II. ANALYSE DES PROGRAMMES
A. PROGRAMME 134 « DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES »
Ce programme, placé sous la responsabilité du vice-président du Conseil général des mines, comporte des actions de nature et d'importance diverses et a pour principale finalité de créer un environnement favorable au développement et à la compétitivité des entreprises en tenant compte des contraintes réglementaires, sociales, financières, technologiques ou énergétique qui les affectent.
1. Principaux chiffres
Le programme « Développement des entreprises » regroupe 1.141,2 millions d'euros d'AE et 1.117,1 millions d'euros de CP , soit 28,3 % de l'ensemble des CP de la mission.
Ce programme comporte 3.937 ETPT rémunérés inclus dans le plafond d'emplois du ministère , auxquels s'ajoutent 5.476 ETPT rémunérés par les opérateurs, hors plafond.
De plus, pas moins de 88 dépenses fiscales dont l'objet principal contribue au programme lui sont rattachées, de même qu'une dépense fiscale sur impôt locaux prise en charge par l'Etat . Leur montant total pour 2007 est évalué à plus de 10 milliards d'euros, soit 9 fois les CP du programme . Les principales dépenses fiscales, dont le montant évalué pour 2007 dépasse 150 millions d'euros, sont les suivantes :
- la taxation réduite des plus-values à long terme provenant des cession de titres de participation de certaines parts de FCPR et de SCR, et des produits de concession de brevet , évaluée à 2.300 millions d'euros ;
- le dégrèvement pour investissements nouveaux (DIN) , évalué à 1.480 millions d'euros ;
- l'abattement de 50 % puis de 40 % à compter des revenus 2006 sur certains revenus distribués de sociétés françaises ou étrangères , évaluée à 1.450 millions d'euros ;
- l'exonération des gains de cessions de valeurs mobilières réalisés dans le cadre d'un plan d'épargne en actions (PEA), évalué à 1.000 millions d'euros ;
- le régime du bénéfice mondial ou consolidé (application sur agrément d'impôt sur les sociétés de l'ensemble des résultats des exploitations françaises et étrangères sous déduction des prélèvements étrangers), évalué à 750 millions d'euros ;
- le crédit d'impôt sur certains revenus distribués de sociétés françaises ou étrangères , évalué à 500 millions d'euros ;
- l'exonération totale ou partielle des plus-values réalisées par les entreprises dont les recettes n'excèdent pas 350.000 euros s'il s'agit d'entreprises d'achat-revente, de restauration et fourniture de logement, ou d'entreprises agricoles, et 126.000 euros s'il s'agit d'autres entreprises ou de titulaires de bénéfices non commerciaux, évaluée à 500 millions d'euros ;
- l'abattement sur certains revenus de capitaux mobiliers , évalué à 280 millions d'euros ;
- l'exonération des dividendes et avoirs fiscaux (avant leur suppression) capitalisés sur un PEA , évaluée à 250 millions d'euros ;
- l'exonération des plus-values professionnelles réalisées à l'occasion de la transmission d'une entreprise individuelle ou d'une branche complète d'activité , évaluée à 200 millions d'euros .
Le programme « Développement des entreprises » est scindé en 7 actions, dont les crédits se répartissent de la façon suivante :
Répartition par action des crédits demandés pour 2007
|
Intitulé de l'action |
Autorisations d'engagement (en euros) |
Crédits de paiement (en euros) |
En % des CP du programme |
|
Politique de l'énergie et des matières premières |
69.889.686 |
68.389.686 |
6,1 % |
|
Développement des PME, du commerce, de l'artisanat et des professions libérales |
279.685.254 |
281.885.254 |
25,2 % |
|
Environnement et compétitivité des entreprises industrielles |
145.620.255 |
139.420.255 |
12,5 % |
|
Développement des télécommunications, des postes et de la société de l'information |
216.901.726 |
216.901.726 |
19,4 % |
|
Offre de formation aux entreprises |
167.512.329 |
167.512.329 |
15 % |
|
Accompagnement des mutations industrielles |
11.300.000 |
17.200.000 |
1,6 % |
|
Développement international de l'économie française |
250.243.987 |
225.826.479 |
20,2 % |
Source : projet de loi de finances pour 2007, annexe « Développement et régulation économiques »
2. Justifications des crédits
a) Les dépenses d'intervention
Les dépenses d'intervention représentent 536 millions d'euros, soit 48 % de l'ensemble des CP du programme . Elles sont réparties sur l'ensemble des actions, les principaux montant étant regroupés sur les actions n° 2 « Développement des PME, du commerce, de l'artisanat et des professions libérales » (264,7 millions d'euros) et n° 4 « Développement des télécommunications, des postes et de la société de l'information » (173,4 millions d'euros).
