B. LES CRÉDITS ET LA PERFORMANCE DE LA MISSION PRÉVUS POUR 2008
1. Un niveau de crédits (600 millions d'euros) reflétant une prévision de cessions en hausse de 20 % par rapport à 2007
Dans le présent PLF, la mission correspondant au compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » regroupe des crédits qui s'élèvent, au total, en AE comme en CP, à 600 millions d'euros . Ces crédits correspondent au niveau du produit attendu, en 2008, des cessions immobilières de l'Etat , soit environ 1,5 % des 38 milliards d'euros auxquels est évalué l'ensemble de ses propriétés immobilières en métropole par le TGPE.
Ils représentent une augmentation de 20 % de l'objectif de cession par rapport aux prévisons de la LFI pour 2007 , inscrivant 500 millions de recettes pour le compte. Naturellement, la réalisation de cet objectif reste aléatoire ; selon, notamment, le plus ou moins fort dynamisme du marché, l'objectif peut ne pas être atteint comme il peut être dépassé.
A cet égard, il convient de noter que, suivant les renseignements obtenus par votre rapporteur spécial, au 15 octobre 2007, 556 millions d'euros de produits de cession avaient déjà été réalisés, dont 404 millions d'euros au titre de la vente du centre de conférences internationales situé rue Kléber, à Paris . Le montant exceptionnel atteint par cette dernière vente permet de couvrir le coût du rachat de l'ancien immeuble de l'Imprimerie nationale, destiné au MAEE ( cf. supra ).
Pour mémoire, on rappelle que les cessions d'immeubles de l'Etat ont permis de réaliser :
- en 2004 , 170 millions d'euros de recettes, alors que la LFI pour cet exercice en prévoyait 500 ;
- en 2005, 634 millions d'euros (dont 198 millions d'euros à l'occasion du déménagement de la direction générale des douanes et des droits indirects 48 ( * ) ), contre une prévision de 850 millions d'euros en LFI correspondante ;
- en 2006 , 798,9 millions d'euros, niveau de recettes sans précédent, contre 479 millions d'euros inscrits en LFI . Remarquable, ce dernier résultat pour 2006 doit toutefois être relativisé par la prise en considération de deux circonstances particulières :
- d'une part, 168 millions d'euros de recettes ont résulté d'opérations conclues en 2005 voire antérieurement , mais dont le produit n'a effectivement été encaissé qu'en 2006. Pour le « programme 2006 » de cessions proprement dit, le produit des ventes s'est donc avéré, en réalité, de 610,9 millions d'euros ;
- d'autre part, 195 millions d'euros sont provenus d'opérations d'ordre exceptionnel 49 ( * ) .
Ces rappels illustrent à nouveau l'importance, pour le Parlement, de s'attacher à l'examen de la gestion réalisée, traduite par la loi de règlement, davantage qu'aux prévisions inscrites en LFI 50 ( * ) .
2. Une répartition des crédits conforme aux taux d'intéressement aux ventes des administrations affectataires
Les 85 % des crédits de la mission ( 510 millions d'euros ) correspondent au programme 722, « Dépenses immobilières » , et à son action unique, de même intitulé. Ces crédits sont repris sous le titre 5 (Dépenses d'investissement), et destinés au financement des opérations de relogement de services, consécutives aux cessions d'immeubles de l'Etat précédemment occupés. Par ailleurs, au bénéfice du même programme, 300.000 euros sont attendus au titre de fonds de concours , comme en 2007.
Les 15 % des crédits de la mission ( 90 millions d'euros ) sont rassemblés au sein du programme 721, « Contribution au désendettement de l'Etat » , et de son action unique homonyme. Ces crédits se trouvent repris sous le titre 3 (Dépenses de fonctionnement). Ils correspondent au versement, en recettes non fiscales du budget général, de la part des produits de cessions d'immeubles de l'Etat qui ne sera pas consacrée au relogement de services .
Cette répartition des crédits résulte, quasi-mécaniquement, de l'application des taux actuellement définis pour le régime d'intéressement aux cessions d'immeubles de l'Etat , tel qu'il a été rappelé ci-dessus, qui bénéficie aux ministères et, depuis 2007, peut également profiter aux établissements publics ( cf . supra ). En principe, on le rappelle, 85 % du produit de cession font retour aux administrations concernées, les 15 % restant étant affectés au désendettement de l'Etat. Votre rapporteur spécial a exposé ci-dessus ses propositions de réforme en la matière. Il convient d'ailleurs de souligner que les administrations doivent employer ce « retour sur ventes » à des dépenses immobilières dûment justifiées .
