CHAPITRE III - DE LA MESURE D'ACCOMPAGNEMENT JUDICIAIRE |
Le nouveau chapitre III du titre XI du code civil, tel qu'il est prévu par l'article 5 du projet de loi, institue une « mesure d'assistance judiciaire », ordonnée par le juge, se substituant à l'actuelle tutelle aux prestations sociales adultes (TPSA), prévue par les articles L. 167-1 à L. 167-5 du code de la sécurité sociale et supprimée par l'article 22 du présent projet de loi.
A l'initiative de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a, avec l'avis favorable du Gouvernement, souhaité substituer à cette dénomination celle de mesure « d'accompagnement » judiciaire, afin de marqué une continuité avec la mesure d'accompagnement social personnalisé prévue par l'article L. 271-1 nouveau du code de l'action sociale et des familles dans la rédaction proposée par l'article 9 du projet de loi.
La mesure d'accompagnement judiciaire (MAJ) a vocation à remplir l'objectif assigné dès la loi n° 66-774 du 18 octobre 1966 par le législateur à la TPSA, à savoir substituer un tiers à la personne en difficulté dans la gestion de tout ou partie de ses prestations sociales. Il présente néanmoins plusieurs différences majeures avec le système actuel :
-- d'une part, ce nouveau dispositif est inséré dans le code civil , ce qui permet d'assurer une certaine unité avec l'ensemble des mesures de protection qui peuvent être décidées, à l'égard d'un majeur, par le juge des tutelles ;
- d'autre part, dans le souci d'apporter une réponse graduelle aux difficultés, essentiellement de nature sociale, rencontrées par un nombre sans cesse croissant de nos concitoyens, la mesure d'accompagnement judiciaire ne pourra être mise en oeuvre qu'en cas d'échec des mesures d'accompagnement social définies par les articles L. 271-1 à L. 271-4 du code de l'action sociale et des familles dans leur rédaction issue de l'article 8 du présent projet de loi ;
- ensuite, ce nouveau dispositif ne pourra pas se cumuler avec une mesure de protection juridique telle que la sauvegarde de justice, la curatelle ou la tutelle , évitant ainsi certains doublons connus en pratique aussi inefficaces pour la protection des intéressés que coûteux pour la collectivité ;
- enfin, la saisine du juge aux fins du prononcé de cette mesure ne pourra provenir que du seul procureur de la République , sur la base d'une évaluation préalable opérée par les services sociaux du département.
Art. 495 du code civil : Conditions d'ouverture et objet de la mesure d'accompagnement judiciaire
L'article 495 du code civil, entièrement réécrit par rapport à sa rédaction actuelle, définit les conditions d'ouverture de la mesure d'accompagnement judiciaire ainsi que son objet. Il n'a fait l'objet que de modifications d'ordre rédactionnel lors de son examen à l'Assemblée nationale.
• Les conditions d'ouverture de la mesure d'accompagnement judiciaire
Le texte proposé soumet l'ouverture par le juge d'une mesure d'accompagnement judiciaire (MAJ) à trois conditions cumulatives :
- en premier lieu, l'échec des mesures d'accompagnement social préalablement mises en oeuvre.
Contrairement à la TPSA, qui peut actuellement intervenir sans qu'ait été tenté au préalable un accompagnement social de nature administrative et non judiciaire, la MAJ se positionne à l'issue d'une sorte de « parcours de prise en charge », de nature graduelle et dont il constitue le dernier échelon.
Aussi la MAJ ne pourra-t-elle être ordonnée que si la mesure d'accompagnement social personnalisé (MASP) -prévue à l'article L. 271-1 nouveau du code de l'action sociale et des familles tel que rédigé par l'article 8 du présent projet de loi- ou l'affectation directe des prestations sociales au bailleur du logement de l'intéressé -prévue par l'article L. 271-4 nouveau du même code résultant du même article 8- n'a pas permis à celui-ci de gérer ses prestations de façon satisfaisante .
Une telle situation rend en effet nécessaire de poursuivre l'assistance de la personne dans la gestion de ses prestations, cet accompagnement intervenant dans le cadre de la MAJ ;
- en deuxième lieu, le fait que la mauvaise gestion des prestations sociales compromette la santé ou la sécurité de l'intéressé .
La nature même des prestations sociales, quelle qu'en soit la forme, est en effet d'assurer la qualité de vie de leurs bénéficiaires, en les préservant autant que possible des atteintes à leur santé ou leur sécurité. Dès lors, il apparaît pertinent de prévoir l'administration des prestations sociales par un tiers pour le compte d'un bénéficiaire qui n'est pas en mesure d'utiliser de façon satisfaisante ses prestations.
