Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord-cadre entre la France et les Etats-Unis relatif à la coopération dans le domaine de l'exploration et de l'utilisation de l'espace extra-atmosphérique à des fins pacifiques

Rapport n° 123 (2007-2008) de M. Jean-Pierre PLANCADE , fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 12 décembre 2007

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N° 123

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 12 décembre 2007

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant l' approbation de l' accord-cadre entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement des États-Unis d'Amérique relatif à la coopération dans le domaine de l' exploration et de l' utilisation de l' espace extra-atmosphérique à des fins pacifiques ,

Par M. Jean-Pierre PLANCADE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Serge Vinçon, président ; MM. Jean François-Poncet, Robert del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, André Boyer, Robert Hue, vice - présidents ; MM. Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, Jacques Peyrat, André Rouvière, André Trillard, secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mmes Paulette Brisepierre, Michelle Demessine, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Hubert Haenel, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Daniel Percheron, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Yves Rispat, Josselin de Rohan, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, M. André Vantomme, Mme Dominique Voynet.

Voir le numéro :

Sénat : 77 (2007-2008)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi a pour objet d'autoriser l'approbation de l'accord-cadre relatif à la coopération dans le domaine de l'exploration et de l'utilisation de l'espace extra-atmosphérique à des fins pacifiques, signé à Paris le 23 janvier 2007 entre la France et les Etats-Unis.

La France est liée depuis plusieurs années par des accords de coopération en matière spatiale avec l'Inde, la Russie et la Chine. Elle en a également conclu plus récemment avec l'Algérie et l'Italie.

La coopération franco-américaine dans le domaine spatial est ancienne, mais elle repose jusqu'à présent sur des arrangements directement conclus entre le Centre national d'études spatiales et les agences américaines. La conclusion d'un accord intergouvernemental couvrant l'ensemble des coopérations bilatérales est destinée à consolider la base juridique de ces arrangements, notamment en ce qui concerne les questions de responsabilité en cas de dommage.

Telle est l'objet de l'accord-cadre du 23 janvier 2007 que votre rapporteur présentera avant d'évoquer les principales coopérations en cours ou envisagées entre la France et les Etats-Unis dans le domaine spatial.

I. L'ACCORD-CADRE FRANCO-AMÉRICAIN DE COOPÉRATION EN MATIÈRE SPATIALE DU 23 JANVIER 2007

Comportant 15 articles, l'accord-cadre relatif à la coopération dans le domaine de l'exploration et de l'utilisation de l'espace extra-atmosphérique à des fins pacifiques, signé le 23 janvier 2007 entre le ministre français de l'enseignement supérieur et de la recherche et l'administrateur de la NASA, définit de manière très générale les principes de la coopération bilatérale, la principale clause de portée normative étant celle relative à la renonciation mutuelle à recours en matière de responsabilité.

A. LA VOLONTÉ D'ÉTABLIR UN CADRE JURIDIQUE COUVRANT LES COOPÉRATIONS FRANCO-AMÉRICAINES DANS LE DOMAINE SPATIAL

L'absence d'accord bilatéral avec les Etats-Unis n'a pas empêché jusqu'à présent la mise en place de nombreux projets de coopération franco-américains qui ont pris la forme de programmes conjoints d'études scientifiques, de la réalisation par la France d'instruments destinés à être embarqués sur des engins spatiaux américains ou encore de la réalisation de satellites communs, notamment dans le domaine de la surveillance des océans. Mais jusqu'à présent, ces coopérations ont été engagées dans le cadre de conventions passées directement entre le Centre national d'études spatiales (CNES) et les agences spatiales américaines .

C'est dans la perspective du lancement en juin 2008 d'un nouveau satellite franco-américain d'observation des océans, Jason 2 , que les autorités américaines ont soulevé les questions juridiques liées à la responsabilité en cas de dommages .