En tout état de cause, eu égard aux aléas de réalisation, avérés dans un sens comme dans l'autre ces dernières années ( cf. supra ), des objectifs de cession, votre rapporteur spécial appelle le gouvernement à respecter, quel que soit le niveau du produit atteint par les ventes, le principe d'une affectation minimale de 15 % en faveur du désendettement de l'Etat . En effet, il déplore que les bons résultats de cession de 2006, précités, n'aient conduit qu'à un désendettement à hauteur de 8,5 % des produits enregistrés 51 ( * ) .
3. Une mesure de la performance faisant l'objet d'aménagements marginaux, et qui doit être étoffée dans l'avenir
La LFI pour 2007 a sensiblement amélioré, par rapport à la LFI pour 2006, la mesure de la performance de la mission correspondant au compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ». Dans ce cadre, en particulier, les critiques formulées par votre rapporteur spécial lors de l'examen du PLF pour 2006 ont été suivies d'effets 52 ( * ) .
Le présent PLF se borne à des aménagements d'ordre technique. En synthèse, on retiendra que les trois objectifs existants en 2007 sont reconduits à l'identique pour 2008, étant désormais tous rattachés au programme 722, « Contribution au désendettement de l'Etat » . En effet, l'objectif d'« améliorer la qualité des prévisions domaniales », associé en 2007 au programme 721, « Dépenses immobilières », se trouve pour 2008 « basculé » vers l'autre programme de la mission, pour lequel il a été jugé plus pertinent.
La seule autre modification significative, en ce domaine, tient à la suppression , au sein de l'objectif d'« identifier et remédier aux cas de sous-optimisation du patrimoine immobilier de l'Etat », de l'indicateur « rapport du nombre d'immeubles vendus au nombre d'immeubles recensés en fin d'année » . Visant à identifier le pourcentage d'immeubles vendus en année n + 1 par rapport au nombre d'immeubles identifiés en fin d'année n 1 , cet indicateur a été estimé redondant avec l'indicateur « pourcentage du nombre d'immeubles vendus par rapport au nombre d'immeubles recensés en fin d'année précédente » , qui identifie le pourcentage d'immeubles cédés en année n par rapport à la liste constituée en fin d'année n 1 . Ce dernier indicateur, en effet, semble suffisant en vue d'apprécier la capacité de France Domaine à vendre rapidement les immeubles identifiés comme cessibles.
Retracée dans l'encadré ci-après, cette mesure de la performance paraît en soi satisfaisante à votre rapporteur spécial. Néanmoins, celui-ci regrette l' absence d'objectif de performance pour le programme « Dépenses immobilières » , résultant du « basculement » d'objectif précité : cette situation méconnaît les principes de la LOLF . La lacune mériterait d'être comblée, pour le PLF 2009, par la définition d'un objectif et d'au moins un indicateur appropriés , inscrits dans l'optique ci-dessus exposée d'une affirmation, par l'Etat, de sa fonction de propriétaire.
Par ailleurs, dans la même perspective, votre rapporteur spécial préconise fortement que l'ensemble de la mesure de performance associée au compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » soit étoffé, dans l'avenir, de façon à affiner l'information donnée au Parlement sur les résultats de cette politique. En particulier, au titre de la rationalisation immobilière, votre rapporteur spécial souhaite voir apparaître, le plus rapidement possible, des indicateurs de performance, détaillés par ministère affectataire, afférents aux coûts d'occupation au mètre carré et par agent, aux ratios d'utilisation de la surface par agent et au taux d'inoccupation de la surface utile disponible, etc 53 ( * ) .
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La mesure de la performance pour 2008 du programme 722, « Contribution au désendettement de l'Etat » L'objectif n° 1, consistant à « identifier et remédier aux cas de sous-optimisation du patrimoine immobilier de l'Etat », fait l'objet de deux indicateurs : 1° le « nombre d'immeubles dont la cession sera proposée grâce à une prise d'initiative formelle de France Domaine » (300 immeubles sont prévus pour 2007 actualisation de la prévision de 100 immeubles par la LFI , 250 immeubles pour 2008) ; 2° le « pourcentage du nombre d'immeubles vendus par rapport au nombre d'immeubles recensés en fin d'année précédente » (un taux de 50 % est attendu pour 2007, de 60 % en 2008). A l'objectif n° 2, « s'assurer du caractère économiquement rentable des opérations de relogement de services », un indicateur unique est associé, qui mesure le « pourcentage des opérations immobilières de relogement de services agréés par France Domaine ayant induit une réduction prévisionnelle d'au moins 10 % du coût immobilier par agent ». Un taux de 90 % est attendu pour 2007 comme pour 2008. Enfin, l'objectif n° 3, visant à « améliorer la qualité des évaluations domaniales », est mesuré par un indicateur relatif à « l'écart moyen entre valeur vénale et prix réalisé à la vente », qui concerne les ventes d'un montant supérieur à 2 millions d'euros. Il convient de rappeler que cet indicateur a été introduit, par la LFI pour 2007, à la suite des préconisations de votre rapporteur spécial. L'écart précité est prévu à hauteur de 1,12 % en 2007, 1,10 % en 2008. |
4. Un amendement « d'appel », en vue de progresser vers la création d'un programme dédié aux travaux immobiliers
Dans l'esprit qui avait déjà animé son initiative dans le même sens lors de l'examen du PLF pour 2007 54 ( * ) , votre rapporteur spécial vous propose un amendement portant sur la mission correspondant au compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ». Cet amendement vise à créer, au sein de la mission, un nouveau programme, intitulé « Travaux » . Ce programme serait dédié à l'ensemble des opérations d'aménagement ou de rénovation nécessitées par les immeubles de l'Etat, et des dépenses de fonctionnement liées à ces opérations . Il convient en effet de préciser que le programme « Dépenses immobilières » existant, malgré son intitulé, ne couvre en réalité, suivant en cela la nomenclature du compte d'affectation spéciale, que les dépenses induites par des opérations de cessions, d'acquisition ou de construction (pour l'essentiel, en pratique, en vue du relogement de services).
