place de l'accompagnement personnalisé des demandeurs d'emploi nécessiterait une véritable révolution culturelle chez les agents de l'ANPE, qui ne disposent pas, selon lui, des compétences requises pour accomplir cette mission.

M. Guy Fischer a souligné que l'amélioration des chiffres de l'emploi ne doit pas être acquise au prix d'une explosion de la précarité. Les chômeurs non indemnisés par l'assurance chômage basculent vers l'ASS puis vers le RMI, et c'est désormais le revenu de solidarité active (RSA) qui est présenté comme la panacée. Il a évalué à quinze millions le nombre de personnes touchées en France par une forme de précarité.

Mme Annie Jarraud-Vergnolle a demandé pourquoi la définition de l'offre raisonnable d'emploi ne prend pas en compte la notion d'emploi décent telle qu'elle a été élaborée par le Bureau international du travail (BIT). Elle a ensuite affirmé que la mise en oeuvre en Allemagne de la loi Hartz IV, qui a fixé les obligations des chômeurs en matière de recherche d'emploi, a abouti à une explosion de la précarité : 25 % des travailleurs pauvres perçoivent désormais un revenu annuel inférieur à 16 000 euros, alors que cette proportion était seulement de 19 % en 2000. Elle a souhaité obtenir des précisions sur les conséquences de la fusion pour les maisons de l'emploi, dont la mise en place semble avoir été interrompue, la maison prévue à Pau n'ayant pas été créée et sur l'avenir des agents de l'association pour la formation professionnelle des adultes (Afpa) chargés de l'orientation des demandeurs d'emploi. Faisant observer que l'Unedic a dépensé la moitié seulement de son budget de formation en 2007, elle a demandé comment ces crédits pourraient désormais être optimisés. Elle s'est enfin inquiétée de l'éventualité d'un accompagnement des demandeurs d'emploi à deux vitesses, les personnes les plus facilement employables étant reclassées par l'opérateur issu de la fusion de l'ANPE et des Assedic, tandis que les chômeurs de longue durée seraient pris en charge par les conseils généraux.

M. Michel Esneu a insisté sur la notion d'engagements réciproques, qui est au coeur de la démarche retenue par le projet de loi, et sur les nouveaux problèmes posés par la formation professionnelle des jeunes : ceux qui souhaitent entrer en apprentissage rencontrent souvent peu de difficultés pour trouver une entreprise prête à les accueillir, ce qui n'était pas le cas il y a encore quelques années, mais sont en revanche confrontés à un grave manque de places dans les centres de formation des apprentis (CFA).

M. Laurent Wauquiez, secrétaire d'Etat chargé de l'emploi , a répondu à Mme Annie David que la mise en oeuvre de la fusion et l'amélioration de l'accompagnement des demandeurs d'emploi doivent avancer de pair : ainsi, les demandeurs d'emploi de plus de cinquante-cinq ans bénéficient déjà d'un accompagnement personnalisé dès le premier entretien et une réflexion est en cours sur la refonte du dispositif des aides à la mobilité. Il n'est pas prévu d'imposer des sanctions à l'opérateur, mais plutôt d'évaluer rigoureusement son action. Il faut par ailleurs éviter que les entreprises ne déposent des offres d'emploi surréalistes, qui ne trouveront pas preneur et qui font perdre du temps au service public de l'emploi, même si elles sont l'exception, et veiller à ce que les entreprises répondent aux candidatures qu'elles reçoivent, car il s'agit d'une marque de respect élémentaire vis-à-vis des demandeurs d'emploi.

Il a indiqué à M. Alain Gournac que la radiation est décidée par l'ANPE et qu'elle peut être suivie d'un recours gracieux, qui fait intervenir une commission consultative, puis d'un recours hiérarchique et d'un éventuel recours contentieux porté devant le tribunal administratif. Les critères précis fixés pour définir l'offre raisonnable d'emploi limitent le risque d'insécurité juridique.

En s'adressant à M. Alain Vasselle, M. Laurent Wauquiez, secrétaire d'Etat chargé de l'emploi , a souligné qu'il est important d'orienter les personnes au chômage vers les secteurs créateurs d'emploi. Il a contesté l'idée selon laquelle les radiations augmenteraient les charges des conseils généraux au titre du RMI, le nombre de titulaires de cette allocation ayant au contraire diminué au cours de la période récente. Le Gouvernement mène par ailleurs une réflexion sur l'accompagnement des titulaires de minima sociaux, auquel le secteur de l'insertion par l'activité économique (IAE) apporte une contribution importante en combinant réinsertion sociale et professionnelle. Il a estimé que les agents de l'ANPE ont beaucoup évolué depuis quelques années, les plus jeunes se sont ainsi affranchis des dogmes du « politiquement correct » et admettent la nécessité d'effectuer des contrôles tout en ayant une appréhension réaliste du marché du travail. Il faut cependant faire évoluer encore le fonctionnement interne du nouvel opérateur, qui comptera près de 50 000 agents une fois la fusion réalisée.

Répondant à M. Guy Fischer, M. Laurent Wauquiez, secrétaire d'Etat chargé de l'emploi , a souligné que la précarité n'a pas augmenté ces dernières années : le pourcentage de salariés en CDD est stable, autour de 6,8 %, et 15,7 % des salariés sont employés à temps partiel, soit un taux identique à celui constaté en 2005. Enfin, il faut rappeler que la pire forme de précarité réside dans le fait d'être privé d'emploi.

En réponse à Mme Annie Jarraud-Vergnolle, il a d'abord estimé que la définition de l'offre raisonnable d'emploi intègre la notion de travail décent au sens du BIT, puis il a insisté sur la nécessité de réformer le système de formation, qui s'adapte plus à l'offre de financement qu'aux besoins des employeurs.

En s'adressant enfin à M. Michel Esneu, il s'est déclaré très conscient et préoccupé par le fait que les jeunes soient désormais confrontés à une pénurie de places dans les CFA, d'autant que les régions refusent souvent d'accueillir un apprenti qui ne réside pas sur leur territoire, ce qui n'est pas acceptable.

Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, a précisé qu'une obligation de moyens pèserait sur l'opérateur dans ses relations avec les demandeurs d'emploi. La notion d'offre raisonnable d'emploi relève effectivement plus du domaine de la common law que du droit romain, mais elle a estimé que cette innovation juridique serait positive. Les emplois aidés dans le secteur non marchand doivent continuer d'être utilisés au bénéfice des personnes les plus éloignées de l'emploi. Par ailleurs, la qualité du travail des agents de l'ANPE ne doit pas être sous-estimée, l'agence recélant des trésors d'inventivité, de créativité et de bonne volonté.