Tel est déjà l'objet de la TPSA. Toutefois, la condition d'ouverture retenue par le présent article se distingue sensiblement de celle actuellement prévue par l'article L. 167-1 du code de la sécurité sociale qui prévoit l'ouverture d'une TPSA, non seulement lorsque les prestations ne sont pas utilisées dans l'intérêt du bénéficiaire, mais aussi lorsque, en raison de son état mental ou d'une déficience physique, celui-ci vit dans des conditions d'alimentation, de logement et d'hygiène manifestement défectueuses.
Ce second cas d'ouverture disparaît dans le cadre de la MAJ qui n'est donc qu'une assistance à des personnes connaissant des difficultés dans la gestion de leurs ressources qui ne sont pas liées à leur état mental ou physique. Aussi, si les difficultés constatées de la personne à pourvoir seule à ses intérêts est la résultante d'une altération de ses facultés mentales ou corporelles, la MAJ ne pourra pas être prononcé par le juge, les procédures adaptées à une telle situation étant, à titre exclusif, la sauvegarde de justice, la curatelle et la tutelle.
- en dernier lieu, l'absence de possibilité de faire gérer les prestations sociales de l'intéressé par son conjoint. Cette condition résulte en réalité de l'application généralisée à l'ensemble des régimes de protection des majeurs du principe de subsidiarité. Il n'est en effet pas pertinent de prévoir une procédure judiciaire, lourde par nature, si d'autres règles moins contraignantes peuvent déjà s'appliquer.
Or, sur ce point, le code civil comporte plusieurs dispositions susceptibles de permettre au conjoint d'une personne qui n'est pas en mesure de gérer de façon autonome les prestations sociales qui lui sont versées de les gérer dans son intérêt. Il s'agit des dispositions relatives aux droits et devoirs respectifs des époux, définies aux articles 217 à 220-1 du code civil. Ces dispositions autorisent en effet l'un des époux à agir pour le compte et au nom de l'autre dans des circonstances déterminées, après avoir reçu mandat de celui-ci ou sur autorisation du juge.
Le texte proposé ne définit pas le juge compétent pour prononcer la mesure. Votre commission souhaite, pour lever toute ambiguïté, confier cette compétence au juge des tutelles et vous soumet un amendement en ce sens.
• L'objet de la mesure d'accompagnement judiciaire : le rétablissement de l'autonomie de l'intéressé dans la gestion de ses ressources.
Si l'une des conditions d'ouverture de la MAJ tient à l'incapacité de gestion, par l'intéressé, de ses seules prestations sociales, l'objet de cette mesure est, aux termes du texte proposé, plus étendue, puisqu'il s'agit d'une mesure d'accompagnement judiciaire « destinée à rétablir l'autonomie de l'intéressé dans la gestion de ses ressources ».
A priori , la rédaction retenue par le présent article implique que la mesure ne portera pas uniquement sur une aide à la gestion des prestations sociales ; elle pourra s'appliquer aux autres ressources que la personne pourrait tirer de son travail voire de son patrimoine. Une telle interprétation semblait cependant remise en cause par le texte proposé par l'article 495-4 nouveau du code civil qui, dans la version initiale du projet de loi, limitait l'objet de la MAJ à la seule gestion des prestations sociales.
Ce manque de cohérence -soulevé par de nombreux intervenants des régimes de protection des majeurs qui ont estimé que la MAJ interviendrait alors de façon seulement marginale et conduirait le juge des tutelles à préférer ouvrir une mesure de curatelle ou de tutelle permettant d'assister ou de suppléer la personne dans la gestion de l'ensemble de ses revenus- a été supprimé par l'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission des lois, grâce à une extension du dispositif prévu à l'article 495-4 nouveau du code civil.
Art. 495-1 du code civil : Non cumul avec une mesure de protection juridique
L'article 495-1 nouveau du code civil, modifié par un amendement de la commission des lois de l'Assemblée nationale corrigeant une erreur matérielle, pose une règle de non cumul entre la MAJ et l'une des mesures de protection juridique prévue par le code civil.
De ce point de vue, le texte proposé introduit une différence majeure avec le droit positif dans lequel la TPSA et une mesure de sauvegarde de justice, de curatelle ou de tutelle peuvent coexister. En effet, aux termes de l'article L. 167-2 du code de la sécurité sociale, « lorsqu'une tutelle est ouverte, en application du titre XI du livre Ier du code civil, le juge des tutelles est tenu de réexaminer la situation de l'incapable, pour décider s'il y a lieu de supprimer la tutelle aux prestations sociales ou de la maintenir. Dans ce dernier cas, il peut confier au tuteur chargé des intérêts civils de l'incapable le soin d'assurer la tutelle aux prestations sociales . »
Or, les rapports émanant des trois inspections ainsi que de la commission Favard ont condamné la pratique du cumul, souvent destinée à remplir des objectifs peu avouables. Le Conseil économique et social relevait par ailleurs récemment dans son rapport sur la réforme des tutelles que le juge prononçait parfois de manière cumulative une TPSA et un régime de protection juridique prévue par le code civil « pour les financer à un taux plus élevé de manière à compenser le manque d'harmonisation et les faibles taux de rémunération » des mesures de sauvegarde de justice, de curatelle ou de tutelle 108 ( * ) . D'après la DGAS, les « doubles mesures » ont ainsi atteint, en 2005, le nombre de 40.891.
