Projet de loi autorisant la ratification du traité relatif au Corps européen et au statut de son Quartier général entre la République française, la République fédérale d'Allemagne, le Royaume de Belgique, le Royaume d'Espagne et le Grand-Duché de Luxembourg

Rapport n° 99 (2006-2007) de Mme Joëlle GARRIAUD-MAYLAM , fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 6 décembre 2006

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N° 99

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

^{Annexe au procès-verbal de la séance du 6 décembre 2006}

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant la ratification du traité relatif au Corps européen et au statut de son Quartier général entre la République française, la République fédérale d' Allemagne , le Royaume de Belgique , le Royaume d' Espagne et le Grand-Duché de Luxembourg ,

Par Mme Joëlle GARRIAUD-MAYLAM,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Serge Vinçon, président ; MM. Jean François-Poncet, Robert del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, Mme Hélène Luc, M. André Boyer, vice - présidents ; MM. Daniel Goulet, Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, Jacques Peyrat, André Rouvière, secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mme Paulette Brisepierre, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Robert Hue, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Jacques Pelletier, Daniel Percheron, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Yves Rispat, Josselin de Rohan, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet.

Voir le numéro :

Sénat : 478 (2005-2006)

Traités et conventions.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La coopération franco-allemande en matière de Défense a été fondée par le Traité de l'Elysée de 1963. Elle a pris corps sur le plan institutionnel en 1988, avec la création d'un Conseil franco-allemand de Défense et de sécurité.

Le 22 mai 1992, le Conseil franco-allemand de défense et de sécurité a adopté un « rapport concernant la création du Corps européen », affirmant la volonté des deux pays de renforcer leur coopération militaire, au delà de la seule brigade franco-allemande créée en 1987, en mettant en place un état-major conjoint.

Dans le contexte de l'immédiat « après-guerre froide », la création du Corps européen s'inscrivait dans le mouvement, encore hésitant et incertain, de « l'identité européenne de Défense », à peine esquissée par le Traité sur l'Union européenne dans son article J4 : « la politique étrangère et de sécurité commune inclut l'ensemble des questions relatives à la sécurité de l'Union européenne, y compris la définition, à terme, d'une politique de défense commune qui pourrait conduire, le moment venu, à une défense commune ». Elle apportait une contribution concrète au débat sur le devenir de l'Union de l'Europe occidentale, seule instance européenne de coopération sur les questions de Défense et dont le Traité fondateur comprend une clause de Défense mutuelle, tout en ménageant une relation harmonieuse avec l'OTAN, cadre privilégié pour la coopération en matière militaire.

Déclaré opérationnel en 1995, le Corps européen est désormais une réalité opérationnelle.

Le présent projet de loi vise à doter d'un fondement juridique solide cette forme particulièrement exigeante de coopération militaire.

I. LE CORPS EUROPÉEN, UNE INSTITUTION PIONNIÈRE DANS LA CONSTRUCTION DE L'EUROPE DE LA DÉFENSE

A. UN OUTIL AU SERVICE DE L'EUROPE DE LA DÉFENSE, QUI MÉNAGE LES RELATIONS OTAN/UNION EUROPÉENNE

1. Un principe d'ouverture

Dès sa conception, le Corps européen a été ouvert à la participation des autres Etats de l'UEO, afin de favoriser la coopération militaire entre Etats membres.

La France et l'Allemagne ont été rejointes le 25 juin 1993 par le Belgique, le 1 ^er juillet 1994 par l'Espagne et le 7 mai 1996 par le Luxembourg qui a porté à cinq le nombre des participants.

Suite à la reprise par l'Union européenne des activités de l'UEO, le Corps européen est ouvert à tout Etat membre de l'Union européenne désireux d'y participer.