Ce projet est réalisé en coopération entre le CNES, la NASA ( National aeronautics space administration ), la NOAA ( National oceanic and atmospheric administration ) et Eumetsat, organisation européenne pour l'exploitation des satellites météorologiques. Ces organismes ont préparé un mémorandum d'accord définissant le programme et les responsabilités programmatiques respectives des parties. Lors des négociations du mémorandum d'accord, la NASA et le Département d'Etat américain ont souhaité que l'accord soit négocié au niveau intergouvernemental, considérant que le CNES n'avait pas la capacité juridique de négocier des accords internationaux et d'engager le gouvernement français en matière de responsabilité internationale en cas de dommages, contrairement à la NASA. Cette demande, tardive et nouvelle, constituait un revirement de position de la part de la NASA qui avait toujours conduit, jusqu'à cette date, des activités de coopération internationale directement avec le CNES.

Après de nombreuses discussions juridiques, il a été convenu que, parallèlement à la conclusion du mémorandum d'accord entre le CNES et ses partenaires, des discussions devaient être menées au niveau gouvernemental pour conclure un accord-cadre entre la France et les Etats-Unis, afin de couvrir en particulier la question de la responsabilité internationale des deux Etats du fait des dommages pouvant être causés par le lancement et l'exploitation du satellite Jason 2. Les négociations ont été menées avec pour objectif que cet accord entre en vigueur avant le lancement du satellite Jason 2 en juin 2008.

Les négociations ont démarré en février 2005 et se sont achevées en décembre 2006. Elles ont essentiellement porté sur la mise au point d'une clause de renonciation à recours intergouvernementale . La clause finalisée dans l'accord-cadre est grandement inspirée de celle contenue dans l'accord intergouvernemental relatif à la station spatiale internationale, auquel sont notamment parties les Etats-Unis et la France. Elle n'a de ce fait pas posé de difficultés dans son élaboration.

De manière plus générale, la substance de l'accord-cadre s'est avérée de nature consensuelle, les accords internationaux de coopération spatiale étant très semblables quant à leur nature et leur contenu, et ce, quel que soit les Etats impliqués.

La France a déjà conclu plusieurs accords intergouvernementaux de même nature avec les pays suivants : Inde (accord du 21 juin 1977) ; Russie (accord du 26 novembre 1996) ; Chine (accord du 15 mai 1997) ; Algérie (accord du 1 ^er février 2006) ; Italie (accord du 6 février 2007).

Ces accords sont dans l'ensemble bâtis sur une base similaire. Ils prévoient les domaines et les formes de coopération, ses modalités de mise en oeuvre (désignation d'organismes compétents ou création d'un organe ad hoc), les dispositions financières, les droits de propriété intellectuelle, le traitement des informations confidentielles, les échanges de personnels, le règlement des différends et la clause finale (entrée en vigueur, modification, dénonciation).

Parmi ces accords, certains prévoient une clause de renonciation à recours (Algérie, Russie).

D'une manière générale, l'accord franco-américain est plus exhaustif que ses prédécesseurs et couvre notamment des domaines tels que les droits de douane et l'immatriculation des objets spatiaux. Il faut toutefois préciser que les accords de coopération entre agences spatiales, notamment entre le CNES et la NASA, contiennent généralement l'ensemble des clauses contenues dans cet accord intergouvernemental.

Quant aux Etats-Unis, ils ont également conclu différents accords-cadres intergouvernementaux de coopération dans le domaine spatial. Un accord portant spécifiquement sur la renonciation mutuelle à recours a été conclu avec le Japon le 24 avril 1995. Il comporte une clause similaire à celle figurant dans l'accord-cadre franco-américain.

B. LE DISPOSITIF DE L'ACCORD-CADRE

L'article 1 ^er de l'accord définit de manière très générale les objectifs et les domaines de coopération, les coopérations elles-mêmes étant renvoyées par l'article 2 à la conclusion d'arrangements conclus au cas par cas entre les organismes des deux pays.