Elles incluent, en particulier :
- l'aide au « transport de presse » versée à La Poste , à hauteur de 161,7 millions d'euros . Ce montant, qui résulte de la convention signée par l'Etat pour la période 2005-2008, finance la compensation du surcoût de la distribution de l'ensemble de la presse dans les zones de moindre densité de population afin de maintenir l'égalité d'accès des titres sur tout le territoire ;
- les crédits à OSEO-Sofaris , filiale de l'établissement public OSEO dont la mission est de garantir les prêts aux PME, à hauteur de 120 millions d'euros ;
- les crédits du Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC), dont la mission est de répondre aux menaces pesant sur l'existence de l'offre commerciale et artisanale de proximité dans des zones rurales ou urbaines fragilisées par les évolutions économiques et sociales, à hauteur de 81,5 millions d'euros . Une partie des crédits du FISAC finance l'Etablissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) qui intervient au profit des centres commerciaux dégradés installés en zone urbaine sensible (ZUS) ;
- les subventions attribuées aux centres techniques industriels (CTI) et aux organismes assimilés , à hauteur de 39,8 millions d'euros ;
- l'aide au départ des commerçants et artisans et la prime de transmission accompagnée , à hauteur de 32,3 millions d'euros ;
- au financement des actions collectives de développement en faveur des PME , à hauteur de 14,8 millions d'euros . Cette somme permettra de subventionner de nouveaux appels à projets tels que « TIC-PME », l'accompagnement de la structuration du tissu industriel au travers d'actions sectorielles ou multisectorielles, des actions transversales (formation...) etc.
b) Les dépenses de fonctionnement
Les dépenses de fonctionnement représentent 314,3 millions d'euros, soit 28,1 % de l'ensemble des CP du programme . Elles sont réparties sur 5 actions du programme, principalement les actions n° 5 « Offre de formation aux entreprises » (94,1 millions d'euros) et n° 7 « Développement international de l'économie française » (85 millions d'euros).
Elles comprennent, pour l'essentiel :
- les subventions pour charges de service public versées aux écoles financées par l'action n° 5 (94,1 millions d'euros). Les principaux montants concernent le Groupe des écoles de télécommunications (GET), soit 59,6 millions d'euros , les écoles des mines , soit 24,6 millions d'euros et l'Ecole nationale supérieure d'électricité ( SUPELEC ) , soit 8,5 millions d'euros ;
- les subventions pour charges de service public des opérateurs de l'action n° 3, à hauteur de 49,3 millions d'euros. Les opérateurs ainsi financés sont le Laboratoire national de métrologie et d'essais (LNE) , pour un montant de 31,3 millions d'euros , et l'Agence française de normalisation ( AFNOR ), pour un montant de 18,1 millions d'euros ;
- les subventions pour charges de service public des opérateurs de l'action n° 7, à hauteur de 48,5 millions d'euros . Les opérateurs ainsi financés sont principalement l'Agence française pour le développement international des entreprises ( Ubifrance ), pour un montant de 34,1 millions d'euros , et l'Agence française pour les investissements internationaux ( AFII ), pour un montant de 12,3 millions d'euros ;
- les dépenses liées au fonctionnement du réseau d'environ 2.000 agents de la Direction générale du trésor et de la politique économique (DGTPE) en poste à l'étranger ( missions économiques - ME ), à hauteur de 36,5 millions d'euros . S'ajoute à cette somme la prise en charge par l'Etat de la rémunération des prestations techniques fournies par les opérateurs de l'action n° 4 , au premier rang desquels figure l'Agence nationale des fréquences (ANFr), pour un montant de 10,3 millions d'euros ;
- la subvention pour charges de service public versée par l'Etat à l'ANFr , pour un montant de 33,2 millions d'euros ;
- la subvention pour charges de service public versée à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) , à hauteur de 32,6 millions d'euros .
c) Les dépenses de personnel
Les dépenses de personnel représentent 265,7 millions d'euros, soit 23,8 % de l'ensemble des CP du programme . Elles sont réparties sur 5 actions du programme, principalement les actions n° 7 « Développement international de l'économie française » (132 millions d'euros) et n° 5 « Offre de formation aux entreprises » (70,9 millions d'euros).
Le programme comprend des agents de statut d'administration centrale, une partie des effectifs des écoles des mines et ceux du réseau du MINEFI à l'étranger. Ses 3.967 ETPT se répartissent pour 11,7 % en catégorie A+, 30 % en catégorie A, 11,3 % en catégorie B et 46,9 % en catégorie C.