Sur la question des maisons de l'emploi, elle a indiqué que le député Jean-Paul Anciaux remettra très prochainement un rapport présentant des pistes pour maintenir et étendre les structures qui fonctionnent. Une réunion se tiendra le 2 juillet pour relancer les discussions en vue de la réforme de la formation professionnelle et il n'est pas prévu, à ce jour, de modifier l'affectation des agents de l'Afpa chargés de l'orientation des demandeurs d'emploi.

Audition de M. Jean-Marie MARX, directeur général adjoint de l'agence nationale pour l'emploi (mercredi 11 juin 2008)

Réunie le mercredi 11 juin 2008 , sous la présidence de M. Nicolas About, président , la commission a procédé à l'audition de M. Jean-Marie Marx, directeur général adjoint de l'agence nationale pour l'emploi (ANPE), sur le projet de loi relatif aux droits et devoirs des demandeurs d'emploi.

M. Jean-Marie Marx, directeur général adjoint de l'ANPE , a tout d'abord souligné que la problématique des droits et des devoirs est au coeur de ce projet de loi qui s'inscrit dans la continuité des réformes récentes visant à moderniser le marché du travail, notamment la fusion de l'ANPE et des Assedic. Le nouvel opérateur qui résultera de cette fusion proposera une meilleure offre de services aux demandeurs d'emploi, avec un suivi plus personnalisé, chaque demandeur d'emploi devant disposer à terme d'un conseiller « référent », et d'une meilleure orientation, avec si nécessaire des actions de requalification.

Un nombre croissant d'entreprises font appel aux services de l'ANPE, qui a ainsi pu collecter 3,7 millions d'offres d'emploi en 2007. La qualité de ces offres d'emploi s'améliore puisque 44 % d'entre elles portaient sur des contrats à durée indéterminée (CDI) ou sur des contrats à durée déterminée (CDD) de plus de six mois. Ces offres ont suscité 19 millions de propositions faites à des demandeurs d'emploi. Il en est résulté 2,1 millions de placements, chiffre en hausse de 18 % par rapport à 2006. Une proposition d'emploi sur dix environ donne donc lieu à un recrutement.

M. Jean-Marie Marx a insisté sur l'importance des aides à la mobilité : il a rappelé qu'il existe aujourd'hui des aides dispensées par l'ANPE, financées par l'Etat, et des aides dispensées par l'Unedic et il a suggéré qu'elles soient refondues en un nouveau dispositif.

Il a ensuite abordé la question des devoirs des demandeurs d'emploi. Actuellement, le code du travail prévoit qu'un demandeur d'emploi doit être en recherche active d'emploi et qu'il doit répondre aux propositions d'emploi normalement rétribuées correspondant à sa qualification et à ses possibilités de mobilité géographique.

L'ANPE, qui gère la liste des demandeurs d'emploi, procède à des radiations, dont le nombre varie entre 40 000 et 45 000 chaque mois, ce qui représente 10 % à 12 % du nombre total de demandeurs d'emploi qui sortent de la liste. Cette proportion est en augmentation, puisqu'elle était seulement de 6 % à 8 % en 2000 et de 8 % à 10 % en 2002. La raison essentielle de cette augmentation réside dans la progression du nombre de radiations pour cause d'absence du demandeur d'emploi lors d'un entretien. Ce motif explique à lui seul 94 % des radiations. Dans le cadre de sa politique de suivi plus individualisé des demandeurs d'emploi, l'ANPE a beaucoup accru le nombre des convocations à entretien, ce qui multiplie en conséquence les occasions d'absence. Dans 35 % à 40 % des cas, il apparaît que la personne radiée n'a pas assisté à l'entretien simplement parce qu'elle a retrouvé un emploi et a omis de régulariser sa situation auprès de l'ANPE.

Les autres radiations sont justifiées par l'un des motifs suivants :

- dans 2 % des cas, ce qui représente environ un millier de personnes chaque mois, elles résultent d'un refus d'offre d'emploi ; la plupart de ces offres émanent de secteurs qui rencontrent des difficultés de recrutement, comme le bâtiment ou les transports ;

- dans 2 % des cas, du refus d'un contrat d'apprentissage ou d'une formation ;

- pour le reste, d'une absence de recherche active d'emploi.

Le projet de loi définit les critères de l'offre raisonnable d'emploi et précise le contenu du plan personnalisé d'accès à l'emploi (PPAE), qui tiendra compte de la qualification du demandeur d'emploi, de sa situation familiale, de son salaire antérieur, de sa zone géographique, autant d'éléments qui n'étaient pas toujours formalisés jusqu'ici de façon rigoureuse.

Il prévoit aussi que le champ de la recherche d'emploi s'élargit à mesure que le temps passé au chômage augmente. Est ainsi considérée comme raisonnable une offre d'emploi rémunérée à hauteur de 95 % du salaire antérieur après trois mois de chômage ; ce taux passe à 85 % après six mois de chômage ; au-delà d'un an, il suffit que l'emploi soit rémunéré à un niveau supérieur à celui du revenu de remplacement perçu par le demandeur d'emploi. Le deuxième critère est relatif à la distance entre le domicile du demandeur d'emploi et le lieu de travail : au-delà de six mois de chômage est considérée comme raisonnable une offre d'emploi située à trente kilomètres au plus ou occasionnant au maximum une heure de déplacement par les transports en commun. M. Jean-Marie Marx a fait observer que deux millions de salariés passent plus d'une heure dans les transports par trajet pour aller travailler et que ces critères de l'offre raisonnable d'emploi sont comparables à ceux en vigueur dans les autres pays européens. Il a insisté sur le rôle du conseiller de l'ANPE qui définira le PPAE avec le demandeur d'emploi, ce qui suppose qu'il connaisse bien sa situation personnelle.

M. Dominique Leclerc, rapporteur, a estimé que le projet de loi revêt, en dépit de sa brièveté, une grande importance politique. Il prolonge les réformes en cours en vue de la constitution d'un opérateur unique et traduit la volonté du Gouvernement d'aller plus loin en matière d'emploi. Le changement sémantique que traduit le passage de la notion « d'offre valable d'emploi » à celle « d'offre raisonnable d'emploi » exprime une véritable évolution conceptuelle, qui accompagne la mise en place du suivi personnalisé prévu par le dernier contrat de progrès conclu entre l'Etat et l'ANPE. Il a ensuite demandé si d'autres critères pourraient venir compléter ceux retenus pour définir l'offre raisonnable d'emploi. Il a rappelé que le code du travail prévoit déjà de multiples motifs de radiation de la liste des demandeurs d'emploi, que l'article 2 du projet de loi reprend pour l'essentiel. Il a fait observer que le suivi des demandeurs d'emploi est très individualisé en Grande-Bretagne et souhaité que l'ANPE poursuive ses efforts dans ce domaine. Soulignant que 200 000 à 300 000 offres d'emplois restent non pourvues, il a souhaité savoir si le projet de loi permettra de réduire ce nombre.