Il est donc nécessaire de supprimer ce cumul qui n'apporte aucun avantage déterminant pour la personne protégée et alourdit inutilement la charge financière pour la collectivité publique.
Pour remédier à cette situation, le texte proposé pour l'article 495-1 nouveau du code civil prévoit que la MAJ ne pourra être prononcée si la personne bénéficie d'une mesure de protection juridique , ceci incluant en particulier le mandat de protection future éventuellement mis à exécution.
De manière symétrique, il prévoit que le prononcé d'une mesure de protection juridique met fin de plein droit à la MAJ . Il ne sera donc pas nécessaire que le juge mette formellement un terme à la MAJ, celle-ci devenant caduque par le seul effet de l'ouverture d'une mesure de protection juridique.
La solution de non cumul ainsi retenue apparaît pertinente et s'inscrit parfaitement dans la logique de gradation des mesures de protection des majeurs : il est inutile d'ouvrir ou de maintenir une mesure d'accompagnement qui ne comporte aucune incapacité dès lors qu'une mesure d'incapacité plus ou moins accentuée, telle qu'une sauvegarde de justice, une curatelle ou une tutelle, est d'ores et déjà ouverte ou doit être ouverte à l'égard de l'intéressé.
Art. 495-2 du code civil : Monopole de saisine du juge des tutelles par le procureur de la République
L'article 495-2 nouveau du code civil organise un monopole de saisine du juge des tutelles aux fins d'ouverture d'une MAJ au profit du procureur de la République.
Cette modalité spécifique de saisine se distingue ainsi des modes d'ouverture :
- des mesures de sauvegarde de justice, de curatelle et de tutelle telles qu'elles résultent de l'article 430 du code civil dans sa rédaction issue du présent article 5 du projet de loi ;
- d'une TPSA. En effet, bien que la partie législative du code de la sécurité sociale ne détermine pas les personnes susceptibles de demander au juge l'ouverture d'une telle mesure, l'article R. 167-1 de ce même code prévoit que cette mesure peut être décidée d'office par le juge ou à la demande du bénéficiaire des prestations, de son conjoint -à moins que la communauté de vie n'ait cessé entre eux- ses ascendants, ses descendants, ses frères et soeurs, du préfet, des organismes ou services débiteurs des prestations sociales, du directeur régional des affaires sanitaires et sociales, du chef du service régional de l'inspection du travail, de l'emploi et de la politique sociale agricole, du directeur départemental des affaires sanitaires et sociales ou du procureur de la République.
La restriction ainsi apportée à la saisine du juge résulte du choix légitime de n'ouvrir une MAJ que si les mesures d'accompagnement social prévues par le code de l'action sociale et des familles se sont révélées inefficaces.
Grâce à cette condition, le Gouvernement espère pouvoir limiter le nombre de mesures judiciaires de gestion des prestations sociales afin que le nombre d'ouverture annuel de MAJ soit de 2.800 à compter de l'année 2013.
Cet objectif de réduction des mesures de gestion des prestations sociales ne pourra intervenir avant cette date, compte tenu, d'une part, de la faculté offerte au juge des tutelles, pendant un délai de trois ans à compter de l'entrée en vigueur de la loi, de convertir directement une TPSA en MAJ sans imposer à son bénéficiaire une prise en charge préalable dans le cadre de la mesure d'accompagnement social personnalisé. C'est ce qui explique un nombre d'ouverture de MAJ de l'ordre de 16.500 en 2010.
Prévisions d'ouvertures de mesures
d'accompagnement judiciaire par année
|
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
|
|
MAJ ouvertes dans l'année |
9.800 |
16.500 |
9.700 |
5.200 |
2.800 |
Source : DGAS
En pratique, le rôle de filtre du procureur de la République sera fondamental, d'autant que le texte proposé lui accorde un pouvoir d'appréciation en opportunité quant à la saisine du juge des tutelles.
Pour lui permettre de se prononcer en connaissance de cause, le procureur de la République disposera du « rapport des services sociaux prévu à l'article L. 271-6 du code de l'action sociale et des familles ».
En effet, aux termes de cette disposition, introduite par l'article 8 du présent projet de loi et modifiée en première lecture par l'Assemblée nationale, le président du conseil général, après avoir constaté l'échec de la mesure d'accompagnement social personnalisé et de l'affectation directe des prestations sociales au bailleur de la personne protégée, devra transmettre au procureur :
- un rapport comportant une évaluation de la situation sociale et pécuniaire de la personne ;
- un bilan des actions personnalisées menées auprès d'elle en application des articles L. 271-1 à L. 271-4.
