B. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS TRANSVERSALES DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX
1. Le renforcement confirmé des moyens en faveur de l'enseignement supérieur et de la recherche
a) Le traitement prioritaire de la mission
Vos rapporteurs spéciaux se félicitent du respect des engagements présidentiels en ce qui concerne le renforcement des moyens en faveur de l'enseignement supérieur et de la recherche.
L'existence de plusieurs périmètres, tout comme la présence de différentes sources de financement, complexifient la lecture et l'appréciation des évolutions proposées par le présent projet de budget.
Ainsi, à structure constante, les crédits de paiement de l'enseignement supérieur 2 ( * ) augmenteraient de 5,6 % (+ 703,7 millions d'euros) et ceux de la recherche de 3,4 % (+ 297,6 millions d'euros). Au total, les crédits de la MIRES hors agences évolueraient à structure constante de 4,7 %.
Si l'on intègre à ces crédits, les crédits supplémentaires de l'Agence nationale de la recherche et d'OSEO (soit + 190 millions d'euros), ainsi que les dépenses fiscales, les dépenses en faveur de l'enseignement supérieur au sein de la mission augmenteraient de 6,1 % (+ 768,7 millions d'euros de crédits de paiement) et celles en faveur de la recherche de 8,2 % (+ 877,6 millions d'euros de crédits de paiement). L'évolution globale de ces dépenses serait de 7,1%.
S'agissant de l'enseignement supérieur, il convient d'ajouter l'impact de l'exonération de la taxe sur les salaires (+ 85 millions d'euros), qui porterait l'effort supplémentaire fait en faveur de l'enseignement supérieur à 853,7 millions d'euros sur la base des crédits de paiement.
Ces évolutions positives dans un contexte budgétaire très tendu recueillent l'approbation de vos rapporteurs spéciaux, qui considèrent que les dépenses en faveur de l'enseignement supérieur et de la recherche sont des investissements indispensables à l'amélioration de la croissance économique française et de sa compétitivité . Toutefois, il convient d'apprécier à sa juste valeur l'augmentation des moyens prévus.
b) Ombres et lumières de l'augmentation des moyens
(1) Quel effort pour l'enseignement supérieur ?
Ce satisfecit est néanmoins nuancé par deux remarques.
D'une part, il existe une incertitude. L'amélioration structurelle des performances de cette mission, notamment en ce qui concerne les moyens alloués à l'enseignement supérieur, nécessite un effort pluriannuel sur lequel le Président de la République s'est engagé. Toutefois, il reste des ambiguïtés quant aux évolutions futures, et à ce titre, vos rapporteurs spéciaux souhaiteraient avoir, de la part de la ministre, des précisions quantitatives sur l'effort envisagé.
D'autre part , il convient de souligner le caractère « contraint de l'augmentation des moyens du PLF 2008.
Concernant les moyens supplémentaires alloués à l'enseignement supérieur, l'augmentation du CAS pensions civiles représente pour les programmes 150 et 231 plus de 226,4 millions d'euros, soit 32 % des moyens supplémentaires en CP de ces deux programmes à structure constante.
En outre, une part importante de l'augmentation résulte du respect des engagements pris par l'Etat les années précédentes, que ce soit au niveau des contrats de plan Etats Régions 2000-2006, ou de la mise en oeuvre de la loi n° 2006-450 du 18 avril 2006 de programme pour la recherche qui avait conduit en 2007 à augmenter le recrutement de différents personnels.
Néanmoins, des nouvelles mesures importantes sont financées dans le cadre du présent budget comme la rénovation du système d'aides sociales ou la mise en oeuvre du plan Licence, qui selon, vos rapporteurs spéciaux, mériterait une action renforcée compte tenu de son importance. Dans cette perspective, ils vous proposent un amendement afin de revaloriser le financement de ce plan.
(2) Une augmentation appréciable de l'effort de l'Etat pour chacun des trois « piliers » de la recherche
Pour ce qui concerne la recherche, et comme l'avait déjà relevé le rapport de votre commission sur la présente mission dans le projet de loi de finances pour 2007 3 ( * ) , l'effort financier de l'Etat est à la fois important quantitativement et équilibré, renforçant chacun de ses trois « piliers » (organismes, recherche sur projets et dépenses fiscales).
Ainsi, à périmètre constant, les programmes « recherche » de la mission enregistrent une augmentation de crédits de 3,4 % par rapport à 2007. De plus, comme indiqué supra , les crédits de l'ANR passent de 825 millions d'euros à 955 millions d'euros (le cas d'Oséo Innovation, plus flou, sera évoqué au sein du programme « Recherche industrielle »).