M. Jean-Marie Marx a fait observer que la notion d'offre valable d'emploi n'est pas codifiée et qu'elle figure seulement dans des conventions de reclassement ou des plans de sauvegarde de l'emploi, sans que sa définition soit nécessairement stabilisée. L'offre raisonnable d'emploi visée dans le projet de loi est donc bien un nouveau concept. Il a confirmé que la fusion a pour objectif d'offrir un service plus personnalisé aux demandeurs d'emploi, qui bénéficient, à l'heure actuelle, d'un référent unique seulement à partir du quatrième mois de chômage. La fusion, qui ne conduira à aucune suppression d'emplois, va permettre de redéployer les effectifs de l'ANPE et des Assedic.

Revenant sur l'exemple britannique, il a noté que le programme New Deal, qui fait bénéficier d'un accompagnement personnalisé les personnes au chômage depuis plus de dix-huit mois, délai ramené à six mois pour les jeunes demandeurs d'emploi, est en réalité relativement ciblé. Dans les pays d'Europe du Nord, c'est la diminution du nombre de chômeurs qui a conduit à une baisse du ratio du nombre de demandeurs d'emploi par conseiller, et non l'octroi de moyens supplémentaires au service public de l'emploi.

Il a souligné que les critères retenus par le projet de loi pour définir l'offre raisonnable d'emploi sont ceux en vigueur partout en Europe et qu'il serait donc difficile d'en prévoir d'autres. Dans beaucoup de pays, le temps de trajet peut aller jusqu'à deux heures. En Grande-Bretagne, un suivi des actes de recherche d'emploi est par ailleurs effectué, chaque demandeur d'emploi devant entreprendre dix démarches tous les quinze jours.

Les difficultés de recrutement rencontrées dans certains secteurs, qui devraient s'accentuer pour des raisons démographiques, ont des causes complexes. Il faut que les entreprises revoient leurs exigences en matière d'embauche, qui sont parfois excessives, et que les demandeurs d'emploi acceptent d'élargir le champ de leur recherche d'emploi. Les radiations pour refus d'une offre d'emploi existent déjà et sont concentrées dans ces secteurs ; le projet de loi va donc simplement clarifier les règles applicables.

M. Dominique Leclerc, rapporteur , a demandé quelles conséquences aurait le projet de loi sur la formation des agents et les raisons de l'hostilité générale des syndicats.

M. Jean-Marie Marx a répondu que l'ANPE s'appuie sur les compétences existantes mais qu'un effort de formation de ses agents, ainsi que de ceux des Assedic, est nécessaire, ces derniers disposant d'une meilleure connaissance des niveaux de rémunération pratiqués. Il a admis que la question de l'offre raisonnable d'emploi est un sujet très difficile pour les syndicats, surtout à l'approche des élections prud'homales.

M. Alain Gournac a souhaité obtenir des précisions au sujet de la procédure de radiation puis s'est inquiété des risques d'incertitude juridique liés à la notion d'offre raisonnable d'emploi, susceptibles d'entraîner des contentieux et des divergences de jurisprudence. Il a ensuite demandé quelles sont les réactions des agents de l'ANPE à ce projet et souligné que la baisse du chômage impose de revoir les modalités de suivi des demandeurs d'emploi, dans la mesure où ceux qui restent au chômage sont, dans une proportion grandissante, des personnes très éloignées de l'emploi. Enfin, il s'est enquis des conditions réelles du déroulement du processus de fusion de l'ANPE et des Assedic.

Mme Gisèle Printz s'est inquiétée des conditions de suivi des demandeurs d'emploi handicapés, dont le Président de la République a souhaité que l'on évalue la capacité à retrouver un emploi. Elle a également demandé si la condition posée en matière de temps de trajet s'entend uniquement pour un emploi à temps plein, sans quoi elle ferait peser une pression inacceptable sur les demandeurs d'emploi, ne serait-ce qu'en raison du coût actuel des transports.

Mme Annie David a souligné que le texte peut être sujet à interprétation sur certains points et qu'il conviendrait donc d'y apporter des précisions. Elle a ainsi demandé si le critère de temps de trajet s'appliquerait aussi aux demandeurs d'emploi inscrits au chômage depuis plus d'un an ou si seul le critère du niveau de rémunération s'appliquerait à eux. Puis elle a jugé illogique que ce texte entre en vigueur avant l'achèvement de la fusion de l'ANPE et des Assedic et avant qu'aient pu être menées à bien les négociations annoncées sur le renouvellement de la convention d'assurance chômage et sur la formation professionnelle.

Elle a ensuite critiqué la disposition qui prévoit qu'une offre d'emploi est considérée comme raisonnable si elle est « compatible » avec la qualification du demandeur d'emploi. Elle risque en effet de conduire au déclassement professionnel de demandeurs d'emploi diplômés, qui se verraient contraints d'accepter un emploi d'un faible niveau de qualification. Il serait donc préférable d'indiquer que l'offre d'emploi doit « correspondre » à la qualification du demandeur d'emploi. Puis elle a demandé pourquoi la référence à la situation familiale ne figure plus dans les dispositions proposées à l'article 2 pour définir les motifs de radiation, considérant qu'elle constitue une garantie importante, notamment pour les familles monoparentales. Elle s'est interrogée sur l'utilité du texte pour les demandeurs d'emploi non indemnisés et pour les seniors, à qui on ne propose que très peu d'offres d'emploi. Enfin, elle a fait valoir que le texte insiste sur les devoirs des demandeurs d'emploi mais est muet sur ceux du nouvel opérateur et sur ceux des employeurs, qui refusent parfois d'embaucher les personnes que leur adresse l'ANPE.

Mme Bernadette Dupont s'est également inquiétée du risque de dévalorisation des diplômes qui pourrait résulter de l'application du texte. Elle a ensuite fait état de deux situations individuelles dont elle a eu connaissance, l'une concernant une personne licenciée mais encore rémunérée par son entreprise, l'autre une personne en fin de contrat aidé, qui se sont toutes deux vu refuser l'accès à un conseiller ANPE, au motif qu'elles ne font pas partie des publics prioritaires puisqu'elles perçoivent encore un revenu. Cette réponse est choquante car une réinsertion professionnelle rapide ne peut être obtenue que si l'on s'emploie à la favoriser le plus en amont possible.