En outre, il aura la faculté de joindre également une information médicale sur la situation de la personne concernée 109 ( * ) .
La rédaction retenue par le projet de loi implique que le procureur ne pourra prendre sa décision de saisir ou de ne pas saisir le juge des tutelles que pour autant qu'il aura reçu le rapport du président du conseil général.
Aucune autre disposition relative à la procédure devant le juge des tutelles n'était initialement prévue par le texte du Gouvernement. Or, il était indispensable que , à l'instar de ce que prévoit le premier alinéa de l'article 430 du code civil dans sa rédaction issue du présent article 5, le juge ne puisse prononcer la mesure ou la rejeter qu'après avoir entendu ou dûment appelé la personne concernée. L'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission des lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, a opportunément modifié le dispositif en ce sens.
Art. 495-3 du code civil : Principe d'absence d'incapacité liée à la mesure d'accompagnement judiciaire
L'article 495-3 nouveau du code civil pose le principe d'absence d'incapacité, liée à la MAJ, de la personne intéressée.
Contrairement à la sauvegarde de justice -lorsqu'il est désigné un mandataire spécial-, à la curatelle et à la tutelle, la MAJ ne constitue pas une mesure entraînant une incapacité plus ou moins large de l'intéressé dans ses actes juridiques. C'est d'ailleurs cette différence qui a justifié, aux yeux du Gouvernement, le fait que cette mesure qui s'apparente davantage à une action éducative et sociale ne figure pas au chapitre II du titre IX nouveau du code civil qui traite des « mesures de protection juridique ».
En posant le principe que le bénéficiaire de la MAJ reste une personne majeure capable, la présente disposition ne fait donc que consacrer formellement et juridiquement cette différence essentielle.
Pour autant, le texte proposé réserve très justement l'application des dispositions de l'article 495-7 nouveau du code civil dans sa rédaction issue du présent article. En effet, la MAJ emporte la gestion directe des prestations sociales de l'intéressé par le mandataire judiciaire à la protection des majeurs désigné par le juge : il s'agit donc, sur cette question, d'une véritable incapacité du majeur à gérer lui-même les prestations dont il bénéficie et qui font l'objet de la MAJ.
Art. 495-4 et 495-5 du code civil : Prestations concernées par la mesure d'accompagnement judiciaire - pouvoirs du juge lors de l'exécution de la mesure
Les articles 495-4 et 495-5 nouveaux du code civil définissent les catégories de revenus qui pourront être concernées par la MAJ si elle est prononcée par le juge.
• Les catégories de revenus susceptibles d'être soumis à la mesure d'accompagnement judiciaire
A la suite de l'adoption de cet article à l'Assemblée nationale, la MAJ peut concerner tant les prestations sociales perçues par la personne protégée que d'autres ressources du majeur.
- Prestations sociales susceptibles de faire l'objet de la mesure
La MAJ ne peut, en tout état de cause, porter sur l'ensemble des prestations dont l'intéressé est bénéficiaire.
En premier lieu, en vertu de l'article 495-4 nouveau , les prestations de retraite sont d'office exclues de la mesure. Le Gouvernement justifie cette exclusion par l'existence d'un doute sur l'interprétation de la notion de « prestation sociale », qui ne bénéficie ni d'une réelle définition textuelle ni d'une réelle définition jurisprudentielle.
Il est en effet fait valoir que, sans cette précision, la rédaction de l'article 495-4 pourrait laisser accroire que toutes les pensions de retraite pourraient faire l'objet de la MAJ alors que le souhait du Gouvernement est de ne permettre une gestion dans le cadre de la MAJ que des allocations de retraites suivantes :
- l'allocation supplémentaire vieillesse servie par le Fonds national de solidarité ;
- l'allocation aux vieux travailleurs salariés (AVTS) ;
- de l'allocation de solidarité aux personnes âgées mise en place par l'ordonnance n° 2004-605 du 24 juin 2004 simplifiant le minimum vieillesse.
Votre commission relève toutefois qu'à l'inverse, l'exclusion générale des prestations de retraite par le projet de loi pourrait se comprendre comme excluant l'intégralité des allocations versées au titre de la retraite, en ce compris les allocations que le Gouvernement souhaiterait voir soumises, sur décision du juge des tutelles, à la MAJ.
Aussi, vous propose-t-elle de supprimer, par amendement, l'exclusion expresse des prestations de retraite. Le Gouvernement pourra en conséquence, par décret, sans contestation juridique, introduire les allocations versées à certains retraités dans le dispositif de la MAJ .