2. Une compatibilité OTAN/Union européenne

La création du corps européen répondait à la nécessité de donner une dimension concrète à « l'identité européenne de défense ». Elle est intervenue dans un contexte où l'Union européenne ne semblait pas encore en mesure de jouer un rôle en matière de Défense, où l'OTAN réfléchissait sur son rôle d'alliance défensive après la guerre froide et recherchait « l'européanisation » de ses forces et où l'UEO était la seule enceinte existante traitant des questions de Défense à l'échelle européenne. L'identité de l'UEO, pilier européen de l'OTAN ou bras armé de l'Union européenne, était elle-même en débat. Dans un premier temps, il était prévu que « la vocation européenne du Corps le conduise à agir en priorité dans le cadre de l'UEO, en conformité avec les orientations définies par l'Union européenne ».

L'attachement des Etats membres de l'Union au cadre de l'Alliance atlantique a conduit à formaliser rapidement les conditions d'emploi de l'Eurocorps dans ce cadre.

L'Accord du 21 janvier 1993 entre le Commandant suprême des forces alliées en Europe (SACEUR) et les chefs d'état-major des armées françaises et allemandes auquel ont adhéré les autres partenaires, règle les conditions d'emploi du Corps européen dans le cadre de l'Alliance atlantique.

La possibilité d'intervenir pour le compte de l'une ou l'autre des organisations a permis de prévoir des missions potentiellement très larges pour le Corps européen.

B. DES MISSIONS TRÈS LARGES

Les missions du corps européen sont de trois ordres : des missions à caractère humanitaire, des missions de maintien de la paix et de rétablissement de la paix et des missions de défense commune.

1. Une mission de Défense commune

Le Corps européen est susceptible d'être employé au service de la défense collective des Etats membres de l'UEO ou de l'Alliance atlantique, en application des clauses de garanties figurant dans le Traité de Washington et dans le Traité de Bruxelles.

2. Les missions de Petersberg

Les missions dites « de Petersberg », définies lors du sommet de l'UEO du 19 juin 1992, sont des missions à caractère humanitaire et de missions de maintien et de rétablissement de la paix.

Les conditions d'emploi du Corps européen sont fixées par le Comité commun, composé des chefs d'état-major des armées et des directeurs politiques des ministères des Affaires étrangères des Etats-membres ou de leurs représentants.

C. LA CONSTITUTION DU CORPS EUROPÉEN

De facto , le corps européen est au premier chef un état-major européen auquel sont associées, à l'exception notable de la brigade franco-allemande, des contributions nationales.

Le commandant actuel du Corps est un officier belge, le général Charles-Henri Delcour qui en a pris le commandement en septembre 2005. Le chef d'état-major est un français, le général Patrick Marengo. Les autres postes sont occupés par des personnels dont la nationalité est prédéfinie selon une clé de répartition qui est fonction du nombre de nations participantes. Les titulaires du bureau du personnel et de celui des opérations sont, par exemple, allemands et ceux du bureau logistique, du bureau des systèmes de communications et du bureau des personnels, français.

Le corps européen est conçu de façon modulaire, l'ensemble des unités concernées demeurant stationnées sur leur base.

Les contributions nationales sont les suivantes :

Contribution française

Etat-Major de Force numéro 3 (EMF3) de Marseille (equivalent à un état-major de division)

1. une brigade blindée

2. une brigade d'infanterie mécanisée

3. si nécessaire, unités de soutien spécialisées

Contribution allemande

La Xeme division blindée, avec son état-major de Sigmaringen, composé de

1. la 12eme brigade blindée d'Amberg

2. la 30eme brigade mécanisée d' Ellwangen

Contribution belge

• Le Commandement opérationnel terrestre, avec son état-major à Evere composé de

1. la 1ere brigade mécanisée de Leopoldsburg

2. la 7eme brigade mécanisée de Marche-en-Fammene

Contribution espagnole

• la 1ere division mécanisée avec son état-major de Burgos, composée de

1. la 10eme brigade mécanisée de Cordoue

2. la 11eme brigade mécanisée de Badajoz

3. la 12eme brigade blindée de Madrid

Contribution luxembourgeoise

Une compagnie de reconnaissance (180 soldats) basée à Diekirch, composée de deux sections de reconnaissance, une section anti-char et un élément de soutien logistique. Cette unité est normallement intégrée à la contribution belge en opérations.