L'article 1 ^er énumère quatre domaines de coopération : les systèmes d'exploration, les opérations spatiales, l'observation et la surveillance de la Terre, la science et la recherche spatiale. Il stipule en outre que les coopérations pourront s'étendre à d'autres domaines décidés d'un commun accord par les parties.

L'article 1 ^er cite également les différentes formes que peuvent prendre les activités de coopération : utilisation d'engins spatiaux et de plates-formes de recherche spatiale ; utilisation d'instruments scientifiques à bord de tels engins ou plates-formes ; utilisation de fusées sondes ou de ballons scientifiques ; vols et campagnes en avion ; utilisation d'antennes terrestres pour la localisation et l'acquisition de données ; utilisation d'équipements terrestres de recherche spatiale ; échanges de personnels ou de données scientifiques ; activités en matière d'éducation et de communication grand public.

En revanche, l'accord-cadre ne couvre pas les programmes relatifs à la station spatiale internationale . En effet, celle-ci fait l'objet d'un autre accord international signé le 29 janvier 1998 entre le Canada, la Russie, le Japon, les Etats-Unis et 11 des 15 Etats membres de l'Agence spatiale européenne, dont la France.

L'article 2 désigne les organismes d'exécution chargés de conclure des arrangements de mise en oeuvre précisant les modalités et conditions spécifiques des activités de coopération. Il s'agit du CNES pour la France et, pour les Etats-Unis, de la NASA et de la NOAA , agence spécialisée dans la prévision météorologique et climatique, dans la gestion des ressources halieutiques et la surveillance de l'environnement marin.

Il est précisé à l'article 1 ^er que les activités de coopération sont mises en oeuvre sur une base n'impliquant aucun échange de fonds . L'article 3 confirme que chaque Etat est tenu de financer les activités qui lui incombent au titre de chaque coopération, sous réserve de la disponibilité des fonds appropriés et de leurs procédures internes de financement.

L'accord comporte plusieurs dispositions destinées à faciliter la coopération . Il prévoit notamment l'exemption des droits de douane et l'exonération des droits et taxes applicables pour l'importation ou l'exportation des équipements et biens nécessaires à la coopération (article 4). Il permet et encadre le transfert de biens et données techniques, en prévoyant notamment la protection des données classifiées (article 5). Il précise les modalités de publication des informations et des résultats issus de la coopération (article 7). Il prévoit également la facilitation des échanges d'un nombre limité de personnels (article 8).

L'article 6 pose les principes applicables en matière de protection de la propriété intellectuelle générée à l'occasion des activités de coopération, les modalités spécifiques de cette protection devant être définies dans chaque arrangement de mise en oeuvre. Ces principes sont les suivants :

- les activités menées en coopération ne confèrent aucun droit ou intérêt sur une invention ou sur des droits d'auteur créés avant l'entrée en vigueur de l'accord-cadre ou indépendamment de celui-ci ;

- chaque Partie reste titulaire des droits sur les inventions ou des droits d'auteur qu'elle crée pendant la durée des coopérations engagées sur la base de l'accord-cadre, dès lors que l'activité concernée est réalisée indépendamment de l'autre Partie ;

- dans le cas d'inventions ou de droits d'auteur conjoints, les Parties ont prévu un mécanisme de consultation pour la répartition de leurs droits et de leurs responsabilités, conformément aux lois et règlements nationaux applicables.

L'article 10 indique que les arrangements de mise en oeuvre préciseront le cas échéant l'entité chargée d'immatriculer les engins spatiaux.

Enfin, la clause qui a justifié la signature de l'accord-cadre est contenue dans l'article 9 qui prévoit la renonciation mutuelle à recours en matière de responsabilité .

Chacun des deux Etats ainsi que leurs organismes d'exécution renoncent à toute demande de réparation au titre de dommages découlant d'activités menées en application de l'accord, à l'encontre de l'autre Etat, de ses organismes d'exécution et de ses entités associées (contractant, sous-traitant, utilisateur ou client, investigateurs scientifiques), ainsi qu'à l'encontre des personnels de ceux-ci.