En deuxième lieu, la liste des prestations sociales pouvant faire l'objet de la mesure sera définie par le Gouvernement par la voie d'un décret simple .
Sur ce point, le Gouvernement a fait connaître à votre rapporteur que les prestations sociales concernées devraient être :
- d'une part, celles qui peuvent actuellement faire l'objet d'une mesure de tutelle aux prestations sociales, à savoir : l'allocation de revenu minimum d'insertion (RMI), l'allocation aux adultes handicapés (AAH), prestation de compensation du handicap (PCH), l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), l'allocation supplémentaire vieillesse servie par le Fonds national de solidarité, et l'allocation de vieillesse aux vieux travailleurs salariés (AVTS) ;
- d'autre part, les allocations destinées à payer un loyer, c'est-à-dire : l'aide personnalisée au logement (APL), l'allocation de logement familiale (ALF), l'allocation de logement sociale (ALS) ;
- en troisième lieu, les prestations familiales définies par l'article L. 511-1 du code de la sécurité sociale, à savoir la prestation d'accueil du jeune enfant, les allocations familiales, le complément familial, l'allocation logement, l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé, l'allocation de soutien familial, l'allocation de rentrée scolaire, l'allocation de parent isolé, et l'allocation journalière de présence parentale ;
- la rente d'orphelin versée en cas d'accident du travail (article L. 434-10 du code de la sécurité sociale) ;
- l'allocation supplémentaire d'invalidité (article L. 815-24 du code de la sécurité sociale) ;
- l'allocation de solidarité aux personnes âgées et le complément de ressources compris dans la garantie de ressources créée par la loi du 11 février 2005 en faveur des personnes handicapées.
En troisième lieu, en vertu du texte proposé pour l'article 495-5 nouveau du code civil, si une mesure de tutelle aux prestations sociales versées pour les enfants coexiste avec une MAJ, les prestations versées du chef de la première sont exclues de plein droit du champ de la seconde .
Cette exception vise en réalité la mesure d'aide à la gestion du budget familial instituée à l'article L. 375-9-1 nouveau du code civil tel qu'il résulte actuellement de l'article 12 du projet de loi réformant la protection de l'enfance, adopté en deuxième lecture par l'Assemblée nationale le 10 janvier 2007 et inscrit dans les prochains jours à l'ordre du jour du Sénat. Cette disposition prévoit qu'un « délégué aux prestations familiales » pourra, sur décision du juge des enfants, percevoir les prestations familiales perçues par un parent si celles-ci ne sont pas employées « pour les besoins liés au logement, à l'entretien, à la santé et à l'éducation des enfants et que l'accompagnement en économie sociale et familiale prévu à l'article L. 222-3 du code de l'action sociale et des familles n'apparaît pas suffisant ».
Par souci de précision, l'Assemblée nationale a, à l'initiative de M. Emile Blessig, préféré viser les articles L. 552-6 et L. 755-4 du code de la sécurité sociale qui, eux-mêmes réécrits par le projet de loi réformant la protection de l'enfance, précisent les conditions de financement de la mesure d'aide à la gestion du budget familial et ont l'avantage d'être déjà inscrits dans le droit positif.
Cette exception vise à prévenir tout risque de cumul entre deux régimes de protection obéissant à des logiques proches mais néanmoins dissemblables et impliquant l'intervention d'acteurs judiciaires ou sociaux différents.
Votre commission vous soumet un amendement de réécriture du texte proposé pour l'article L. 495-5 nouveau tendant à en améliorer la rédaction afin qu'elle puisse mieux prendre en compte la nature de la future mesure d'aide à la gestion du budget familial.
En dernier lieu, parmi les prestations susceptibles de faire l'objet de la MAJ, il reviendra au juge de déterminer, en fonction d'une appréciation in concreto de la situation de l'intéressée, celles qui seront effectivement gérées pour son compte dans le cadre de la mesure . Cette possibilité de modulation permettra au juge d'ajuster la mesure au plus près de la situation personnelle de l'intéressé.
- Autres ressources susceptibles de faire l'objet de la mesure
Contre l'avis de sa commission des lois et du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par Mme Patricia Adam et plusieurs de ses collègues socialistes, tendant à permettre la gestion, dans le cadre de la MAJ, de tout ou partie des ressources du majeur .
Cette possibilité ne pourra être mise en oeuvre qu'à trois conditions :
- l'insuffisance pour assurer la santé ou la sécurité d'une mesure limitée à la seule gestion des prestations sociales ;
- le caractère exceptionnel du recours à cette possibilité ;
- l'obligation pour le juge de motiver spécialement sa décision d'étendre la MAJ à d'autres ressources.
En séance, cette modification a en particulier été soutenue par M. Laurent Wauquiez, rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale.