M. Guy Fischer a estimé que le projet de loi vise surtout à culpabiliser les demandeurs d'emploi, alors que la vraie solution réside dans un effort de qualification. Le Président de la République, qui s'est donné pour objectif un taux de chômage de 5 % de la population active en 2012, se félicite de la baisse du nombre de demandeurs d'emploi constatée ces derniers mois. Mais comment prend-il en compte l'aggravation de la précarité et de la pauvreté, qui résulte de l'explosion des contrats précaires et à temps partiel ? Alors que les salariés et les retraités voient déjà leur pouvoir d'achat rogné par l'inflation, ce sont désormais les demandeurs d'emploi qui vont subir une pression pour accepter une baisse de leur revenu.

Mme Annie Jarraud-Vergnolle a fait part de l'inquiétude des personnels de l'ANPE et des Assedic dans son département face à la perspective de la fusion. Elle a souhaité savoir si la fusion va permettre de diminuer le nombre de personnes suivies par chaque conseiller et si elle s'accompagnera d'un recours accru à la sous-traitance. Elle a demandé quelle est la durée maximum de l'accompagnement dispensé aux demandeurs d'emploi et quelles relations entretient l'ANPE avec les autres acteurs du service public de l'emploi que sont les maisons de l'emploi, les missions locales ou encore les plans locaux pour l'insertion et l'emploi (Plie). Enfin, elle a suggéré que l'on définisse aussi les critères de l'offre raisonnable d'emploi pour les entreprises, certaines pratiques étant indécentes : il arrive que des offres d'emploi pour des postes d'ingénieur proposent une rémunération au Smic.

M. Jean-Marie Marx a décrit la procédure de radiation de la liste des demandeurs d'emploi, en précisant qu'elle n'est pas modifiée par le projet de loi. Un courrier est envoyé au demandeur d'emploi pour l'inviter à expliquer les raisons des manquements qui ont été constatés. Le demandeur d'emploi peut donc expliquer pourquoi il n'a pu, par exemple, assister à un rendez-vous ou pour quelles raisons il a refusé une offre d'emploi. La radiation ne peut lui être notifiée avant qu'il ait été en mesure de fournir ses explications. La radiation, dont la durée est généralement de deux mois, ne fait pas perdre au demandeur d'emploi son droit à indemnisation, celui-ci est simplement suspendu et décalé dans le temps, le versement des allocations reprenant à l'expiration de ce délai.

En ce qui concerne le passage de la notion d'offre valable d'emploi à celle d'offre raisonnable d'emploi, il convient de ne pas accorder une importance excessive à ce changement d'intitulé et de s'attarder plutôt sur les critères objectifs qu'il est proposé de définir.

Il est exact que la baisse du chômage fait évoluer le profil des demandeurs d'emploi et que l'ANPE doit donc veiller à mieux les accompagner. Cette question a d'ailleurs été abordée lors du Grenelle de l'insertion, au sujet des titulaires de minima sociaux. Un travail doit être accompli en partenariat avec les centres d'action sociale pour que l'ANPE s'adresse également à des personnes sans emploi qui ne sont pas inscrites comme demandeurs d'emploi.

La fusion ANPE-Assedic, qui devrait être achevée le 1 ^er janvier 2009, se déroule dans de bonnes conditions. Le délégué général de l'instance de préfiguration du nouvel opérateur a été nommé voici un mois environ. Le rapprochement opérationnel qui a été mené, depuis une dizaine d'années, entre l'ANPE et les Assedic facilite la mise en oeuvre de la fusion, qui nécessitera cependant une évolution des métiers au sein du nouvel opérateur.

M. Louis Souvet a rappelé que la fusion pose aussi le problème de la dévolution des biens des Assedic.

M. Jean-Marie Marx a indiqué que 200 000 personnes bénéficient des dispositions prévues par le code du travail pour favoriser l'embauche des personnes handicapées. L'ANPE travaille en partenariat avec l'association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées (Agefiph) et avec le réseau Cap Emploi.

M. Nicolas About, président , a demandé si l'ANPE travaille également en relation avec le fonds mis en place pour favoriser l'emploi des personnes handicapées dans la fonction publique.

M. Jean-Marie Marx a répondu que tel est bien le cas et a déploré le retard observé dans les trois fonctions publiques en matière d'embauche de personnes handicapées.

Il a ensuite affirmé qu'un demandeur d'emploi ne pourra pas se voir imposer un emploi à temps partiel s'il souhaite un emploi à temps plein, ni un CDD s'il souhaite un CDI ou l'inverse. En effet, le PPAE, élaboré conjointement par le demandeur d'emploi et le conseiller ANPE, déterminera la nature et les caractéristiques de l'emploi recherché et fixera ainsi, dès le départ, le périmètre de sa recherche. On ne peut cependant exclure qu'un conseiller ANPE conseille, par réalisme, à un jeune demandeur d'emploi d'accepter de contracter un CDD afin de faciliter son entrée sur le marché du travail.

Les deux critères de niveau de salaire et de distance entre le domicile et le lieu de travail sont cumulatifs, y compris pour les personnes inscrites au chômage depuis plus d'un an. Les services de l'ANPE pourront mettre en oeuvre ces critères avant que le processus de fusion ne soit achevé, dans la mesure où les personnels s'appuieront sur des procédures déjà en vigueur. La situation familiale du demandeur d'emploi est visée à l'article premier du projet de loi, qui fait référence également à sa situation personnelle, ces deux dimensions devant être prises en compte pour l'élaboration du PPAE.

Abordant la question de l'emploi des seniors, M. Jean-Marie Marx a admis que la situation reste difficile, le taux d'emploi de cette catégorie de la population n'excédant pas 38 %. La France subit aujourd'hui les conséquences d'erreurs collectives commises pendant une vingtaine d'années, qui appellent aujourd'hui un important travail pour faire changer les mentalités.

En réponse à Mme Bernadette Dupont, il a indiqué que le nouvel opérateur qui résultera de la fusion aura vocation à s'occuper de tous les actifs et pas seulement des personnes privées d'emploi. Actuellement, un demandeur d'emploi qui suit une formation ou signe un contrat aidé cesse d'être pris en charge par l'ANPE. Il convient, à l'avenir, de faire évoluer les pratiques pour maintenir le contact avec ces personnes.

Répondant à M. Guy Fischer, il a souligné qu'il faut ajuster l'offre de services de l'opérateur aux publics les plus précaires. Les associations actives dans le domaine de l'insertion ne sont d'ailleurs pas opposées à une logique de droits et de devoirs, à condition que les obligations du demandeur d'emploi soient adaptées aux situations d'exclusion. Cette question devra à nouveau être examinée à l'occasion de la mise en place du revenu de solidarité active (RSA).