A l'exception de la brigade franco-allemande et des personnels du commandement de la brigade multinationale de soutien qui sont en permanence sous le commandement opérationnel de l'état-major de l'Eurocorps, les contributions nationales restent sous commandement national en temps de paix. Elles sont placées sous l'autorité effective du Général commadant le coprs européen après que le transfert de commandement a été décidé par les Etats membres.

Source: site internet de l'Eurocorps.

D. UNE RÉALITÉ OPÉRATIONNELLE

Le corps européen a été déclaré opérationnel en 1995. Depuis cette date, il a été engagé à plusieurs reprises en opérations dans le cadre de l'OTAN.

En 1998, il a contribué au renforcement de l'état-major de la force de l'OTAN en Bosnie, la SFOR. Entre mars et octobre 2000, le corps européen a constitué l'ossature de l'état-major de la KFOR au Kosovo. Entre Août 2004 et février 2005, il a assuré le quartier général de la force internationale d'assistance à la sécurité en Afghanistan, sous commandement de l'OTAN.

Inscrit en 2003 au catalogue de forces de l'Union européenne en tant que noyau de commandement d'une composante terrestre d'un corps de réaction rapide, le Corps européen a été certifié comme corps de réaction rapide par l'OTAN et participe à ce titre à la force de réaction rapide ( Nato Response Force , NRF) au deuxième semestre 2006.

II. LE TRAITÉ DU 22 NOVEMBRE 2004 : CONFORTER LE STATUT JURIDIQUE DU CORPS EUROPÉEN

Le rapport de la Rochelle, signé le 22 mai 1992 par les ministres français et allemand de la Défense à l'issue du Sommet de la Rochelle, constitue un texte politique sans portée juridique contraignante. Considéré comme l'acte fondateur de l'Eurocorps, il représente avant tout une déclaration politique d'intention fixant les grandes lignes directrices présidant à la création du Corps européen (missions, structure, organisation, calendrier de mise en place...). Il prévoit la conclusion par les parties d'accords internationaux destinés à régir juridiquement le fonctionnement du Corps européen.

Annoncé dès l'origine, le Traité du 22 novembre 2004 définit donc les missions, l'organisation et le fonctionnement du Corps européen ainsi que le statut du Quartier. Il complète et précise, pour l'essentiel, les principes fixés par le rapport de la Rochelle. Il précise l'organisation du Corps en définissant les attributions de son organe directeur, le Comité commun, et celles du général commandant le Corps. Il donne au Corps européen la capacité juridique pour contracter, acquérir, aliéner et ester en justice. Il précise le statut du personnel et le régime de protection du secret des documents classifiés. Il fixe un régime limité d'immunités.

Il confirme la démarche pragmatique qui a prévalu lors de la constitution du corps en préservant, en dépit des développements importants de l'Europe de la Défense, son emploi dans le cadre de l'OTAN. Il reprend ainsi dans ses considérants les différents traités pertinents : le Traité de Nice, le Traité de l'Atlantique Nord, la Convention entre les Etats parties au Traité de l'Atlantique Nord sur le statut de leurs forces (SOFA-OTAN), le Traité de Bruxelles, le rapport de la Rochelle ainsi que les deux accords spécifiques relatifs aux conditions d'emploi du Corps européen dans le cadre de l'OTAN et dans le cadre de l'UEO.

A. LE BÉNÉFICE DE LA CAPACITÉ JURIDIQUE

Le Traité confère au Corps européen la capacité juridique au travers du général qui le commande. Il sera ainsi doté de la capacité de contracter, d'acquérir ou d'aliéner des biens ou encore d'ester en justice.

Le général commandant le Corps européen peut recevoir mandat du Comité commun pour négocier des accords relatifs à l'organisation et à la conduite d'exercices ou d'opération sur le territoire d'un Etat tiers.

Cette disposition permettra de disposer d'un budget commun avec des contributions des Etats partenaires alors que sous le régime actuel, la France en tant qu'hôte doit préfinancer l'ensemble des dépenses et se faire rembourser.

