EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 20 novembre 2007, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a examiné le rapport de M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, sur la mission « Sécurité ».
M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial , a indiqué que, depuis la mise en oeuvre de la LOLF, la mission « Sécurité » constituait, l'un des exemples les plus aboutis de travail interministériel, comme en attestait le cas des groupes d'intervention régionaux (GIR), constitués à parité de policiers et de gendarmes.
Il a remarqué, du point de vue logistique, que la mise en commun de moyens débouchait elle aussi, de plus en plus fréquemment, sur des soutiens croisés police / gendarmerie et la passation de marchés publics communs pour la réalisation de divers équipements, notamment de certains armements.
Il a souligné que les progrès réalisés sur la voie de l'interministérialité ne s'étaient pas effectués au détriment des identités respectives des deux forces, mais dans le respect de leurs spécificités.
M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial , a précisé que la mission « Sécurité » était dotée de 15,911 milliards d'euros de crédits de paiement, soit une augmentation de 1,8 % par rapport à l'exercice précédent et que les dépenses en personnel constituaient l'essentiel de ses moyens, avec 13,461 milliards d'euros (soit 84,6 % de l'ensemble des crédits de paiement).
Il a rappelé que les moyens supplémentaires ne constituaient pas une fin en soi et qu'ils ne se concevaient que dans un souci de performance et d'efficacité. Il a précisé que la baisse de la délinquance, sous toutes ses formes, était le premier objectif de la mission. De ce point de vue, il a relevé un recul de la délinquance en 2007, compris entre 1 % et 2 %, en zone police comme en zone gendarmerie. Il a indiqué que le nombre de crimes et délits constatés était revenu de 3.775.838 en 2005 à 3.725.588 en 2006, soit une baisse de 50.250 faits constatés.
Il a souligné que le taux d'élucidation global avait enregistré une progression sensible en 2006 pour atteindre 31,6 % en zone police et 41,4 % en zone gendarmerie.
M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a déclaré qu'une réflexion devait être engagée sur la mise en place d'un système de facturation interne pour les prestations fournies, en matière d'escorte et de garde des détenus, par la police et la gendarmerie à l'administration pénitentiaire. Il a, en outre, estimé qu'un recours plus large à la visio-conférence permettrait de limiter les extractions judiciaires.
Enfin, il a considéré que la dimension internationale, via le service de coopération technique internationale de police (SCTIP), était essentielle pour cette mission et que le savoir faire, l'expérience et la maîtrise technologique des forces de sécurité françaises constituaient un atout à valoriser dans le contexte international. Il a rappelé que la coopération en matière de sécurité permettait non seulement un retour en sécurité intérieure, mais aussi de créer ou d'entretenir des relations avec certains pays.
Il a indiqué que le programme « Police nationale » comportait, hors fonds de concours, 8,445 milliards d'euros en crédits de paiement, soit une hausse de 2,3 %. Il a rappelé que la création du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement s'était accompagnée du transfert des crédits relatifs à l'éloignement des étrangers en situation irrégulière et à la rétention administrative (fonctionnement des centres et locaux de rétention administrative, fonctionnement des zones d'attente, dépenses de laisser-passer consulaires, frais d'interprétariat...) vers le programme « Immigration et asile » de la mission « Immigration, asile et intégration » nouvellement créée. Il a, par ailleurs, précisé que le plafond d'emploi de ce programme avait été fixé à 148.565 emplois équivalents temps plein (ETPT) en 2008, soit une réduction de 1.253 ETPT par rapport à 2007.
Concernant les effectifs, il a indiqué que le taux de réalisation de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) était satisfaisant et atteignait 95,4 % avec 6.200 emplois créés, dont 4.200 emplois de fonctionnaires actifs.
M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial , a regretté une « sur réalisation » de la LOPSI au regard des crédits de fonctionnement et d'équipement (taux de réalisation de 163 %) et une « sous-réalisation » de la LOPSI au regard des dépenses d'investissement (taux de réalisation de 80 %).
Il a également souligné qu'une enveloppe de 18,8 millions d'euros visait à couvrir les aspects indemnitaires de la réforme des corps et des carrières de la police nationale, et notamment à accompagner le passage des officiers de police à un régime de cadre.
Il a précisé que cette évolution allait de pair avec l'apurement du stock des heures supplémentaires, évalué à 5,2 millions d'heures. Pour parvenir à cet objectif, il a rappelé que le choix avait été laissé aux officiers entre le paiement de ces heures, dans une limite de 100 heures en 2007 et 2008, ou une récupération du temps de travail. Il a indiqué que 47 % des officiers avaient opté pour le paiement des heures.
Il a déclaré que l'année 2008 serait, en outre, marquée par la fusion de la direction de la surveillance du territoire (DST) et de la direction centrale des renseignements généraux (DCRG) dans une direction centrale du renseignement intérieur (DCRI).