3. Objectifs et indicateurs
Les 6 objectifs du projet annuel de performances (PAP) 2006, qui reflètent la diversité des actions du programme, ont été conservés .
En revanche, 2 indicateurs dont la pertinence n'était pas prouvée ont disparu : il s'agit
- d'une part, de l'ancien indicateur 2.3, lié à l'objectif n° 2 « Améliorer la qualité et l'efficacité du soutien aux entreprises à l'exportation », qui mesurait la différence entre la croissance des exportations françaises vers les 25 pays cibles et la croissance totale des ventes françaises à l'étranger ;
- d'autre part, de l'ancien indicateur 4.1, lié à l'objectif n° 4 « Développer l'usage des énergies renouvelables », qui mesurait l'effet des procédures d'appel d'offre et tarifs réglementés sur la production d'électricité d'origine renouvelable.
Aucun nouvel indicateur n'ayant été créé, le nombre total d'indicateurs du programme est passé de 13 à 11 .
4. Les principales observations de votre rapporteur spécial
a) Sur l'ensemble du programme
Votre rapporteur spécial constate que le programme « Développement des entreprises » conserve le caractère « excessivement composite » que regrettait le Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) dans son avis rendu le 13 septembre 2006. Il est vrai que les délais ne permettaient plus d'envisager des modifications significatives pour le PAP 2007.
Il prend toutefois note que le ministère , dans sa réponse au questionnaire que lui a adressé votre rapporteur spécial, entend prendre en compte, sous réserve d'accord interministériel, plusieurs recommandations du CIAP pour le PAP 2008 , concernant notamment le transfert vers d'autres missions des crédits de l'action n° 4 « Développement des télécommunications, des postes et de la société de l'information » dont l'objet ne participent pas au programme. Votre rapporteur spécial se montrera attentif à ce que ces bonnes intentions se traduisent dans les faits .
D'autre part, les dépenses fiscales dont l'objet principal contribue au programme , s'élèvent, comme indiqué supra , à plus de 10 milliards d'euros, soit environ 9 fois les crédits du programme n° 134. Une telle ampleur montre bien le caractère avant tout fiscal de la politique de soutien public aux entreprises. Mais elle implique que le Parlement dispose d'une information précise quant à l'efficacité des sommes engagées à ce titre au regard des objectifs poursuivis .
b) Sur l'action n° 2 « Développement des PME, du commerce, de l'artisanat et des professions libérales »
Votre rapporteur spécial regrette la complexité du financement de l'établissement public OSEO , qui fait notamment l'objet de l'article 27 du présent projet de loi de finances. Ainsi, il relève que, si les crédits d'OSEO-Sofaris qui figurent dans le programme « Développement des entreprises » s'élèvent à 120 millions d'euros, soit un montant proche de celui de 119,3 millions d'euros alloué dans la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, ils seront, selon les documents budgétaires fournis au Parlement « complétés par 178 millions d'euros qui seront versés par [...] OSEO ».
Or, dans le précédent budget, la dotation d'OSEO-Sofaris devait déjà être complétée par un versement de 80 millions d'euros en provenance du compte d'affectation spéciale (CAS) n° 902-24 « Participations financières de l'Etat ». Cette somme avait d'ailleurs dû être réglée à la toute fin de l'année 2005, les dispositions de l'article 21 de la LOLF interdisant un tel versement du CAS à partir du 1 er janvier 2006.
Si votre rapporteur spécial se félicite de l'augmentation globale de l'aide aux PME d'OSEO-Sofaris, il ne peut que rester circonspect face aux chemins budgétaires empruntés pour y parvenir, qui ne brillent pas par leur clarté .
Par ailleurs, à propos du FISAC, votre rapporteur spécial n'a pas pu obtenir d'éléments quant à la mise en oeuvre des recommandations de son rapport d'information 1 ( * ) publié après la réception de l'enquête adressée par la Cour des comptes à votre commission, en application des dispositions de l'article 58-2° de la LOLF et après l'audition « pour suite à donner » à ladite enquête, qui s'est tenue le 15 mars 2006. Ces recommandations portaient essentiellement sur la nécessité d'alléger les procédures du FISAC , qui demeurent lourdes pour des collectivités territoriales de petite taille, ainsi que sur la nécessité de remédier aux carences de l'évaluation de l'impact des aides du fonds . Votre rapporteur spécial souhaite que le ministre fasse un point précis de l'avancée de ce dossier lors de la discussion budgétaire .