Le nombre de demandeurs d'emploi suivis par chaque conseiller est aujourd'hui de 90, si l'on tient compte uniquement des personnes inscrites au chômage depuis plus de quatre mois, qui sont pour l'instant les seules à bénéficier du suivi personnalisé, et de l'ordre de 130 à 140 si l'on inclut l'ensemble des demandeurs d'emploi. Les conseillers de l'ANPE doivent par ailleurs assumer d'autres tâches que le suivi des demandeurs d'emploi, notamment entretenir des relations étroites avec les employeurs. Il est donc souhaitable de faire baisser ce ratio, en redéployant les effectifs du nouvel opérateur et en modernisant ses procédures. La convention tripartite qui doit être conclue entre l'Etat, l'Unedic et le nouvel opérateur, en application de la loi n° 2008-126 du 13 février 2008 relative à la réforme de l'organisation du service public de l'emploi, poursuivra notamment cet objectif.

Le recours à la sous-traitance peut également s'avérer utile pour délivrer certaines prestations ou pour prendre en charge des publics spécifiques. Une étude est en cours pour comparer l'efficience des opérateurs privés et de l'ANPE. Le nouvel opérateur issu de la fusion maintiendra naturellement des liens avec les maisons de l'emploi, les Plie ou les missions locales en s'efforçant de mieux articuler les interventions des divers acteurs.

II. EXAMEN DU RAPPORT

Réunie le mercredi 18 juin 2008 , sous la présidence de M. Nicolas About, président , la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Dominique Leclerc sur le projet de loi n° 390 (2007 2008) relatif aux droits et aux devoirs des demandeurs d'emploi .

M. Dominique Leclerc, rapporteur, a souligné que le projet de loi complète les réformes en cours du service public de l'emploi, en définissant une notion restée jusqu'ici assez floue, celle d'offre raisonnable d'emploi.

Le service public de l'emploi s'est beaucoup modernisé au cours des dernières années, notamment en mettant en oeuvre, depuis 2006, une politique de suivi individualisé des demandeurs d'emploi, qui sont accompagnés, à compter du quatrième mois de chômage, par un conseiller « référent ». Cette politique a été rendue possible par le renforcement des moyens humains de l'ANPE, qui compte aujourd'hui 28 000 agents, soit 55 % de plus qu'il y a dix ans, alors que le nombre de demandeurs d'emploi a baissé d'environ un million pendant la même période. L'ANPE est également engagée dans un processus de fusion avec les Assedic, qui est la conséquence logique des efforts de rapprochement engagés, depuis 2004, entre ces deux organismes.

Le projet de loi, qui a donné lieu à une concertation approfondie avec les partenaires sociaux, propose de préciser les droits et les devoirs des demandeurs d'emploi dans leurs rapports avec le nouvel opérateur qui résultera de la fusion de l'ANPE et des Assedic.

Son article premier rappelle d'abord les missions du nouvel opérateur : il lui revient d'orienter et d'accompagner, dans leur recherche d'emploi, les personnes inscrites et immédiatement disponibles pour occuper un emploi.

A cette fin, le demandeur d'emploi et l'opérateur élaboreront ensemble un projet personnalisé d'accès à l'emploi (PPAE), qui précisera la nature et les caractéristiques des emplois recherchés en tenant compte de la formation, des qualifications et de l'expérience professionnelle du demandeur d'emploi, ainsi que de sa situation personnelle et familiale et de l'état du marché du travail local. Le PPAE indiquera la zone géographique privilégiée pour la recherche d'emploi, ainsi que le niveau de salaire attendu, et retracera les actions que l'opérateur s'engage à mettre en oeuvre, notamment en matière de formation et d'aide à la mobilité. Il sera révisé périodiquement pour élargir le champ de la recherche d'emploi si celle ci se révèle infructueuse au terme d'un certain délai.

Le projet de loi détaille ensuite les devoirs du demandeur d'emploi : il devra participer à l'élaboration du PPAE, accomplir des actes positifs et répétés de recherche d'emploi et accepter les offres raisonnables d'emploi qui lui sont faites.

Le concept d'offre raisonnable d'emploi, qui se substitue à celui d'offre valable d'emploi, est apprécié au regard de trois critères, qu'il est proposé de déterminer par la voie législative afin de pallier l'incapacité des partenaires sociaux à trouver un accord sur ce sujet. Ces critères sont évolutifs dans le temps, afin d'élargir progressivement le champ de la recherche d'emploi et d'augmenter ainsi les chances de retour à l'emploi :

- l'offre d'emploi doit d'abord être compatible avec les qualifications du salarié ;

- le deuxième critère est relatif au niveau du salaire : pour une personne au chômage depuis plus de trois mois, une offre d'emploi est raisonnable si elle est rémunérée à hauteur de 95 % au moins de son salaire antérieur ; au-delà de six mois de chômage, ce taux est ramené à 85 % ; au-delà d'un an, devient raisonnable une offre d'emploi rémunérée au moins au niveau du revenu de remplacement - allocation chômage ou allocation de solidarité spécifique (ASS) - perçu par le demandeur d'emploi ;

- le troisième critère tient à la distance entre le domicile du demandeur d'emploi et le lieu de travail : au-delà de six mois de chômage, une offre d'emploi est raisonnable si elle entraîne un temps de trajet, en transport en commun, d'une heure au plus ou si la distance domicile-travail est d'au plus trente kilomètres.

Il faut également que le salaire proposé soit conforme à celui normalement pratiqué dans la région et dans la profession et qu'il respecte les dispositions légales et conventionnelles relatives au salaire minimum.

Ces critères sont proches de ceux utilisés chez nos partenaires européens, et même moins sévères que ceux introduits par exemple en Allemagne, à l'époque du chancelier Schröder, par la loi Hartz IV.

M. Dominique Leclerc, rapporteur, a ensuite indiqué qu'un demandeur d'emploi ne pourra refuser, sans motif légitime, deux offres raisonnables d'emploi. Après un deuxième refus, il s'exposera à une sanction prenant la forme d'une radiation de la liste des demandeurs d'emploi.

La procédure de radiation actuelle n'est pas modifiée par le projet de loi. Elle est décidée par l'ANPE, après que le demandeur d'emploi a été mis en mesure de présenter ses observations, et revêt un caractère provisoire, le demandeur d'emploi pouvant demander sa réinscription à l'expiration d'un délai de deux mois. Elle entraîne la suspension du versement du revenu de remplacement. Le demandeur d'emploi ne perd cependant pas ses droits à indemnisation qui sont simplement décalés dans le temps.

La décision de radiation est transmise au préfet qui peut décider, quant à lui, de réduire ou de supprimer le revenu de remplacement du demandeur d'emploi :

- le montant du revenu de remplacement est d'abord réduit de 20 % pour une durée comprise entre deux et six mois ;

- en cas de manquements répétés, le revenu de remplacement peut être diminué de 50 %, pour la même durée, voire être supprimé.

Un demandeur d'emploi ne sera donc pas privé de tous ses droits à indemnisation après avoir refusé deux offres raisonnables d'emploi : la procédure de sanction est en réalité très graduelle.