Alors que le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales envisage de recourir de manière accrue à la vidéo-surveillance, M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial , a approuvé le développement de cette technologie, son déploiement devant être respectueux des droits et des libertés individuelles. Il a rappelé le rôle majeur qu'elle a joué, par exemple, dans l'élucidation des attentats commis à Londres en 2005 et dans la réactivité des forces de police anglaises face aux tentatives d'attentats. Il a souligné que cette technologie permettait également d'envisager des réductions d'effectifs
Il a indiqué que le programme « Gendarmerie nationale » comportait, hors fonds de concours, 7,465 milliards d'euros de crédits de paiement, soit un léger recul de 0,58 %, et que le plafond d'emploi était, quant à lui, de 101.136 ETPT, en diminution de 965 ETPT par rapport à 2007.
M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a souligné que le projet de loi de finances pour 2008 était donc placé, pour la gendarmerie, sous le signe du maintien de l'effort budgétaire et s'inscrivait dans la politique générale de maîtrise des dépenses de l'Etat.
Rappelant certaines interrogations ayant trait au maintien du statut militaire de la gendarmerie, il a précisé que celui-ci n'était pas remis en cause et qu'il préservait son attractivité. Il a considéré qu'un équilibre relativement satisfaisant avait été atteint entre la police et la gendarmerie.
Il a estimé que l'exécution de la LOPSI avait, par ailleurs, permis une remise à niveau de la gendarmerie nationale, et que le taux de réalisation finale de cette programmation en matière d'emplois s'élevait à 86,4 %.
M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a, cependant, déploré qu'au cours de l'exécution de la LOPSI, le fonctionnement courant ait été privilégié au détriment de l'investissement, au, et qu'un tel arbitrage hypothéquait l'avenir de la gendarmerie. Il a indiqué que ce choix s'expliquait par la nécessité d'apurer un stock de dettes relatives au paiement des loyers pour les casernes, le poids de ce poste de dépense s'étant par ailleurs trouvé mécaniquement alourdi par la dynamique à la hausse de l'immobilier au cours des dernières années.
Il a relevé que plus de 70 % du parc domanial de la gendarmerie avait plus de 25 ans. Il a souligné que ce parc souffrait aujourd'hui d'un niveau de vétusté en décalage avec le parc des collectivités territoriales ou le parc locatif hors caserne et nécessitait une remise à niveau.
A cet égard, il a rappelé que le financement du développement et de la modernisation du parc immobilier de la gendarmerie s'appuyait de manière croissante sur les partenariats public-privé (PPP), via le recours à des opérations sur bail emphytéotique administratif (BEA). Il a estimé que si ces montages présentaient de nombreux avantages, ils induisaient néanmoins un surcoût lié à la prime de l'opérateur privé, d'autant plus élevée que la concurrence était réduite dans ce secteur.
Enfin, il a souligné que l'exercice des missions militaires hors du territoire national pesait significativement sur la disponibilité de la gendarmerie mobile. Il a précisé qu'au 1 er juillet 2007, la gendarmerie nationale déployait ainsi 502 militaires en opérations extérieures (OPEX), dont un escadron de gendarmerie mobile au Kosovo (pour un coût total en 2007 de 7,8 millions d'euros) et deux en République de Côte d'Ivoire (pour un coût de 6,6 millions d'euros).
Après que M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial , eut proposé à la commission d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Sécurité », un large débat s'est instauré.
M. Jean Arthuis, président , s'est félicité de la qualité du travail interministériel effectué au sein de la mission « Sécurité », et s'est interrogé sur la réponse pouvant être apportée au problème posé par l'accumulation des heures supplémentaires dans les rangs de la police nationale. Il a estimé que les PPP représentaient un outil utile dans le contexte de la nécessaire rénovation des casernes de gendarmes, mais que le recours à ce type de montage impliquait de considérer les loyers à payer comme des dettes à long terme.
M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a déploré l'insuffisance de concurrence dans le secteur des PPP et a jugé qu'un quasi-monopole prédominait dans ce domaine, avec pour conséquence un niveau de prix élevé.
M. François Trucy a rappelé les inquiétudes manifestées récemment par les gendarmes et a souligné l'importance de ne pas remettre en cause leur statut militaire. Il s'est, par ailleurs, interrogé sur les économies réalisées grâce au rapprochement de la police et de la gendarmerie.
M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial , a souligné les gains résultant de la mutualisation des achats ainsi que la compatibilité désormais assurée entre les systèmes de communication des deux forces. Il s'est, en outre, félicité de l'évolution de l'état d'esprit des deux corps, souvent opposés par le passé. A cet égard, il a salué le rôle joué par les responsables successifs de ces deux programmes.
M. Paul Girod s'est interrogé sur l'intérêt de parler de vidéo-protection plutôt que de vidéo-surveillance, terme longtemps connoté négativement, et sur l'évaluation du patrimoine immobilier de cette mission. Il a, par ailleurs, observé des variations importantes, d'une année à l'autre, concernant les emplois crées au sein de cette mission.