De plus, le FISAC a obtenu, par le décret n° 2006-365 du 27 mars 2006 portant ouverture et annulation de crédits (sur lequel votre commission des finances avait émis un avis favorable, conformément aux dispositions de l'article 13 de la LOLF 2 ( * ) ) un supplément de CP d'un montant de 29,6 millions d'euros afin d'aider les commerces réunionnais mis en difficulté économique par l'épidémie de chikungunya qui sévissait sur l'île. Votre rapporteur spécial souhaitera, d'une part, savoir si ces fonds ont pu être intégralement utilisés et de quelle façon, d'autre part interroger le gouvernement au sujet de l'absence de tels crédits dédiés au FISAC dans le présent projet de loi de finances . En effet, il semble malheureusement probable qu'une épidémie de chikungunya, à l'ampleur certes incertaine, frappe à nouveau l'île de la Réunion pendant l'été austral. Dans ces conditions, il semblerait raisonnable de provisionner des fonds d'intervention en faveur du FISAC (du moins s'il s'avère que son action a été efficace en 2006). Notre collègue Nicole Bricq a d'ailleurs émis le même type d'observations pour ce qui concerne la mission « Sécurité sanitaire » qu'elle a pour charge de rapporter.
c) Sur l'action n° 7 « Développement international de l'économie française »
Votre rapporteur spécial se félicite de l'effort de la DGTPE pour ce qui concerne la réduction du coût de fonctionnement de son réseau à l'étranger . Alors que la loi de finances pour 2006 précitée prévoyait 38,2 millions d'euros de CP à ce titre (déjà en baisse de 2,6 % par rapport à la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005), le présent projet de loi de finances prévoit une nouvelle baisse de 2 % de ces coûts à périmètre constant sans que l'efficacité de l'action des missions économiques en soit affectée.
De plus, il relève avec satisfaction la baisse notable des crédits de l'AFII, correspondant à la diminution des crédits demandés pour la campagne de communication « Image de la France » . Les sommes engagées au titre de ladite campagne passeront ainsi de 13,5 millions d'euros en 2006 à 7 millions d'euros en 2007 du fait d'un recentrage de la campagne sur les relations publiques. Cette évolution s'inscrit dans le droit fil des recommandations de notre rapporteur général Philippe Marini , dans son rapport d'information sur l'AFII publié en juillet 2006 3 ( * ) . Elle correspond également aux engagements pris par le nouveau président de l'AFII, M. Philippe Favre, lors de son audition devant votre commission, le 19 octobre 2006.
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Synthèse des principales observations de votre rapporteur spécial - Le programme « Développement des entreprises » conserve un caractère excessivement composite , le gouvernement envisageant cependant des modifications de périmètre pour le PAP 2008. - L'ampleur des dépenses fiscales liées au programme (qui représentent 9 fois le montant de ses crédits) rend nécessaire une évaluation de leur efficacité au regard des objectifs du programme. - Si la hausse des crédits versés à OSEO-Sofaris est une bonne chose, ses modalités de financement sont d'une trop grande complexité. - Il est nécessaire d'obtenir des éclaircissements quant à l'état d'avancement des améliorations du fonctionnement du FISAC préconisées par votre rapporteur spécial dans son rapport d'information n° 257 (2005-2006). - Des précisions devront être apportées au sujet de l'utilisation des 29,6 millions d'euros de crédits débloqués pour que le FISAC aide les commerces réunionnais sinistrés par l'épidémie de chikungunya du début de l'année 2006 . De plus, il semble étonnant qu'aucun crédit ne soit demandé à ce titre pour 2007. - La poursuite par la DGTPE de l'effort de rationalisation de son réseau de missions économiques est particulièrement appréciable. - La baisse importante des crédits de l'AFII consacrée à la campagne « Image de la France » est également à souligner, en ce qu'elle rejoint les préoccupations exprimées par votre commission des finances lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2006 ainsi qu'en juillet dernier, dans un rapport d'information n° 453 (2005-2006). |
B. PROGRAMME 127 « CONTRÔLE ET PRÉVENTION DES RISQUES TECHNOLOGIQUES ET DÉVELOPPEMENT INDUSTRIEL »
Ce programme, placé sous la responsabilité du directeur général des entreprises, contribue :
- au contrôle et à la prévention des risques technologiques découlant des activités industrielles (équipements sous pression, installations industrielles, activités nucléaires) mais aussi, plus généralement, des activités économiques du pays (métrologie, contrôle des véhicules, radioprotection) ;
- au développement industriel, en créant des conditions favorables à la compétitivité et à la modernisation des entreprises, notamment des PME.
1. Principaux chiffres
Ce programme regroupe 265,1 millions d'euros d'AE et 261,1 millions d'euros de CP , soit 6,6 % des CP de la mission. Il comporte 2.450 ETPT .