Votre commission tient à préciser que le choix fait initialement par le Gouvernement de limiter la MAJ à la gestion des seules prestations sociales s'inscrit dans la continuité de la TPSA. Toutefois, la majorité des personnes entendues par votre rapporteur lors de ses auditions a jugé ce dispositif trop restrictif.
Il est certain que, alors que le projet de loi tend à instaurer une démarche de protection graduelle, la mesure judiciaire qu'est la MAJ peut sembler marque un certain retrait par rapport à la mesure administrative que constitue la mesure d'accompagnement social personnalisée (MASP). En effet, aux termes de l'article L. 271-1 nouveau du code de l'action sociale et des familles, la MASP vise non seulement la gestion des prestations sociales de l'intéressé mais également, plus largement, son « accompagnement social ». Cette situation s'explique cependant par le passage d'un dispositif fondé sur le contrat -qui préserve donc le consentement de la personne en difficulté- à un dispositif coercitif mis en place sur décision judiciaire.
Plusieurs personnalités entendues ont ainsi émis la crainte qu'en cas d'échec d'une MASP, la tentation soit grande pour le juge, à l'égard d'une personne dont les facultés mentales ou corporelles ne sont pas altérées mais qui n'est malgré tout pas à même de gérer l'ensemble de ses ressources, y compris celles ne résultant pas de ses prestations sociales, d'ouvrir une mesure de protection judiciaire plus lourde telle qu'une mesure de sauvegarde de justice, de curatelle ou de tutelle. Elles ont fait valoir qu'une telle situation remettrait en cause l'un des principaux objectifs de la réforme qui est de recentrer l'accompagnement social sur des mesures telles que la MASP et la MAJ.
Votre commission comprend ces préoccupations mais relève les difficultés soulevées par le dispositif adopté par l'Assemblée nationale.
Il ressort en effet du texte proposé que le seul fait de percevoir des prestations sociales exposera la personne qui bénéficie par ailleurs d'autres revenus pourra se voir interdire de gérer l'ensemble de ses revenus, sans son consentement. Or, on peut légitimement s'interroger sur ce qui justifie réellement l'instauration d'une telle mesure de contrainte pour ces seules personnes.
En réalité, c'est finalement la philosophie d'une mesure de protection applicable aux majeurs qui ne connaissent pas d'altération de leurs facultés mentales ou corporelles qui doit être posée :
- soit la MAJ constitue une mesure de protection des personnes qui se trouvent démunies et n'ont d'autres ressources que les prestations sociales qui leur permettent de vivre dans une situation de dignité, de décence et de santé minimale ;
- soit la MAJ apparaît comme une aide à la gestion budgétaire de toute personne dont les difficultés à gérer ses ressources l'exposent à tomber dans le besoin et à solliciter le bénéfice de minima sociaux. Dans une telle hypothèse, la MAJ n'apparaît ni plus ni moins que comme une forme « rénovée » de la curatelle renforcée pour prodigalité... que le Gouvernement souhaite supprimer. Or, ce type de curatelle pour prodigalité n'est plus prononcé par le juge des tutelles : en pratique, il n'ouvre de procédure de protection que si le prodigue est dans un état d'altération de ses facultés mentales.
C'est la raison pour laquelle votre commission vous invite à supprimer, par amendement de réécriture globale de l'article L. 495-4, la possibilité d'appliquer la mesure d'accompagnement judiciaire à d'autres éléments de revenus que les seules prestations sociales.
• Les pouvoirs du juge lors de l'exécution de la mesure
Le projet de loi, dans le cadre du dernier alinéa de l'article 495-4 nouveau du code civil, entend permettre au juge des tutelles, une fois la mesure prononcée, de surveiller sa bonne exécution.
Aux termes du second alinéa du texte proposé pour l'article 495-4 nouveau du code civil, il appartiendra au juge ayant prononcé la MAJ de statuer sur les éventuelles difficultés survenant dans la mise en oeuvre de la mesure.
Au cours de la MAJ, des difficultés peuvent en effet survenir dans la gestion effectuée par le mandataire judiciaire à la protection des majeurs, qui peut notamment être remise en cause par la personne bénéficiaire des prestations.
Par ailleurs, afin d'adapter la mesure d'accompagnement à l'évolution de la situation de la personne, la même disposition reconnaît au juge la possibilité d'en modifier l'étendue .
Ainsi, le juge pourra décider d'étendre la MAJ à d'autres prestations que celles initialement prévues lors de son prononcé, s'il s'avère que la situation de l'intéressé s'est aggravée. A l'inverse, il pourra « alléger » la MAJ en redonnant à l'intéressé la gestion des certaines prestations sociales confiée par jugement au mandataire judiciaire à la protection des majeurs, afin de renforcer graduellement son autonomie.
