N° 163
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008
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Annexe au procès-verbal de la séance du 15 janvier 2008 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur la proposition de loi organique présentée par MM. Alain VASSELLE et Nicolas ABOUT tendant à prévoir l' approbation par les lois de financement de la sécurité sociale des mesures de réduction et d' exonération de cotisations et de contributions de sécurité sociale adoptées en cours d'exercice,
Par M. Alain VASSELLE,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mme Claire-Lise Campion, MM. Bernard Seillier, Jean-Marie Vanlerenberghe, Mme Annie David, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul Amoudry, Gilbert Barbier, Pierre Bernard-Reymond, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontès, Sylvie Desmarescaux, Muguette Dini, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Etienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Francis Giraud, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Annie Jarraud-Vergnolle, Christiane Kammermann, MM. Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Mme Raymonde Le Texier, MM. Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Louis Pinton, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, Patricia Schillinger, Esther Sittler, MM. Alain Vasselle, François Vendasi.
Voir le numéro :
Sénat : 140 (2007-2008)
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
La discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 a conduit le Parlement à étudier de manière approfondie la question des niches sociales.
Le Sénat y a pris toute sa part, en s'appuyant sur les travaux menés en 2007 au sein de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale.
D'autres instances se sont également penchées sur cette question au cours des derniers mois, en particulier la Cour des comptes, qui y a consacré un chapitre entier de son rapport sur la sécurité sociale de septembre 2007, et la mission Igas-IGF chargée, au printemps dernier, de réfléchir à l'articulation entre les dépenses de l'Etat et de la sécurité sociale.
Grâce à ces études, il a été possible de disposer d'une vision globale des divers dispositifs d'allégement de charges sociales existants mais également d'en prendre la mesure chiffrée et donc de mieux évaluer l'importance des enjeux financiers qui s'attachent à cette question.
L'actualité législative a aussi contribué à alimenter le débat avec le vote, dans le cadre de la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat du 21 août 2007, de nouvelles exonérations de charges sociales sur les heures supplémentaires.
L'absence de contrôle et d'évaluation de l'efficacité de l'ensemble de ces dispositifs d'allégement, de réduction, d'exonération, d'exemption de charges sociales, alors que leur impact est de plus en plus lourd pour les finances sociales, ne paraît plus acceptable pour votre commission.
Aussi, elle vous propose de faire un premier pas dans la meilleure maîtrise de ces dispositifs avec l'adoption de la présente proposition de loi organique.
I. LE POIDS DES MESURES D'ALLÉGEMENT DE CHARGES POUR LES FINANCES SOCIALES
Comme la commission des affaires sociales l'a maintes fois affirmé, la question des exonérations, allégements et autres réductions de charges sociales est devenue un sujet essentiel pour les finances sociales .
Cela apparaît très nettement à l'examen des quelques données chiffrées suivantes qui recouvrent les trois principales catégories de mesures d'allégement :
- les allégements généraux de charges sociales - allégements Fillon et allégements au titre des heures supplémentaires : ceux-ci s'élèvent à environ 27 milliards d'euros , compensés à la sécurité sociale par l'affectation de recettes fiscales ;
- les allégements de charges ciblés , sur certains publics, certaines professions ou certaines zones du territoire : ces allégements représentent plus de 3 milliards d'euros de moindres recettes pour la sécurité sociale, compensés - de manière insuffisante et souvent avec retard - par des dotations budgétaires ;
- les nombreuses exemptions d'assiette : un très récent rapport du Gouvernement 1 ( * ) évalue à plus de 40 milliards d'euros le montant de cette assiette exonérée, à comparer avec la masse salariale, soit environ 400 milliards d'euros. Les principaux dispositifs concernés à ce titre sont : la participation, l'intéressement, diverses aides directes consenties aux salariés, comme les titres restaurant ou les chèques vacances, la prévoyance complémentaire, les retraites supplémentaires et les indemnités de licenciement.
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(Principaux éléments)
En application du premier alinéa de l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale, l'assiette des cotisations de sécurité sociale du régime général recouvre l'ensemble des salaires et avantages versés, quelle qu'en soit la forme, au salarié en contrepartie ou à l'occasion de son activité professionnelle. Il existe toutefois des exemptions que le rapport du Gouvernement regroupe en quatre catégories : - les dispositifs d'épargne salariale : intéressement, participation, stock-options, actions gratuites ; - les aides directes au financement de dépenses ciblées : tickets restaurant, chèques vacances, services à domicile ; - les dispositifs de protection sociale en entreprise : prévoyance complémentaire et retraite supplémentaire ; - les indemnités en cas de rupture du contrat de travail : licenciement, mise à la retraite. Les principales caractéristiques de ces exemptions d'assiette peuvent être analysées, selon ce rapport, au regard de quatre critères : - elles sont différentes des mesures d'exonération liées à la politique de l'emploi , décrites avec précision dans l'annexe 5 au projet de loi de financement de la sécurité sociale. Ces exonérations visent à abaisser le coût du travail sur les bas salaires, à encourager le recours aux heures supplémentaires, à faciliter l'emploi de publics en difficulté, à favoriser l'emploi dans certains territoires déterminés ou dans certains secteurs d'activité ou encore à promouvoir les services à la personne. Elles touchent 1,35 million d'établissements et 12 millions de salariés. Ces exonérations ne remettent pas en cause les cotisations sur lesquelles elles portent, l'Etat ou la