Les autres motifs de radiation demeurent inchangés par rapport au droit en vigueur, sous réserve d'une précision : pourra être radié le demandeur d'emploi qui refuse une action de formation ou d'aide à la recherche d'emploi s'inscrivant dans le cadre de son PPAE.

En conclusion, M. Dominique Leclerc, rapporteur, a jugé le projet de loi équilibré et les obligations imposées aux demandeurs d'emploi plutôt mesurées si on les compare à celles en vigueur dans différents pays étrangers. La définition de l'offre raisonnable d'emploi permettra de contrôler plus efficacement la recherche d'emploi, puisque celle-ci sera évaluée au regard de critères objectifs, ce qui devrait favoriser une meilleure rencontre entre offres et demandes d'emploi.

M. Nicolas About, président, a demandé quelles seraient les conséquences du refus d'un demandeur d'emploi de signer le PPAE.

Mme Bernadette Dupont a regretté que le droit pour le demandeur d'emploi de bénéficier d'un référent unique ne lui soit reconnu qu'à partir du quatrième mois de chômage. En effet, un accompagnement plus précoce, qui débuterait dès que le salarié connaît la date effective de son licenciement, favoriserait son retour rapide à l'emploi.

M. Alain Gournac a d'abord indiqué le soutien du groupe UMP à cette réforme. Puis il a souhaité que soit menée une évaluation des conséquences de la réforme intervenue en 2005, qui a confié le contrôle de la recherche d'emploi aux agents de l'ANPE alors qu'il relevait auparavant des agents du ministère de l'emploi, et des transformations en cours du service public de l'emploi.

Mme Annie David a contesté, au nom du groupe CRC, l'affirmation selon laquelle ce projet de loi serait équilibré. En effet, s'il introduit des sanctions nouvelles pour les demandeurs d'emploi, il ne fait peser aucune obligation véritable sur le nouvel opérateur qui ne sera pas sanctionné s'il est incapable de proposer des offres raisonnables d'emploi, sachant qu'une minorité seulement des offres d'emploi sont déposées à l'ANPE. Par ailleurs, la disposition qui prévoit que l'opérateur s'engage à mettre en oeuvre « le cas échéant » des actions de formation n'est pas satisfaisante : les demandeurs d'emploi devraient se voir proposer des formations de façon quasi systématique, même si elles sont de courte durée, car une personne qui a travaillé pendant des années dans la même entreprise peut avoir besoin d'une remise à niveau pour se réadapter aux contraintes du marché du travail. Lors de son audition par la commission, le secrétaire d'Etat à l'emploi, M. Laurent Wauquiez, a par ailleurs indiqué que l'offre de formation devrait être davantage adaptée aux besoins des employeurs ; cependant, si ces besoins sont appréciés à l'échelle réduite d'un bassin d'emploi, cela risque de restreindre singulièrement les possibilités d'évolution professionnelle des personnes en recherche d'emploi. Enfin, Mme Annie David s'est interrogée sur le rôle que joue l'inspection du travail auprès du préfet dans le cadre de la procédure de sanction des demandeurs d'emploi.

M. Paul Blanc a estimé que ce projet de loi a surtout pour objectif de diminuer le nombre d'offres d'emploi non pourvues, que l'on peut évaluer aux alentours de 300 000, ce qui est choquant alors que deux millions de personnes sont inscrites à l'ANPE. Des demandeurs d'emploi se satisfont de percevoir leurs allocations chômage, en complétant parfois leur revenu avec du travail au noir, sans rechercher activement un emploi. De plus, il serait préférable de définir l'offre raisonnable d'emploi par référence à un temps de trajet plutôt qu'à une distance, dans la mesure où le temps nécessaire pour effectuer trente kilomètres varie beaucoup selon que l'on se trouve en plaine ou à la montagne.

M. Alain Vasselle a demandé si la mention dans le texte de la « situation personnelle et familiale » permettrait de prendre en compte l'aptitude à occuper ou non un emploi du point de vue médical. Il arrive en effet fréquemment que des personnes refusent un emploi en mettant en avant des problèmes de santé. En outre, un demandeur d'emploi inscrit depuis plus de six mois ne pourra refuser un emploi s'il se trouve à une distance de trente kilomètres au plus de son domicile ; mais la hausse des coûts de transport dissuade certains demandeurs d'emploi d'accepter un poste de travail au motif que le gain qu'ils en retireraient serait absorbé par les dépenses de transport. Se pose également le problème des droits connexes attachés au statut de demandeur d'emploi : ne risquent-ils pas de dissuader les personnes au chômage de reprendre un emploi ? Il a enfin demandé si la possibilité de radier un demandeur d'emploi qui refuse un contrat d'apprentissage implique qu'un employeur se soit déclaré prêt à accueillir l'apprenti dans son entreprise.

M. Gilbert Barbier a fait observer que les demandeurs d'emploi se voient parfois reconnaître la qualité de travailleur handicapé par une commission technique d'orientation et de reclassement professionnel (Cotorep). Il s'est interrogé sur le devenir des demandeurs d'emploi qui abandonnent leur poste de travail au bout de trois ou quatre mois et sur l'articulation entre le nouvel opérateur et les cellules de reclassement créées dans certaines grandes entreprises.

Mme Annie Jarraud-Vergnolle s'est déclarée peu satisfaite des réponses que Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, lui a apportées lors de son audition par la commission : qu'il s'agisse du devenir des maisons de l'emploi ou de celui des psychologues de l'association pour la formation professionnelle des adultes (Afpa), chargés de l'orientation des demandeurs d'emploi, la ministre s'est contentée d'indiquer qu'elle attend la remise d'un rapport avant d'étudier plus avant le dossier. Elle n'a pas non plus expliqué de façon convaincante comment elle entend éviter que s'organise un accompagnement des demandeurs d'emploi « à deux vitesses », ceux qui sont les plus employables étant pris en charge par le nouvel opérateur, tandis que les titulaires de minima sociaux, les seniors, les personnes handicapées, seraient laissés à la charge des conseils généraux.

M. Paul Blanc a cependant fait observer que les personnes handicapées bénéficient des services du réseau Cap Emploi, qui a passé une convention avec l'ANPE. Le problème principal que rencontrent les personnes handicapées réside plutôt dans les lacunes de l'offre de formation.

Mme Isabelle Debré a indiqué que l'ANPE garantit à chaque demandeur d'emploi un suivi individualisé à partir du quatrième mois de chômage mais que rien ne s'oppose à ce que cette prise en charge soit plus précoce, à condition que les moyens du service public de l'emploi le permettent. Elle a ensuite demandé si les problèmes de garde d'enfants que rencontrent les femmes à la recherche d'un emploi seront pris en considération et si un demandeur d'emploi, qui s'est réinscrit à l'ANPE après une radiation, pourra à nouveau refuser deux offres raisonnables d'emploi.