B. L'UNIFICATION DU STATUT DES PERSONNELS

Le traité permettra d'unifier le statut des personnels du Corps européen qui relèvent actuellement en fonction de leur nationalité de différentes versions du « SOFA-OTAN », sous le même régime, visé dans les considérants du Préambule.

C. L'AMÉLIORATION DES PROCÉDURES

Le traité fournit une base juridique indispensable à l'établissement de procédures communes nécessaires au bon fonctionnement de l'état-major : le régime des informations classifiées, la validité des permis de conduire, le port de l'uniforme et l'immatriculation des véhicules.

D. LES RÈGLES DE COMPÉTENCE JURIDICTIONNELLE ET DE RÈGLEMENT DES DOMMAGES

Les règles de compétence juridictionnelle sont définies par les articles 14 à 19 du Traité.

L'Etat d'origine dispose d'une priorité de juridiction en cas d'infraction portant atteinte à ses personnels, sur les infractions portant atteinte uniquement à sa sûreté ou à sa propriété ainsi sur les infractions résultant de tout acte ou négligence accomplis dans l'exécution du service.

Pour le règlement des dommages, chaque Partie renonce à toute demande d'indemnité à l'encontre d'une autre Partie ou du Corps européen pour les dommages qui lui sont causés dans le cadre de la mise en oeuvre du Traité. Le Corps européen est civilement responsable des dommages qu'il cause à des tiers.

E. LES DISPOSITIONS FISCALES

En matière fiscale, les avoirs, revenus et autres biens du Quartier général, dans le cadre de son activité officielle, sont exonérés de tous impôts directs.

Les personnels du quartier général sont considérées comme ayant conservé leur résidence fiscale dans l'Etat qui verse leur rémunération. Ils peuvent bénéficier d'une exemption de TVA pour l'acquisition d'un véhicule et d'un contingent mensuel de carburant détaxé jusqu'au 31 décembre 2007.

F. LES ASPECTS BUDGÉTAIRES

Le Traité prévoit la mise en place d'un budget commun annuel qui comprend les recettes et les dépenses d'investissement et de fonctionnement du Corps européen. Les dépenses sont financées par les Parties.

Un Comité budgétaire et financier conseille le Comité commun pour les questions financières et budgétaires ; il établit le règlement budgétaire et financier qui précise le mode de financement, les clés de répartition des charges et les procédures d'appel de fonds et examine le projet de budget commun annuel.

Le budget du corps européen actuel finance les coûts de fonctionnement, d'entraînement et d'infrastructure du corps européen. Il couvre les dépenses ordinaires de ce corps en dehors des opérations militaires à l'extérieur.

Pour 2007, le budget commun prévisionnel est de 12,9 millions d'euros dont 4,6 millions d'euros à la charge de la France, montant supporté par le budget du ministère de la Défense auquel il convient d'ajouter les dépenses non réparties : les soldes des militaires, les indemnités de déplacement et les carburants qui restent à la charge de chaque gouvernement.

La répartition des coûts, effectuée de façon très fine, est globalement la suivante :

France : 35,9 % ;

Allemagne : 28,8 %

Belgique : 19,2 % ;

Luxembourg : 14,6%.

Pour ce qui est des coûts opérationnels, le corps européen a jusqu'à présent été employé dans le cadre de l'OTAN. Les coûts d'emploi du corps européen dans ce cadre ont été financés par le budget militaire de l'OTAN qui est abondé par les Etats-membres de l'OTAN. Ces coûts comprennent les déplacements, transports, le fonctionnement courant de la structure (électricité, eau, chauffage, carburant) et les investissements sur place.

CONCLUSION

Annoncé dès le sommet de la Rochelle, le projet de loi soumis à l'approbation du Sénat permet la formalisation de règles existantes sur une base juridique mieux assurée. Il devrait permettre un meilleur fonctionnement de cette institution emblématique de l'Europe de la Défense.