Eu égard aux règles de recevabilité des
amendements d'origine parlementaire, et de manière forfaitaire,
l'amendement propose d'abonder le nouveau programme ainsi créé,
pour 2008, à hauteur de 51 millions d'euros, soit 10 %
des crédits inscrits dans le présent PLF en faveur des
« dépenses immobilières »
précitées. Il appartiendrait au gouvernement de soumettre au
Parlement les mesures de conséquence, tant du point de vue du niveau
global des crédits inscrits, pour 2008, dans la mission correspondant au
compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat »,
qu'en ce qui touche à
l'architecture même de ce compte. En particulier, il serait concevable d'alimenter le compte par les loyers « budgétaires » désormais exigé des administrations ( cf. supra ), contrepartie logique des charges de propriétaire assumées par l'Etat notamment en termes de travaux au bénéfice des administrations affectataires.
Il s'agit avant tout d'un amendement « d'appel », qui vise à inviter le gouvernement, pour l'avenir, à retracer de manière spécifique l'ensemble des crédits demandés en considération de travaux à mener sur les immeubles de l'Etat . Comme il a été indiqué plus haut, le développement d'une politique immobilière cohérente suppose en effet que l'affirmation des attributs du rôle de propriétaire. La mesure proposée, au demeurant, ne ferait que mettre en oeuvre le principe de regroupement des crédits budgétaires par mission de l'Etat fixé par la LOLF. Elle apparaît ainsi comme un complément indispensable aux dispositifs de réforme domaniale déjà mis en place.
Alors que le ministre délégué au budget, dans le cadre de l'examen du PLF pour 2007, s'était engagé à mettre en oeuvre une réflexion approfondie « pour qu'un programme consacré aux travaux figure dans le projet de loi de finances pour 2008 55 ( * ) », votre rapporteur spécial attend que le gouvernement, lors de la discussion relative au présent PLF, fasse état des avancées de la réflexion annoncée et s'engage à nouveau, fermement, sur des réalisations tangibles, à court terme .
* 48 Pour le détail de l'opération, voir le rapport précité n° 78 (2006-2007), tome III, annexe 12, p. 46, note 2.
* 49 Cf. la contribution de votre rapporteur spécial, dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement pour 2006, au rapport n° 393 (2006-2007), tome II, p. 198.
* 50 Cf. ci-dessus les observations analogues de votre rapporteur spécial en ce qui concerne les prévisions de cessions d'actifs financiers.
* 51 Cf. la contribution précitée de votre rapporteur spécial au rapport n° 393 (2006-2007), tome II, p. 198.
* 52 Cette rénovation de la mesure des performances de la mission a été détaillée par votre rapporteur spécial, à l'occasion de l'examen du PLF pour 2007, dans le rapport précité n° 78 (2006-2007), tome III, annexe 12, p. 47.
* 53 En vue d'élaborer ces indicateurs, le responsable de programme pourra notamment s'appuyer sur l'étude élaborée en 2006 pour France Domaine par les cabinets INEUM Consulting et IPD France (et remise à l'ensemble des directeurs pour l'immobilier des administrations centrales), identifiant les indicateurs de performance immobilière mis en oeuvre par les gestionnaires privés.
* 54 Cf. notamment le rapport précité n° 78 (2006-2007), tome III, annexe 12, p. 49. L'amendement a été retiré en séance publique, au bénéfice des engagements alors pris par le gouvernement (cf. infra ).
* 55 M. Jean-François Copé, alors ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, lors de la séance du Sénat du 2 décembre 2006.