De la même manière, le juge pourra mettre fin, à tout moment, à la mesure. Tel sera le cas, notamment, s'il s'avère que l'autonomie de l'intéressé dans la gestion de ses ressources est rétablie avant l'arrivée du terme de la mesure.
Le texte proposé ne définit cependant pas les conditions de saisine du juge. Toutefois, s'agissant d'une mesure ouverte par le juge et sur laquelle il exerce son contrôle, le juge pourra se saisir d'office. Le Gouvernement a fait connaître à votre rapporteur que les points de procédure, en particulier l'audition de l'intéressé et du mandataire, seront définies par le décret d'application de la loi.
Votre commission vous propose, par un amendement de réécriture globale de l'article 495-5, de clarifier ce point et de préciser que le juge pourra, à tout moment, être se saisir d'office ou être saisi par les personnes susceptibles de solliciter le renouvellement de la MAJ au-delà de sa durée initiale, après avoir entendu ou dûment appelé la personne .
Art. 495-6 et 495-7 du code civil : Monopole d'exercice et mission du mandataire judiciaire à la protection des majeurs
Les articles 495-6 et 495-7 nouveaux du code civil prévoient le recours exclusif au mandataire judiciaire à la protection des majeurs, dans le cadre de la MAJ tout en définissant sa mission et ses prérogatives.
? Sur le premier point, l'article 495-6 prévoit un véritable monopole du mandataire judiciaire à la protection juridique des majeurs .
Les mandataires judiciaires à la protection des majeurs sont, en application du titre VI du livre IV du code de l'action sociale et des familles tel que rédigé par l'article 9 du projet de loi, les professionnels chargés de mettre en oeuvre les mesures de protection juridique ou d'accompagnement judiciaire décidées par le juge. Ils bénéficient désormais d'un statut unifié, ce qui n'est pas le cas actuellement des différentes personnes intervenant dans la mise en oeuvre des mesures aujourd'hui applicables 110 ( * ) .
Le choix d'un monopole est en cohérence avec le droit positif qui réserve la mise en oeuvre de la TPSA à des gérants professionnels.
On peut en effet estimer que la spécificité du travail d'accompagnement et de gestion budgétaire du majeur implique le recours à un professionnel qu bénéficie de compétences réelles en la matière. En outre, l'action « éducative » qui devra être menée dans le cadre de la MAJ requerra des compétences professionnelles spécifiques dont devraient désormais disposer les personnes habilitées à exercer les fonctions de mandataires judiciaires à la protection des majeurs.
? Le mandataire judiciaire à la protection des majeurs se voit attribuer deux missions par l'article 495-7 nouveau.
D'une part, il aura la responsabilité de la perception et de la gestion des prestations soumises à la MAJ .
Pour contrer la pratique plus que discutable dite du « compte-pivot », dans laquelle le tuteur perçoit sur un compte unique ouvert à son propre nom l'ensemble des prestations dont bénéficie chacune des personnes dont il a la charge, le nouveau dispositif impose que le mandataire judiciaire à la protection des majeurs perçoive les prestations incluses dans la MAJ sur un compte ouvert au nom de la personne auprès d'un établissement habilité à recevoir des fonds du public , « dans les conditions prévues à l'article 427 ».
Le renvoi à l'article 427 n'est cependant pas entièrement satisfaisant, car certaines de ses dispositions ne lui seront pas entièrement applicables. Votre commission vous soumet en conséquence un amendement tendant à renvoyer au premier alinéa de l'article 472 du code civil, relatif aux conditions de gestion dans le cadre de la curatelle renforcée.
Toutefois, cette mesure ne pourra intervenir que sous réserve des dispositions applicables aux mesures de protection confiées aux personnes ou services préposés des établissements de santé et des établissements sociaux ou médico-sociaux soumis aux règles de la comptabilité publique.
Les règles spécifiques de la comptabilité publique -à commencer par le décret n°62-1587 du 29 décembre 1962- imposent en effet la séparation de l'ordonnateur et du comptable. Dès lors, lorsque l'établissement est soumis à la comptabilité publique, le préposé d'établissement n'est pas le comptable public. Il ne paraît donc pas souhaitable de l'exposer à devoir faire des opérations de gestion sur des comptes privés, dans la mesure où les principes de la gestion publique apportent une garantie réelle du bon emploi des fonds.
Une fois ces prestations perçues, il revient au mandataire judiciaire de gérer les prestations dont bénéficie l'intéressé, en ses lieu et place.
La finalité de la gestion effectuée par le mandataire est de gérer les prestations « dans l'intérêt de la personne ». Sur ce point, le texte proposé laisse un large pouvoir d'appréciation au professionnel désigné par le juge. Cette grande latitude justifie donc que le mandataire bénéficie d'une formation à la gestion solide.
Pour autant, de façon pertinente, le projet de loi prévoit que le mandataire devra te nir compte de l'avis de l'intéressé et de sa situation familiale . L'administration de la prestation sociale devra ainsi être fortement individualisée.