Nos partenaires espagnols et luxembourgeois ont d'ores et déjà procédé à la ratification de ce Traité, adopté en 2004. Le Gouvernement en a saisi le Sénat en septembre dernier. La ratification de la France, nation hôte du Corps européen permettra de répondre favorablement à ses partenaires qui en demandent une mise en oeuvre rapide, notamment en matière fiscale.

Aussi votre Commission vous recommande l'adoption de ce projet de loi.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission a examiné le présent rapport lors de sa séance du 6 décembre 2006.

Le rapporteur a considéré que ce projet de loi représentait plus une formalisation de règles existantes que de grandes modifications de droit et qu'il devrait permettre un meilleur fonctionnement de cette institution emblématique de l'Europe de la défense. Elle en a recommandé l'adoption, mais a regretté que le site internet de l'Eurocorps, rédigé uniquement en anglais, ne comporte aucune information disponible en français, ni dans aucune autre langue des nations participantes.

M. Serge Vinçon, président, a déclaré partager cette appréciation et a souhaité qu'une demande en ce sens soit adressée au général commandant le Corps européen.

La commission a ensuite adopté le projet de loi et accepté qu'il fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifiée en séance publique.

PROJET DE LOI

(Texte proposé par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée la ratification du traité relatif au Corps européen et au statut de son Quartier général entre la République française, la République fédérale d'Allemagne, le Royaume de Belgique, le Royaume d'Espagne et le Grand-Duché de Luxembourg, signé à Bruxelles le 22 novembre 2004 et dont le texte est annexé à la présente loi. ^{1 ( * )}

ANNEXE - FICHE D'ÉVALUATION JURIDIQUE

1. Etat de droit existant

- Missions et direction du Corps européen

C'est le Rapport de la Rochelle, adopté le 22 mai 1992 par le Conseil franco-allemand de défense et de sécurité, qui fixe les missions et les modalités de fonctionnement du Corps européen. Les gouvernements belge (25 juin 1993), espagnol (1 ^er juillet 1994) et luxembourgeois (7 mai 1966) ont approuvé ce document en intégrant le Corps européen.

- Statut du Quartier général

Le rapport de la Rochelle n'et pas un texte juridiquement contraignant et ne permet donc pas de fixer le statut du Quartier général du Corps européen ainsi que celui des personnels de ces derniers. Dans l'attente de l'entrée en vigueur d'un traité sur le Corps européen, les Etats membres sont convenus d'appliquer la Convention entre les Etats parties au traité de l'Atlantique Nord sur le statut de leurs forces, signée à Londres le 19 juin 1951, dite « SOFA OTAN ». En outre, différents arrangements techniques ont été adoptés par les Ministres de la défense ou les Chefs d'état-major des Etats membres afin de préciser l'empli du Corps européen. Le SOFA OTAN s'applique sur le territoire des Etats parties à celui-ci (notamment l'Etat membre du Corps européen qui accueille habituellement le Quartier général).

En cas de déploiement du Quartier général du Corps européen dans un Etat qui n'est pas partie au SOFA OTAN, c'est un accord ad hoc conclu avec cet Etat qui s'applique.

- Statut des unités nationales mises à la disposition du Corps européen

Le SOFA OTAN s'applique sur le territoire des Etats parties à celui-ci (notamment l'Etat membre du Corps européen qui accueille habituellement le Quartier général, à savoir le France).

En cas de déploiement du Quartier général du Corps européen dans un Etat qui n'est pas partie au SOFA OTAN, c'est un accord ad hoc sur le statut des forces conclu avec cet Etat qui s'applique.

- Fonctionnement budgétaire et financier du Quartier général

Le fonctionnement budgétaire et financier actuel du Quartier général découle du Rapport de la Rochelle et repose sur deux principes fondamentaux : la répartition équilibrée des charges et le rôle de Nation hôte tenu par la France. En application de ce second principe, la France assure la quasi-totalité du préfinancement des dépenses communes. Les quatre autres Etats membres lui remboursent ensuite une quote-part, calculée au prorata du nombre des postes qu'elles détiennent au Quartier général.