Cette renonciation mutuelle à recours n'est pas applicable aux demandes de réparation entre une partie et ses propres entités associées, aux demandes de réparation présentées par une personne physique ou ses ayants droits en cas de lésions corporelles ou de décès ou encore aux demandes de réparation pour un dommage dû à une faute intentionnelle, aux demandes relatives à la propriété intellectuelle.

II. LA COOPÉRATION FRANCO-AMÉRICAINE DANS LE DOMAINE SPATIAL

Ainsi que votre rapporteur l'a indiqué plus haut, cet accord-cadre a été signé au début de cette année alors que des coopérations sont engagées de longue date entre le CNES et les agences spatiales américaines.

A. LES PROGRAMMES D'OBSERVATION

1. La surveillance des océans : les satellites Topex-Poséidon et Jason

La coopération franco-américaine dans le domaine de la surveillance des océans a donné lieu au lancement le 10 août 1992 du satellite Topex/Poséidon dont la mission était d'observer et de comprendre la circulation océanique. Issu d'un partenariat entre la NASA et le CNES, ce satellite avait à son bord deux radars altimètres et différents systèmes de localisation précise. Tous les dix jours, le satellite a fourni la topographie mondiale des océans et du niveau de la mer mesurée avec une précision inégalée. Cette mission s'est terminée en octobre 2005, suite à un incident sur une des roues d'inertie du satellite. Elle a posé les fondations pour une surveillance des océans à long terme.

Lui aussi issu d'une coopération entre la NASA et le CNES, Jason 1 est le successeur de Topex/Poséidon, dont il reprend les caractéristiques majeures (orbite, instruments, précision des mesures, etc.). Il a été mis en orbite le 7 décembre 2001.

Les objectifs scientifiques de Jason 1 sont l'océanographie et les prévisions océaniques, la climatologie et les prévisions climatiques, la météorologie marine et la géophysique. A cette fin, la charge utile est constituée d'un radar altimètre et d'un système de localisation par effet Doppler (Doris) qui ont été fournis par le CNES, la NASA ayant pour sa part fourni des radiomètres, un réflecteur laser et un système GPS.

Le projet Jason 2 vise quant à lui à répondre aux besoins des programmes internationaux d'étude et d'observation des océans et du climat visant à la mise en place d'un système mondial d'observation des océans à l'échelle de la planète. Il fait l'objet d'une coopération entre le CNES, la NASA, la NOAA et Eumetsat, organisation intergouvernementale fédérant actuellement 20 nations européennes en vue de l'exploitation des satellites météorologiques. La charge utile sera composée d'un radar altimètre Poseidon-3 fourni par le CNES, un radiomètre micro-ondes fourni par la NASA, et d'un triple système d'orbitographie précise comprenant l'instrument Doris (CNES), un récepteur GPS et un réflecteur laser (NASA).

La mise en orbite de Jason 2 est prévue en juin 2008 par un lanceur américain.

2. Les autres programmes d'observation

Le CNES participe également à une constellation franco-américaine de 6 satellites baptisée « A-Train » destinée à l'étude du climat et de la pollution à travers l'observation de l'atmosphère. Il comprend les satellites Aqua et Aura (NASA), Calipso (NASA/CNES), Cloudsat (NASA, Agence spatiale canadienne), Parasol (CNES) et OCO (NASA en 2008).

Volant en formation à quelques minutes d'intervalle sur une orbite héliosynchrone, les satellites composant cette constellation permettront de mettre en oeuvre quasi simultanément toutes les techniques d'observation actuellement disponibles pour scruter l'atmosphère terrestre. Les différentes missions de l'A-Train s'intéressent toutes au climat et à l'étude des interactions entre rayonnement, nuages, aérosols et cycle de l'eau. Ses instruments apporteront à la communauté scientifique une moisson de données sans précédent pour tester et améliorer les modèles de prévision numérique aussi bien du temps que de la pollution et du climat.