Enfin, l'encouragement à la recherche privée, traditionnel point faible du financement de la recherche et du développement en France, apparaît clairement dans la réforme du CIR proposée à l'article 39 du présent projet de loi de finances.
Vos rapporteurs spéciaux ne peuvent que se féliciter de la poursuite de l'effort ainsi entrepris , qui vise à renforcer l'ensemble des acteurs du monde de la recherche.
(3) EPST : une forte augmentation « brute » qui doit cependant être nuancée
Ce satisfecit doit cependant être nuancé par la prise en compte du double effet de l'augmentation du niveau des mises en réserve et de l'augmentation du taux de cotisation aux pensions civiles des salariés des EPST , qui doit passer de 39,5 % à 50 % au 1 er janvier 2008.
Pour prendre l'exemple du CNRS, sur une augmentation de crédits de 112 millions d'euros par rapport à 2007, 95,1 millions d'euros devraient être affectés à cette dépense nouvelle, ce qui atténue la portée du chiffre annoncé. Toutefois, les équipes du CNRS devraient également bénéficier de l'augmentation des crédits alloués à l'ANR.
De même pour l'INRA, l'augmentation du taux de cotisation explique 85,4 % de l'augmentation des crédits dans le PLF 2008.
2. Une réforme de la recherche qui reste à faire
a) Une montée en puissance de l'Agence nationale de la recherche (ANR) non dénuée d'ambiguïté
Tout d'abord, vos rapporteurs spéciaux mesurent à leur juste valeur les avancées contenues dans la loi de programme pour la recherche du 18 avril 2006 précitée .
Outre une programmation financière ambitieuse et pourtant dépassée (voir infra ), ladite loi, qui s'inscrivait plus largement dans un « Pacte » national pour la recherche, affiche une volonté de « pilotage » de l'Etat, dans le respect de l'autonomie des chercheurs dans leur travail, et un souci de plus grande efficacité des moyens engagés. C'est ainsi qu'ont été créés le Haut conseil de la science et de la technologie (HCST), l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES), qu'a été encouragée la coopération scientifique et que l'Agence nationale de la recherche (ANR) a acquis un statut d'établissement public et la promesse d'une forte augmentation de ses crédits d'intervention.
De fait, l'ANR, agence de moyens distribuant des fonds sur la base de projets, a pris une place croissante au sein du dispositif public de recherche . Le présent projet de loi de finances propose ainsi de lui attribuer 955 millions d'euros de CP, contre 825 millions d'euros dans la loi de finances pour 2007 4 ( * ) .
Si, symboliquement, cette montée en puissance correspond à la progression de la recherche « par projets » dans le paysage national, cette réalité doit être nuancée. En effet, en 2007, 192,5 millions d'euros, soit 23,3 % des crédits de l'ANR, ont été affectés dans une catégorie dite « hors appels à projets » qui , pour honorables que soient ses bénéficiaires (les instituts Carnot, les pôles de compétitivité, l'Institut national du cancer (INCa), etc.), ne correspond pas à la vocation de l'ANR . De plus, la programmation pour 2008 validée par le conseil d'administration de l'Agence réuni le 23 octobre 2007, prévoit une augmentation de la rubrique « hors appels à projets » supérieure à celle des appels à projets .
Vos rapporteurs spéciaux souhaitent interroger le gouvernement sur la pertinence du choix de maintenir de tels financements au sein de l'ANR : il ne s'agirait pas que la vocation de l'Agence puisse être ainsi dévoyée à terme.
Programmation de l'ANR en 2007 et 2008 par catégories
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Catégorie |
Crédits pour 2007 (en millions d'euros) |
Crédits pour 2008 (en millions d'euros) |
Evolution 2007-2008 |
|
Biologie et santé |
134,7 |
138,5 |
+ 2,8 % |
|
Ecosystèmes et développement durable |
43,9 |
66 |
+ 50,3 % |
|
Energie durable et environnement |
107,8 |
111 |
+ 3 % |
|
Ingénierie, procédés et sécurité |
146,4 |
140 |
- 4,4 % |
|
Matière et information |
29,4 |
46 |
+ 56,4 % |
|
Sciences humaines et sociales et programmes non thématiques |
170 |
182 |
+ 7,1 % |
|
Financements hors appels à projets |
192,5 |
214 |
+ 11,2 % |
|
TOTAL |
824,7 |
897,5 |
+ 8,8 % |
Source : ANR
b) L'évolution du modèle des établissements publics à caractère scientifique et technologique (EPST)
Au-delà de l'ANR, les grands organismes publics de recherche doivent, eux aussi, évoluer . Il s'agit principalement des acteurs de la recherche dans le domaine des sciences du vivant, qui a fait l'objet d'un récent rapport de la Cour des comptes 5 ( * ) et qui sera plus spécifiquement traité au sein du programme « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » ; et il s'agit aussi, bien sûr, du Centre national de la recherche scientifique (CNRS) qui rassemble, à lui seul, 31.951 ETPT actifs dans l'ensemble des champs du savoir.