M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a indiqué qu'alors que Paris comptait à peine un peu plus de 300 caméras, il en existait près de 30.000 à Londres, et que la vidéo-surveillance pouvait jouer un rôle essentiel en matière de prévention. Il a reconnu que le terme « vidéo-protection » pouvait effectivement rassurer les citoyens. Il a, en outre, indiqué qu'un contrôle de gestion avait été mis en place au sein de la gendarmerie afin de procéder à une évaluation aussi précise que possible du coût du parc immobilier.
Il a rappelé que les recrutements variaient nécessairement en fonction des crédits disponibles et des délais de formation dans les écoles. Il a, toutefois, déploré que le niveau annuel des créations d'emplois relevait encore trop souvent d'un pilotage à vue. Il a souligné que l'efficacité des personnels était à privilégier plutôt que leur nombre, tout spécialement dans un contexte où la France présentait déjà des effectifs de police et de gendarmerie élevés au regard du nombre d'habitants.
M. Eric Doligé a insisté sur le caractère indispensable de la création de logements pour les gendarmes ainsi que sur les délais de construction particulièrement longs de ces bâtiments. Dans cette perspective, il s'est interrogé sur la capacité des collectivités territoriales et de la gendarmerie à répondre aux situations d'urgence.
M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial , a estimé que la vétusté du parc immobilier de la gendarmerie imposait effectivement le rattrapage d'un retard accumulé au cours des dernières années. Il a indiqué que le projet de loi de finances pour 2008 comportait une disposition permettant de proroger le dispositif ouvert par la LOPSI autorisant les collectivités territoriales à contracter des BEA jusqu'au 31 décembre 2008.
M. Roland du Luart s'est interrogé à propos du développement des PPP entre les collectivités territoriales et des opérateurs privés en s'inquiétant de la capacité de la gendarmerie à s'acquitter, auprès de ces collectivités, des loyers correspondants aux bâtiments qu'elle occupe.
Revenant sur la question du stock d'heures supplémentaires payées, il a évoqué la question du nombre d'heures réellement travaillées dans la police.
M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial , a indiqué que les retards considérables pris en matière de règlement des loyers au cours de la période passée pouvaient légitimement préoccuper les conseils généraux et les communes participant à de tels montages immobiliers. Il a, toutefois, rappelé que la prochaine LOPSI permettrait probablement une meilleure programmation des investissements et que les partenariats fondés sur l'expertise d'un opérateur privé présentaient l'avantage de faciliter la prévision de dépense. Il a, en outre, estimé que la qualité de la signature de l'Etat permettait de lever tout doute sur les remboursements futurs.
Concernant les heures supplémentaires, il a souligné que 47 % des officiers de police avaient fait le choix d'être payés plutôt que de se voir attribuer des réductions du temps de travail, et que ce système donnait satisfaction depuis 2007.
Il a rappelé que, dans le cadre d'un rapport d'information, il avait demandé, en 2003, un audit sur le temps de travail au sein du ministère de l'intérieur, mais qu'il n'était pas certain que la durée effective du temps de travail dans la police atteigne 35 heures. Il a, toutefois, insisté sur les spécificités du métier de policier pouvant justifier une durée de travail plus courte que la durée légale.
M. Philippe Marini, rapporteur général , s'est interrogé sur le mode de comptabilisation du stock d'heures supplémentaires qui représentent une dette pour l'Etat. Il a, par ailleurs, observé que la facturation des services rendus par la police et la gendarmerie, dans le domaine de l'escorte et de la garde de détenus, pouvait représenter un système à mettre également en oeuvre dans le cadre des mesures de police judiciaire prescrites par les magistrats.
M . Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial , a indiqué que le nombre d'heures supplémentaires travaillées par les officiers de police se chiffrait à 5,2 millions d'heures au total.
M. Jean Arthuis, président , a estimé qu'un tel stock correspondait probablement à une dette s'élevant à 100 millions d'euros. Il a déploré que cette dette n'ait pas été budgétisée et a considéré qu'elle devrait faire l'objet d'une inscription au passif de l'Etat.
M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial , a déclaré que la garde et l'escorte des détenus mobilisaient près de 2.700 ETPT au sein de la police nationale. Afin de limiter les transfèrements, il s'est prononcé en faveur du développement de la vidéo-conférence et d'une « magistrature ambulatoire », pouvant d'ailleurs être induite par la réforme de la carte judiciaire.
M. Paul Girod a déploré les pertes de temps considérables, pour des raisons de procédure, dans le traitement des dossiers par les magistrats.
M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial , a estimé que la police et la gendarmerie ne devaient être mises à contribution que pour la garde et l'escorte des détenus les plus dangereux.
M. Jean Arthuis, président , a souligné que le système de facturation interne proposé par M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, induirait un mécanisme de régulation et donc un abaissement du coût d'ensemble des transfèrements.
La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter sans modification les crédits de la mission « Sécurité ».
Réunie le jeudi 22 novembre 2007, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, et a adopté sans modification l'article 48 octies.