Mme Raymonde Le Texier a regretté que ce texte, élaboré pour répondre aux problèmes posés par une infime minorité de demandeurs d'emploi, fasse peser des contraintes supplémentaires sur l'ensemble des personnes inscrites à l'ANPE. Il aurait été plus simple de s'appuyer sur les compétences de ses conseillers pour repérer les attitudes dilettantes, notamment au moment de l'élaboration commune du PPAE, et sanctionner les comportements abusifs ultérieurs. Par ailleurs, les représentants des organisations syndicales et patronales ont indiqué que le projet de loi permettrait d'orienter plus facilement les demandeurs d'emploi vers les postes non pourvus dans les secteurs d'activité dits « en tension ». Cependant, une telle politique risque de se heurter à deux obstacles : d'abord, la motivation de ces salariés, contraints d'accepter une offre d'emploi contre leur gré, sera très faible, de même que leur productivité ; d'autre part, elle ne fera qu'accroître le taux de rotation déjà élevé de la main-d'oeuvre dans ces secteurs, sans résoudre le problème de fond qui tient à leur manque d'attractivité. Il serait plus efficace, comme le montre l'exemple danois, de mettre l'accent sur la formation, qui est la clé de la réinsertion professionnelle des demandeurs d'emploi. La sanction devrait par ailleurs être individualisée en fonction de la situation du demandeur d'emploi. Enfin, ce projet de loi aurait dû être présenté après la réalisation effective de la fusion de l'ANPE et des Assedic, car cela aurait permis de l'appliquer dans de meilleures conditions.

Mme Janine Rozier a souligné que le secteur du bâtiment rencontre des problèmes aigus de recrutement parce que les employeurs ne trouvent pas d'employés prêts à travailler. Pourtant, des efforts ont été accomplis pour accompagner et mieux rémunérer les salariés. Le problème trouve en fait son origine dans l'éducation des jeunes : aujourd'hui, les parents protestent lorsque l'on demande à leurs enfants de faire un peu de rangement à la cantine ! Il est urgent de réhabiliter l'idée de la grandeur du travail.

Mme Marie-Thérèse Hermange a demandé quelle procédure de sanction est prévue à l'encontre des services publics qui ne proposent pas de travail alors qu'ils en ont la possibilité, par exemple dans les établissements pénitentiaires.

En réponse, M. Dominique Leclerc, rapporteur, a souligné que le projet de loi complète les mesures prises en matière d'accompagnement des demandeurs d'emploi dans le cadre de la réforme du service public de l'emploi. Le dernier contrat de progrès conclu entre l'Etat et l'ANPE lui a assigné des objectifs précis pour améliorer son offre de services. La sanction sera personnalisée dans la mesure où elle sera déclenchée par le conseiller référent qui aura suivi le demandeur d'emploi. Comme le PPAE résulte de l'accord du demandeur d'emploi et de son conseiller, il serait utile de prévoir - il proposera un amendement en ce sen - que le demandeur d'emploi puisse être sanctionné s'il ne participe pas de bonne foi à la définition de son PPAE. Celui-ci tiendra compte de la situation personnelle et familiale du demandeur d'emploi et donc de ses éventuels problèmes de santé.

Les décisions de radiation prises par l'ANPE sont transmises au préfet et instruites par ses services en vue de décider d'une éventuelle sanction. Le projet de loi ne modifie pas cette procédure et précise simplement que le demandeur d'emploi ne pourra refuser, sans motif légitime, deux offres raisonnables d'emploi.

M. Dominique Leclerc, rapporteur, a approuvé la suggestion de procéder à une évaluation de l'efficacité du service public de l'emploi, rappelant que 40 % seulement des offres d'emploi sont déposées à l'ANPE.

Il a indiqué que le demandeur d'emploi se verra proposer une formation si celle ci apparaît justifiée au moment de l'élaboration de son PPAE et a souligné que le nouvel opérateur devra continuer à travailler avec d'autres intervenants dans un souci d'efficacité, notamment avec les maisons de l'emploi.

Revenant sur la question des offres d'emploi non pourvues, il a estimé que ce problème résulte surtout des conditions de travail pénibles observées dans certains secteurs et qu'il sera donc résolu seulement si ces offres d'emploi sont rendues plus attractives. De ce point de vue, la définition de l'offre raisonnable d'emploi va aussi contraindre les employeurs à être plus vigilants sur les offres d'emploi qu'ils proposent.

Concernant les critères de l'offre raisonnable d'emploi, il a rappelé que le projet de loi fait référence à la fois au temps de trajet - qui ne doit pas excéder une heure - et à la distance - au plus trente kilomètres. Le Premier ministre a annoncé son intention de mettre en place une aide au profit des salariés pour les aider à faire face au renchérissement du coût du trajet entre leur domicile et leur lieu de travail, dans des conditions à déterminer avec les partenaires sociaux.

Evoquant la question de l'apprentissage, M. Dominique Leclerc, rapporteur, a fait observer qu'il n'est pas toujours facile pour un artisan à la tête d'une petite entreprise de se rendre disponible pour former un apprenti et a insisté sur la nécessité d'orienter les apprentis vers les secteurs qui offrent des perspectives d'embauche.

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements présentés par le rapporteur.

A l'article premier (définitions du projet personnalisé d'accès à l'emploi et de l'offre raisonnable d'emploi), la commission a adopté deux amendements tendant, d'une part, à indiquer expressément que le PPAE pourra être élaboré par des organismes participant au service public de l'emploi, en liaison avec le nouvel opérateur qui résultera de la fusion de l'ANPE et des Assedic, d'autre part, à indiquer plus clairement que tous les éléments constitutifs de l'offre raisonnable d'emploi seront définis en tenant compte de la formation du demandeur d'emploi, de ses qualifications, de son expérience professionnelle, de sa situation personnelle et familiale ainsi que de la situation du marché du travail local.

A l'article 2 (motifs de radiation de la liste des demandeurs d'emploi), à l'issue d'un débat au cours duquel sont intervenus M. Nicolas About, président, et Mmes Annie David, Isabelle Debré et Raymonde Le Texier, elle a adopté un amendement prévoyant que pourra être radiée de la liste des demandeurs d'emploi la personne qui refusera de définir ou d'actualiser son PPAE.

La commission a enfin adopté le texte ainsi amendé.