De ce point de vue, vos rapporteurs spéciaux partagent les grandes orientations définies par M. Nicolas Sarkozy, Président de la République, lors de son discours au salon du Bourget, le 23 juin 2007, et dans sa lettre de mission adressée à Mme Valérie Pécresse, ministre de la recherche et de l'enseignement supérieur, à savoir l'évolution des principaux EPST vers un modèle davantage orienté sur la recherche par projet et le renforcement de la recherche européenne sur la base du même modèle .
D'autre part, ils souhaitent que soit encore plus encouragée la mobilité des chercheurs du secteur public, soit vers l'entreprise, soit vers l'enseignement supérieur .
3. La prise en compte incertaine des conclusions du « Grenelle de l'environnement »
Les principales mesures annoncées dans la cadre des conclusions annoncées lors du « Grenelle de l'environnement » conduisent à donner une place spéciale à la recherche compte tenu des enjeux à relever : réduction de moitié de l'usage des pesticides (ce qui implique le développement des agents biologiques) bâtiment à énergie positive, lutte contre le réchauffement climatique...
La nécessité d'approfondir la recherche a été abordée par l'ensemble des groupes de travail de manière plus ou moins exhaustive. Le tableau ci-après récapitule les recommandations les plus importantes.
Cette référence constante à la recherche par les groupes de travail a été reprise lors du discours du Président de la République, le 25 octobre 2007, à l'occasion de la restitution des conclusions du Grenelle de l'environnement. Il a en effet annoncé le dégagement d'un milliard d'euros sur quatre ans et la nécessité d'élever le niveau de la recherche sur les technologies propres et la prévention des atteintes à l'environnement au même niveau que la recherche nucléaire.
Le volet « Recherche » du Grenelle de l'environnement
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Groupe de travail |
Conclusions |
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Lutter contre les changements climatiques et maîtriser l'énergie. |
Le groupe souhaite une augmentation du budget de la recherche sur les thématiques en relation avec le changement climatique et l'efficacité énergétiqu e, et s'accorde pour placer en première priorité la recherche sur l'énergie d'origine photovoltaïque (solaire), sur l'efficacité énergétique et sur les transports collectifs. |
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Préserver la biodiversité et les ressources naturelles |
Le groupe s'est prononcé en faveur de la création d'une fondation de recherche en biodiversité dès le premier semestre 2008 doté d'un budget annuel de 3 millions d'euros et un renforcement de la recherche scientifique en biodiversité qui passe notamment par une meilleure coordination des différents acteurs et une meilleure valorisation des résultats. |
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Instaurer un environnement respectueux de la santé |
Le groupe s'est prononcé en faveur d'une meilleure prédiction des dangers et des risques physiques, chimiques et biologiques grâce à un saut quantitatif et qualitatif sur les moyens consacrés à la production de connaissances en santé environnementale , dans le cadre d'une politique d'excellence de la recherche et de la formation. 90 millions d'euros dont 30 consacrés à des appels à projets seraient nécessaires |
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Adopter des modes de production et de consommation durable |
Le groupe recommande d'orienter la recherche vers les modes de production à haute valeur environnementale. Le renforcement de la recherche appliquée en 2008, assis sur un réseau de référence, est préconisé afin de définir des nouveaux modes techniques immédiatement applicables par la profession. Cette action permettrait de dégager les thèmes de réflexion à long terme. |
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Construire une démocratie écologique |
Le groupe réaffirme l'importance de la recherche : « Rejoindre une trajectoire de développement durable nécessite à la fois : la compréhension des risques de dérèglements et de blocages auxquels conduisent les pressions exercées sur les ressources de notre planète et ses écosystèmes ; et de mobiliser toutes les ressources scientifiques et techniques permettant de réduire ces pressions. La recherche est donc concernée à tous les niveaux, de la production de connaissances aux politiques d'innovation, en passant par la production de références scientifiques pour les politiques de développement durable. Par ailleurs il n'y a pas de bonne expertise sans recherche. » Le groupe recommande un développement spécifique de la recherche finalisée concernant l'anticipation des risques, mais aussi de la recherche en appui des politiques publiques de l'écologie, du développement et de l'aménagement durable. |
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Promouvoir des modes de développement écologiques favorables à la compétitivité |
Le groupe propose notamment de favoriser la recherche en menant une politique ambitieuse en matière de recherche-développement pour les innovations éco-responsables , en stimulant les projets de recherche visant à évaluer les impacts socio-économiques des politiques environnementales, en mettant en place au sein de l'ADEME un fonds de soutien au développement de démonstrateurs de technologies éco-responsables. |
Source : www.legrenelle-environnement.gouv.fr
Vos rapporteurs spéciaux se félicitent de ces annonces. Toutefois, ils s'inquiètent de la mise en oeuvre de ce volet « recherche » , qui soulève plusieurs questions quant à la pertinence du budget et du fonctionnement de la MIRES.