sécurité sociale se substituant simplement au redevable initial pour leur paiement ; - ces dispositifs d'exemption n'ouvrent pas de droits sociaux ou à prestations. Néanmoins, les exemptions d'assiette ont un effet financier important puisqu'elles reviennent à appliquer un taux nul de cotisations, patronale et salariale, aux montants versés à travers ces dispositifs, alors que les taux appliqués pour les salaires sont, respectivement, de 44 % et 21 % ; - ces dispositifs sont pour la plupart assujettis à la CSG et à la CRDS , conformément au principe de l'universalité de l'assiette des prélèvements sociaux affirmé lors de la création de ces deux prélèvements ; les dispositifs exclus de ces prélèvements sont les diverses aides directes accordées par les entreprises comme les titres restaurant, les chèques vacances, les chèques transport, le Cesu préfinancé ; - ces exemptions ne sont généralement pas compensées par le budget de l'Etat . Le rapport du Gouvernement analyse également les raisons de la mise en place de ces dispositifs : - ils se justifieraient par le fait que certains de ces dispositifs ne se substitueraient pas au salaire ou à tout autre élément de rémunération soumis à cotisation sociale ; pour autant, comme l'indique le rapport « ces dispositifs participent tous de la rémunération globale du travail. La comparaison de la dynamique de ces dispositifs avec la croissance de la masse salariale suggère que la substituabilité n'est pas nulle » ; - l'absence de cotisation vise à inciter au développement de certains dispositifs , notamment les aides directes des employeurs ou encore le recours à des régimes collectifs et obligatoires d'entreprise ; - d'autres dispositifs sont exonérés car ils ont pour objet de couvrir un préjudice, comme dans le cas des indemnités de rupture. Le rapport évalue enfin le montant des assiettes exemptées, soit au total 41 milliards d'euros , répartis ainsi : 16,5 milliards pour la participation financière et l'actionnariat salarié, 5,1 milliards pour les aides directes consenties aux salariés, 13,6 milliards pour la prévoyance complémentaire et la retraite supplémentaire, 5,8 milliards pour la rupture du contrat de travail.
Il ne chiffre toutefois pas les pertes de recettes pour l'Etat
et la sécurité sociale : «
chiffrer des pertes
impliquerait en effet de faire des hypothèses sur les taux de
prélèvement qui pourraient leur être appliqués et
d'évaluer l'impact qu'aurait ce prélèvement sur les
montants attribués par les entreprises
».
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Dans son dernier rapport sur la sécurité sociale du mois de septembre 2007, la Cour des comptes a consacré un long développement à cette question de l'assiette des prélèvements sociaux. Elle y a vu une possible source de financement supplémentaire pour la sécurité sociale. Elle a même chiffré le montant du manque à gagner, en l'évaluant à 30 milliards d'euros pour le régime général. Comme elle le précise toutefois, ce montant n'est qu'un ordre de grandeur. Il est obtenu en appliquant simplement le taux de cotisation de droit commun à la totalité de l'assiette exemptée sans prendre en compte une éventuelle modification des comportements qu'entraînerait un tel prélèvement.
Ainsi, même si le chiffrage de la Cour des comptes paraît sans doute surévalué, il montre l'ampleur de l'enjeu financier attaché aux niches sociales.
De son côté, la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) du Sénat a également consacré une partie de ses travaux de l'année 2007 à cette question. Dans le rapport présenté en novembre dernier, à l'occasion du débat sur les prélèvements obligatoires 2 ( * ) , plusieurs pistes étaient évoquées. Outre la remise en cause de la pertinence de certaines « niches » au regard de leur efficacité économique et sociale et du manque à gagner qu'elles entraînent pour la sécurité sociale, il était suggéré de taxer à un faible niveau l'ensemble de ces assiettes exonérées . Cela a d'ailleurs fait l'objet d'un amendement de la commission au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008.
En effet, l'existence de ces dispositifs d'exonération pose deux questions :
- une question de fond tenant à leur utilité et à leur justification ; la commission des affaires sociales avait d'ailleurs pressenti ce débat en déposant, voici un an, un amendement à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, de taxation des stock-options, amendement qui préfigurait en quelque sorte les dispositions adoptées en loi de financement pour 2008 ;
- une question de procédure relative à leurs modalités d'adoption et à leur évaluation par le législateur.
Sur cet aspect, la Mecss a souligné l'insuffisance préoccupante du contrôle que devraient exercer les ministères sociaux et les commissions des affaires sociales des deux assemblées sur les créations d'exonérations de cotisations et de contributions sociales ainsi que sur les modifications qui leur sont apportées.
Dans la mesure où ces exonérations ne figurent pas nécessairement en loi de financement et peuvent être insérées dans n'importe quel texte législatif, il est fréquent en effet qu'elles soient adoptées par le Parlement sans avoir été préalablement expertisées par la direction de la sécurité sociale (DSS) et les commissions des affaires sociales, ni soumises à l'avis du gestionnaire (l'Acoss et les Urssaf) ou des caisses initialement bénéficiaires de la ressource dont elles seront ensuite privées.
Ainsi, d'après une étude menée par la DSS, sur la cinquantaine de mesures d'exonération ou de réduction d'assiette de cotisations sociales votées entre le début 2005 et le début 2007, 40 % ne résultaient pas d'un arbitrage interministériel impliquant le ministère des affaires sociales.
Or, l'impact de ces mesures sur les comptes sociaux est, comme on l'a vu, de plus en plus lourd.
* 1 Rapport sur les dispositifs affectant l'assiette des cotisations et contributions de sécurité sociale, remis au Parlement le 19 décembre 2007 en application de l'article 9 de la loi n° 2002-1487 du 20 décembre 2002 de financement de la sécurité sociale pour 2003.
* 2 « Protection sociale : trouver la ressource juste, promouvoir les bons usages » - Rapport d'information d'Alain Vasselle n° 66 (2007-2008), préparatoire à la tenue du débat sur les prélèvements obligatoires et leur évolution du 8 novembre 2007.