ANNEXES

- Tableau comparatif : définitions de l'offre raisonnable d'emploi dans différents pays étrangers

- Régime juridique des décisions de radiation de l'ANPE

Définitions de l'offre raisonnable d'emploi - Tableau comparatif
Pays	Qualification	Mobilité géographique	Salaire	Sanction du refus
FRANCE (aujourd'hui)	Compatible avec la spécialité ou la formation antérieure du demandeur d'emploi	Selon les possibilités de mobilité géographique individuelles	Rétribué à un taux de salaire normalement pratiqué dans la profession et dans la région	Exclusion définitive ou temporaire
ALLEMAGNE		2 heures et demie, pour un temps de travail journalier supérieur à 6 heures, et un temps de trajet de plus de 2 heures pour un temps de travail journalier inférieur ou égal à 6 heures. Déménagement peut être exigé pour demandeur d'emploi de plus de 3 mois	De 0 à 3 mois : 80 % du salaire antérieur Après 3 mois : 70 % Après 6 mois : montant de l'allocation	Interruption des paiements fonction de la durée d'indemnisation (de 12 semaines à ¼ de la durée d'indemnisation)
GRANDE-BRETAGNE	Pendant 3 mois : droit de refuser tout emploi ne correspondant pas à la profession habituelle (idem Finlande et Danemark)	Après 6 mois : Obligation d'accepter une offre impliquant un trajet quotidien inférieur à 2 heures	Après 6 mois de chômage : pas d'exigence de salaire	Suppression de l'allocation (mais maintien d'une allocation minimale de base « logement »)
ESPAGNE	Correspondant à la profession habituelle du demandeur d'emploi	Lieu de travail à moins de 30 km et frais de transport inférieurs à 20 % du salaire	Salaire pratiqué dans le secteur	Selon gravité : au moins 3 mois d'interruption voire extinction des droits
PORTUGAL		Les frais de trajets ne peuvent excéder 10 % du salaire mensuel proposé (sauf si prise en charge par l'employeur) Temps de trajet moyen n'excédant pas 25 % du temps de travail (20 % si personnes à sa charge)	Rémunération supérieure au montant de l'allocation chômage (majoré de 25 % au cours des 6 premiers mois, de 10 % ensuite)
ITALIE	« Equivalent » aux attributions précédentes	Moins de 50 km ou moins d'une heure de trajet	90 % du salaire du secteur	Perte des droits à indemnisation et radiation
BELGIQUE	Après 6 mois : tout emploi tenant compte des qualifications	Lieu de travail à moins de 25 km et impliquant un trajet quotidien inférieur à 4 heures ou une durée d'absence du domicile de plus de 12 heures par jour	Revenu net (diminué des frais de déplacements et augmenté des allocations familiales) supérieur à l'allocation	Au choix du directeur du bureau du chômage, avertissement ou exclusion de 4 à 52 semaines Prise en compte de la récidive
NORVÈGE, AUSTRALIE	Emploi même distinct, convenable dès le premier jour	Pas de limite		Suppression de l'allocation
Source : ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi

Régime juridique des décisions de radiation de l'ANPE
Motif de radiation	Durée de radiation		Effet de la décision	Gestion des recours
	Premier manquement	Manquements répétés
Groupe 1	Radiation pour 15 jours*	Radiation pour 1 à 6 mois	Suspension du revenu de remplacement A l'issue de la période de radiation et si le demandeur d'emploi se réinscrit, il retrouve ses droits au revenu de remplacement	Si le demandeur d'emploi entend contester la décision de radiation, il doit obligatoirement former son recours devant le directeur délégué Le directeur délégué peut saisir la commission départementale de recours. Il n'est pas lié par l'avis de la commission La décision du directeur délégué de l'agence peut être contestée devant le tribunal administratif
Insuffisance de recherche d'emploi
Refus d'emploi
Refus de contrat d'apprentissage ou de contrat de professionnalisation
Refus de formation
Refus d'action d'insertion
Refus de contrat aidé
Groupe 2	Radiation pour 2 mois	Radiation pour 2 à 6 mois
Refus d'une visite médicale
Absence à convocation de l'ANPE, de la DDTEFP, de l'Afpa ou de l'Assedic
Groupe 3	Radiation pour 6 à 12 mois
Déclarations inexactes ou mensongères en cas d'activité brève non déclarée
Déclarations inexactes ou mensongères (autres cas)
* La durée de la radiation sera portée, par décret, à deux mois en cas de refus de deux offres raisonnables d'emploi.
NB : Les décisions de radiation sont transmises sans délai à la direction départementale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (DDTEFP).
Source : Service d'appui juridique de l'ANPE du Grand-Ouest

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR

* M. Stéphane Lardy, secrétaire confédéral de Force ouvrière (FO)

* M. Georges Tissié, directeur des affaires sociales de la Confédération générale des petites et moyennes entreprises (CGPME)

* M. Séverin Prene, secrétaire confédéral en charge des négociations sur l'assurance chômage, et Mme Danièle Rived, de la Confédération française démocratique du travail (CFDT)

* M. Dominique Tellier, directeur des relations sociales, Mme Catherine Martin, directrice adjointe des relations sociales, et M. Guillaume Ressot, directeur adjoint des affaires publiques, du mouvement des entreprises de France (Medef)

* Mme Gabrielle Simon , secrétaire générale adjointe chargée des négociations, et M. Michel Charbonnier , conseiller technique, de la Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC)

* M. Alain Lecanu , secrétaire national chargé du département emploi-formation, de la Confédération française de l'encadrement - Confédération générale des cadres (CFE-CGC)

La Confédération générale du travail (CGT) a fait parvenir une contribution écrite à votre rapporteur.

* ¹ Cf. rapport n° 32 (2004-2005) de Louis Souvet et Valérie Létard, fait au nom de la commission des affaires sociales.

* ² Cf. le rapport n° 154 (2007-2008) de Catherine Procaccia, fait au nom de la commission des affaires sociales.

* ³ Cf. le compte rendu de l'audition de Christine Lagarde, ministre de l'économie, des finances et de l'emploi, rapport précité, p. 53.

* ⁴ Article R. 5411-12 du code du travail.

* ⁵ Cf. le tableau présenté en annexe, p. 40.

* ⁶ Le texte de l'accord figure en annexe du rapport n° 306 (2007-2008) de Pierre Bernard-Reymond, fait au nom de la commission des affaires sociales, p. 110.

* ⁷ La constitution de cet opérateur, désigné dans le projet de loi comme « l'institution mentionnée à l'article L. 5312-1 » et dont le nom de code provisoire est « France Emploi », est en cours ; une instance de préfiguration a déjà été mise en place. Il sera réputé créé à la date de la première réunion de son conseil d'administration.

* ⁸ Cf. le rapport n° 459 (2006-2007) de Catherine Procaccia, fait au nom de la commission des affaires sociales, p. 14.

* ⁹ Sont visés, l'Etat, le nouvel opérateur issu de la fusion, l'association nationale pour la formation professionnelle des adultes (Afpa) et l'Unedic.

* ¹⁰ Cf. compte rendu de l'audition p. 24.