Il est important que l'intéressé qui, en application de l'article 495-3 nouveau du code civil, n'est pas un incapable majeur, mais seulement une personne qui doit faire l'objet d'une mesure éducative et sociale, puisse dialoguer avec le mandataire judiciaire et voir ses avis pris en compte par ce dernier.
D'autre part, il reviendra au mandataire judiciaire d'exercer auprès de l'intéressé « une action éducative tendant à rétablir les conditions d'une gestion autonome des prestations sociales . »
L'objet de la MAJ n'est pas de substituer définitivement le mandataire judiciaire à la personne en difficulté dans la gestion de ses prestations. Il a une nature essentiellement éducative ayant pour finalité la restauration d'une gestion autonome de ses prestations par l'intéressé. Aussi la gestion proprement dite des prestations doit-elle s'accompagner d'une réelle démarche éducative sur les priorités de gestion du budget dont peut disposer la personne protégée. Ce n'est qu'à cette condition que la personne concernée pourra sortir de ses difficultés.
Art. 495-8 du code civil : Durée maximale de la mesure d'accompagnement judiciaire
Compte tenu de sa nature « éducative », la MAJ ne pourra intervenir que pour une durée limitée, fixée par le juge en fonction de la situation de l'intéressé. Cette durée ne pourra cependant excéder deux ans.
Elle pourra cependant être renouvelée par le juge, « par décision spécialement motivée », sans que la durée totale puisse excéder quatre ans.
A l'initiative de sa commission des lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a précisé que la décision de renouvellement de la MAJ ne pourra être prise que si le juge est saisi d'une demande en ce sens par :
- la personne protégée elle-même ;
- le mandataire judiciaire à la protection des majeurs désigné pour exercer la mesure ;
- le procureur de la République.
Art. 495-9 du code civil : Vérification des comptes et prescription
L'article 495-9 nouveau du code civil définit les conditions dans lesquelles les comptes par le mandataire judiciaire pourront être vérifiés, ainsi que le régime de la prescription pour la mise en jeu éventuelle de sa responsabilité.
Sur ce point, le texte proposé prévoit un renvoi aux dispositions du titre XII du code civil, dans leur rédaction issue de l'article 6 projet de loi . La commission des lois de l'Assemblée nationale a précisé, avec l'accord du gouvernement, que ce renvoi concernait également les modalités d'établissement des comptes par le mandataire judiciaire.
L'article 495-9 réserve toutefois le cas d'une incompatibilité entre le régime de la MAJ et les règles prévues par ce titre. Dans cette hypothèse, les dispositions du XII contraires ne seraient pas applicables. Ce renvoi général vise, plus précisément les dispositions de ce titre relatives :
- au subrogé-tuteur et au conseil de famille (article 511 alinéa 2, 5, 6) ;
- à la mesure de protection exercée par une autre personne qu'un mandataire judiciaire à la protection des majeurs (article 512) ;
- à la vérification des comptes par un technicien (article 513).
Votre commission vous propose d'adopter l'article 5 ainsi modifié .
Article 6 (art. 496 à 515 du code civil) - Gestion du patrimoine des mineurs et des majeurs en tutelle
Cet article réécrit complètement le titre XII du livre premier du code civil fixant actuellement les règles applicables au pacte civil de solidarité et au concubinage, ces règles ayant été déplacées par l'article premier du projet de loi dans un nouveau titre XIII, pour y faire figurer les dispositions communes relatives aux droits patrimoniaux des mineurs et des majeurs en tutelle. En effet, si les actes relatifs à la personne diffèrent selon qu'ils concernent un mineur ou un majeur et doivent être régis par des dispositions propres, les actes de gestion patrimoniale obéissent aux mêmes principes.
En application de l'actuel article 495 du code civil, les règles de gestion du patrimoine des majeurs en tutelle sont définies par renvoi aux règles applicables aux mineurs en tutelle, prévues aux sections 3 et 4 du chapitre II du titre X du livre premier du code civil. Par souci de lisibilité, ces dispositions figureront désormais dans un même titre, commun aux mineurs et aux majeurs en tutelle.
Le nouveau titre XII est organisé en trois chapitres, consacrés respectivement à la gestion du patrimoine, à la vérification des comptes et à la prescription.
Sur le fond, les principes généraux du fonctionnement de la tutelle sont renforcés : les pouvoirs de gestion sont mieux répartis entre les différents organes de la tutelle pour permettre des contrôles réciproques plus importants ; les conditions dans lesquelles le tuteur doit rendre des comptes sont clarifiées.
* 108 Rapport précité, p. I-14.
* 109 Voir infra, le commentaire de l'article 8 du projet de loi.
* 110 Voir infra, le commentaire de l'article 9 du présent projet de loi.