La conséquence majeure de cette situation est que si la gestion du budget du Quartier général est du ressort de l'ensemble des Etats membres, l'exécution concrète de la dépense est du ressort des services gestionnaires français pour ce qui relève des ordonnancements et des mandatements, et des comptables publics, pour ce qui relève des paiements. Dès lors, le Quartier général fonctionne comme un état-major français, les quatre partenaires de la France ne faisant que verser leur participation financière au Trésor public.

2. Effet du traité sur l'ordonnancement juridique

- Missions et direction du Corps européen

Le traité relatif au Corps européen et au statut de son Quartier général reprend, en partie, les dispositions du rapport de La Rochelle.

- Statut du Quartier général

Le traité s'appliquera en lieu et place du SOFA OTAN sur le territoire des Etats membres du Corps européen. Il confère une personnalité juridique au Quartier général, permettant ainsi à ce dernier de bénéficier d'une autonomie administrative. Cette autonomie administrative permettra au Quartier général de fonctionner avec plus d'efficacité et de rapidité. Il permettra en outre de donner un statut uniforme pour les personnels des Etats membres affectés qu Quartier général. Enfin, il permettra aux Etats membres d'établir et d'adopter un règlement de sécurité fixant les règles relatives à l'échange d'informations classifiées, ce dernier point étant fondamental en matière opérationnelle.

- Statut des unités nationales mises à la disposition du Corps européen

Les unités nationales mises à la disposition du Corps européen restent régies par les dispositions du SOFA OTAN (sur le territoire des Etats parties ce celui-ci), sauf en ce qui concerne le règlement de certains dommages causés par les unités dont les Etats participants ont effectué le transfert de commandement au Général commandant le Corps européen.

- Fonctionnement budgétaire et financier du Quartier général

Les dispositions du traité mettront un terme à la prépondérance de la France dans son rôle de Nation hôte, en matière d'exécution de la dépense et de contrôle de cette exécution. L'autonomie administrative du Quartier général (art. 5.1) lui permettra de disposer d'un budget globalisé dont les fonds correspondants seront déposés dans un établissement bancaire. Ces fonds seront versés par les Etats membres, selon des clés de répartition fondées sur l'effectif présent de chacun d'entre eux. Le Général commandant le Corps européen aura la maîtrise des crédits qui lui seront confiés et sera responsable de leur emploi (art. 6) sous le contrôle d'un collège d'experts aux comptes, aux compétences clairement établies (art. 32).

Par ailleurs, l'entrée en vigueur du traité relatif au Corps européen et au statut de son quartier général ne devrait pas entraîner d'accroissement des dépenses de fonctionnement ou d'investissement, le Quartier général du Corps européen étant opérationnel depuis une dizaine d'années.

En matière fiscale, les règles appliquées actuellement au Quartier général du Corps européen découlent directement de la position de Nation ôte occupée par la France. Les dépenses effectuées directement par le Quartier général en France, dans les limites de ses prérogatives en matière de budget de fonctionnement, ou celles des services gestionnaires à son profit, sont soumises au droit fiscal français, sans dérogation. La France a toutefois décidé de restituer le montant de la TVA payée par nos partenaires du Corps européen pour la période courant de la création effective du Quartier général du Corps européen à l'entrée en vigueur du traité.

De plus, la France a accordé aux personnels non français du Corps européen une défiscalisation partielle des biens de consommation, acquis à titre individuel.

A l'entrée en vigueur du traité relatif au Corps européen et au statut de son quartier général, la totalité des dépenses de fonctionnement et d'investissement effectuées au profit du Quartier général sera détaxée (article 26).

En revanche, les privilèges fiscaux accordés à titre individuel prendront fin le 31 décembre 2007 (article 27).

3. Modifications à apporter au droit existant et délais de réalisation

L'entrée en vigueur du traité ne nécessite aucune modification du droit existant.

* ¹ Voir le texte annexé au document Sénat n° 478 (2005-2006)