Vos rapporteurs spéciaux considèrent que le Grenelle de l'environnement constitue une épreuve pour le système de recherche français dont le pilotage et la réactivité ont fait l'objet de réformes législatives importantes . Dans cette perspective, ils souhaitent formuler quelques recommandations et interroger le ministère de la recherche quant aux orientations budgétaires de certaines thématiques de recherche :
- la mobilisation accrue des acteurs et des moyens de la recherche a été abordée de manière très hétérogène selon les groupes de travail. Il convient d'élaborer le plus rapidement possible un document précis et exhaustif des différentes propositions, dont certaines nécessitent d'être précisées, clarifiées, quantifiées et évaluées ;
- ce document de synthèse, qui s'apparenterait davantage à un cahier des charges permettrait d'optimiser la recherche de compétences , que ce soit via la définition d'appel à projets de l'ANR ou la recherche de synergies entre les différents opérateurs de la recherche. La coordination insuffisante des équipes, le manque de synergie ont été à plusieurs reprises abordés. Vos rapporteurs spéciaux estiment que ce travail devrait permettre de tester le pilotage de la mission et la capacité de celle-ci à répondre à des questions qui la concernent dans sa globalité. Ils souhaiteraient savoir quel rôle le ministère de la recherche entend jouer dans « l'après Grenelle » ;
- la traduction budgétaire du « Grenelle de l'environnement » soulève de nombreuses questions et incertitudes comme l'ont souligné les rapporteurs spéciaux lors de l'examen par votre commission de la mission « Ecologie, développement et aménagement durable ». Compte tenu des calendriers, le projet de loi de finances pour 2008 n'a pas pu prendre en compte les conclusions du travail mené.
Toutefois, s'agissant du volet « recherche » du Grenelle, vos rapporteurs spéciaux remarquent que certaines priorité auraient pu être mieux énoncées et financées dès 2008, si, notamment et par exemple, le conseil d'administration de l'ANR se prononçant sur la programmation 2008 s'était réuni après les conclusions du Grenelle présentées le 24 octobre 2007 et non la veille, c'est-à-dire le 23 octobre 2007.
La programmation de l'ANR pour 2008 n'est pas fondamentalement en porte à faux avec les orientations du « Grenelle de l'environnement » puisqu'elle prévoit notamment une augmentation de 50,3 % des crédits destinés à financer des projets concernant les écosystèmes et le développement durable. Toutefois, l'évolution de certaines lignes est plus problématique . En effet, le montant consacré aux appels à projets concernant la thématique « Energie durable et environnement » n'augmenterait que de 3 % alors que les crédits de l'agence, hors mise en réserve, augmenteraient de 8,8 % et la part « hors appels à projet » de 11,2 %.
Au regard de ces observations, vos rapporteurs spéciaux vous proposent un amendement tendant à affecter une partie des crédits de l'Institut français du pétrole (IFP) dédiés à « repousser les limites du possible dans l'exploration et la production du pétrole et du gaz » , soit 6 millions d'euros, figurant dans l'action n° 3 du programme 188 « Recherche dans le domaine de l'énergie » aux projets de l'ANR relatifs à la thématique « Energie durable et environnement » . Il semble, en effet, que les sociétés pétrolières pourraient accroître leur participation financière à ce type de recherche. En outre, l'IFP a pleinement vocation à participer aux appels à projets lancés par l'ANR sur les thématiques d'énergie durable et d'environnement, abondés par cet amendement.
* 2 Hors programme 142.
* 3 Rapport général n° 78 (2006-2007), tome III, annexe 21 de MM. Philippe Adnot et Maurice Blin, « Recherche et enseignement supérieur ».
* 4 En 2007, l'ANR était financée par l'affectation d'une ressource fiscale et ses crédits ne subissait pas les effets de la mise en réserve. En tenant compte de ce phénomène, l'augmentation des crédits d'intervention de l'ANR, passant de 825 millions d'euros à 897,7 millions d'euros, s'élève à 8,8 %, dans l'attente d'un éventuel dégel de la réserve.
* 5 « La gestion de la recherche publique en sciences du vivant », rapport public thématique, mars 2007.