Le CNES participe avec la NASA à la réalisation du satellite Calipso , qui fait partie de la constellation A-Train. Il fournit des profils verticaux de l'atmosphère, utiles pour connaître la distribution verticale des propriétés des aérosols et des nuages fins, afin d'améliorer la prise en compte de ces fines particules en suspension dans l'atmosphère dans les modèles numériques utilisés par les climatologues et d'améliorer la fiabilité de la prévision du changement climatique. La NASA est responsable de l'ensemble du système, de la charge utile, de l'instrument lidar, de la caméra visible et du centre de données scientifiques américain. Le CNES se charge quant à lui de la plate-forme, de l'ingénierie, de l'assemblage et des tests du satellite, puis de son contrôle en orbite. Il fournit également l'imageur infrarouge, y compris les algorithmes de traitement et le centre d'expertise chargé de calibrer l'instrument.

Le CNES réalise également le satellite Parasol lui aussi partie intégrante de la constellation « A-Train ». Il embarque à son bord un radiomètre imageur mesurant les caractéristiques directionnelles et la polarisation de la lumière réfléchie par l'ensemble Terre/atmosphère, afin d'améliorer la connaissance des propriétés radiatives et microphysiques des nuages et des aérosols.

Si la coopération se traduit souvent par une contribution française à des projets américains, l'inverse n'est pas exclu. Ainsi, la NASA devrait fournir certains capteurs du microsatellite Taranis en cours de développement au CNES et destiné à l'étude des phénomènes optiques dans l'atmosphère. Ce microsatellite de la filière Myriade du CNES, et dont la charge utile scientifique est conçue par le Laboratoire de physique et chimie de l'environnement d'Orléans, doit être lancé en 2011 en l'état actuel des prévisions.

B. LES SCIENCES DE L'UNIVERS ET L'EXPLORATION

Le CNES a fourni de nombreux instruments à des missions scientifiques américaines d'astronomie et d'exploration du système solaire.

Dans le domaine de l'exploration du système solaire, l'objectif prioritaire du CNES est l'exploration robotique de Mars et la préparation de futures missions de retour d'échantillons de Mars prévues dans les années 2020. Sont en jeu des questions d'intérêt scientifique majeur telles que les étapes d'apparition de la vie, la notion d'habitabilité pour une planète tellurique et les hypothèses d'apparition de la vie ailleurs que sur la Terre dans le système solaire, notamment sur Mars, et en dehors du système solaire dans le reste de l'univers.

L'un des principaux projets en cours concerne la participation française à la mission d' exploration de Mars « Mars Science Laboratory » qui doit être lancée en 2009 par la NASA. L'objectif principal de la mission est d'explorer et d'évaluer le degré habitable de Mars. Un robot de 750 kg environ, équipé d'un ensemble d'expériences permettant l'analyse in situ de l'environnement martien, sera déposé sur la planète et procèdera à des prélèvements et analyses d'échantillons. Les laboratoires français participent au développement de 2 des 7 instruments embarqués sur le robot. Cette mission destinée à l'étude des formes de vie sur Mars est prévue pour durer au moins une « année martienne », celle-ci se composant de 687 jours.

CONCLUSION

L'accord-cadre de coopération en matière spatiale conclu le 23 janvier 2007 entre la France et les Etats-Unis est de nature à consolider une coopération qui présente un intérêt certain pour la France, notamment en ce qui concerne les applications scientifiques de l'espace.

Les Etats-Unis disposent du 1 ^er budget spatial mondial. Pour les activités civiles, le budget annuel américain s'élève à 18 milliards de dollars, alors que l'ensemble des budgets publics spatiaux européens représentent environ 4 milliards d'euros, dont 1,4 milliard d'euros pour la France. Le budget spatial militaire des Etats-Unis est quant à lui supérieur à leur budget civil et varie entre 20 à 25 milliards de dollars par an. Le budget spatial militaire européen plafonne quant à lui à 1 milliard d'euros, dont 40 % fournis par la France.

Compte tenu de cet effort considérable réalisé outre-atlantique et du niveau scientifique qu'il a permis d'atteindre, il est donc particulièrement utile que le CNES, et à travers lui les laboratoires et industriels français, puisse poursuivre et amplifier ses coopérations avec les agences américaines.

C'est l'objet de cet accord-cadre et c'est pourquoi votre commission des Affaires étrangères et de la défense vous demande d'adopter le projet de loi autorisant son approbation.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission a examiné le présent rapport lors de sa réunion du 12 décembre 2007.

A la suite de l'exposé du rapporteur, M. Philippe Nogrix s'est interrogé sur les échanges d'informations techniques qui pourraient résulter de la mise en oeuvre de l'accord et des moyens pour la France de protéger l'utilisation des données qu'elle fournit à son partenaire.

Mme Maryse Bergé-Lavigne a demandé si l'accord comportait des dispositions sur les sites de lancement utilisés dans les programmes spatiaux menés en coopération.

M. Jean-Pierre Plancade, rapporteur, a rappelé que le texte en discussion constituait un accord-cadre posant les principes généraux de la coopération et renvoyant, pour sa mise en oeuvre, à des arrangements conclus au cas par cas, pour chaque programme de coopération, entre les agences spatiales française et américaines. Il a ajouté qu'il revenait à ces arrangements de déterminer les modalités concrètes de coopération, qu'il s'agisse des échanges de données ou éventuellement des sites de lancement. Il a précisé que l'accord-cadre comportait toutefois une disposition garantissant la protection des droits de propriété intellectuelle de chaque partie. Enfin, il a précisé que l'objet principal de l'accord était d'établir clairement la responsabilité juridique des deux Etats, au-delà de celle de leurs agences respectives, à travers une clause de renonciation mutuelle à recours.

Suivant l'avis du rapporteur, la commission a adopté le projet de loi et proposé qu'il fasse l'objet d'une procédure d'approbation simplifiée en séance publique.

PROJET DE LOI

(Texte proposé par le Gouvernement)

Article unique ^{1 ( * )}

Est autorisée l'approbation de l'accord-cadre entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement des Etats-Unis d'Amérique relatif à la coopération dans le domaine de l'exploration et de l'utilisation de l'espace extra-atmosphérique à des fins pacifiques, signé à Paris le 23 janvier 2007, et dont le texte est annexé à la présente loi.

ANNEXE - ETUDE D'IMPACT2 ( * )

I - Etat du droit actuel (droit communautaire, droit national)

La coopération dans le domaine des activités spatiales entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement des Etats-Unis d'Amérique est soumise à un ensemble de normes nationales et internationales.

Parmi les normes internationales applicables, il convient de mentionner les principaux instruments internationaux ci-après auxquels les deux Gouvernements sont parties à savoir :

- le Traité sur les principes régissant les activités des Etats en matière d'exploration et d'utilisation de l'espace extra-atmosphérique, y compris la Lune et les autres corps célestes du 27 janvier 1967 entré en vigueur pour la France le 5 août 1970,

- la Convention du 29 mars 1972 sur la responsabilité internationale pour les dommages causés par des objets spatiaux, entrée en vigueur pour la France le 15 septembre 1976,

- la Convention du 14 janvier 1975 sur l'immatriculation des objets lancés dans l'espace extra-atmosphérique, entrée en vigueur pour la France le 15 septembre 1976.

En outre, l'Accord dispose que les activités réalisées en coopération seront assujetties aux lois et règlements nationaux de chaque Partie en ce qui concerne en particulier les droits de douane et taxes, le transfert des biens et des données techniques, la propriété intellectuelle ou la publication des résultats scientifiques.

II - Absence de conséquences directes sur la législation interne

Cet Accord ne nécessitera pas de modifications pour son introduction en droit interne.

* ¹ Voir le texte annexé au document Sénat n° 77 (2007-2008)

* ² Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.