En outre, une dépense fiscale sur impôts locaux prise en charge par l'Etat, dont l'objet principal contribue au programme, lui est rattachée : la réduction d'impôt sur les sociétés liée aux dépenses engagées à raison de travaux dans le cadre de la prévention des risques technologiques. Le ministère ne peut cependant fournir d'évaluation pour le montant de cette dépense fiscale.
Le programme est divisé en 5 actions, dont les crédits se répartissent de la façon suivante :
Répartition par action des crédits demandés pour 2007
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Intitulé de l'action |
Autorisations d'engagement (en euros) |
Crédits de paiement (en euros) |
En % des CP du programme |
|
Prévention des nuisances et des risques industriels |
0 |
0 |
0 % |
|
Contrôles techniques de sécurité et de métrologie |
50.874.197 |
50.874.197 |
19,5 % |
|
Contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection |
37.233.328 |
37.373.328 |
14,3 % |
|
Développement industriel |
99.880.748 |
95.880.748 |
36,7 % |
|
Soutien au réseau des directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement |
77.124.970 |
76.964.970 |
29,5 % |
Source : projet de loi de finances pour 2007, annexe « Développement et régulation économiques »
2. Justification des crédits
a) Dépenses de personnel
Les dépenses de personnel s'élèvent à 155,1 millions d'euros, soit 59,4 % des CP du programme .
Les emplois correspondants sont essentiellement ceux des directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE).
L'action n° 5 « Soutien au réseau des directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement » porte 899 ETPT, dont 284 ETPT correspondent à des emplois d'agents mis à disposition d'autres directions du MINEFI et d'autres administrations. Il s'agit essentiellement de techniciens redéployés dans le cadre de l'externalisation du contrôle technique des véhicules poids lourds, ainsi que des agents déployés dans d'autres structures (LNE, direction régionale du commerce et de l'artisanat...).
Les 315 ETPT de l'action n° 3 « Contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection » correspondent aux emplois de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) .
b) Dépenses d'intervention
Les dépenses d'intervention s'élèvent à 69,3 millions d'euros, soit 26,6 % des crédits du programme .
Portées presque exclusivement par l'action n° 4 « Développement industriel », elles se divisent en :
- actions individuelles (16 millions d'euros d'AE, 25 millions d'euros de CP ), correspondant à des crédits contractualisés par le ministère chargé de l'industrie au sein des contrats de plan Etat - régions 2000-2006 , afin de mener des actions particulièrement axées sur des aides directes aux PME , pour leurs investissements immatériels ou matériels ;
- actions collectives (57,6 millions d'euros d'AE, 44,6 millions d'euros de CP ). Parmi ces actions figurent les crédits d'accompagnement des pôles de compétitivité par les DRIRE pour un montant d'AE de 34 millions d'euros. D'autre part, 11,6 millions d'AE correspondent aux crédits d'anticipation et d'accompagnement des mutations économiques . Enfin, 12 millions d'euros d'AE correspondent aux besoins pour des appels à projets , comme le plan TIC-PME 2010 de développement des technologies de l'information et de la communication dans les PME.
c) Dépenses de fonctionnement
Les dépenses de fonctionnement s'élèvent à 33,9 millions d'euros, soit 13 % des crédits du programme .
Elles sont portées, pour l'essentiel, par l'action n° 5 « Soutien au réseau des directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement », pour laquelle elles correspondent aux crédits mis en oeuvre dans le réseau des DRIRE pour la réalisation de leurs missions, ainsi que ceux relatifs aux délégations interrégionales de l'ASN.
3. Objectifs et indicateurs
Les 7 objectifs du programme figurant dans le PAP 2006 ont été conservés . Les seuls aménagements s'observent donc au niveau des indicateurs de performance associés à ces objectifs.
Ainsi, pour l'objectif n° 4 « Assurer un contrôle performant de la sûreté nucléaire et de la radioprotection », seul l'indicateur « Maîtrise des délais de publication des décrets et des décisions de l'Autorité de sûreté de nucléaire » a été maintenu. Les trois autres indicateurs du PAP 2006 attachés à cet objectif, « Nombre d'incidents ou d'accidents (selon leur classement sur l'échelle internationale des événements nucléaires - INES) » et « Réduction des doses de rayonnements ionisants reçues », « Ancienneté moyenne des décisions de l'Autorité de sûreté nucléaires non rendues au 31 décembre », ont été supprimés, dans un souci de clarté et de simplification.
Pour les mêmes raisons, l'un des deux indicateurs de l'objectif n° 6 « Renforcer la capacité des PME à accéder aux technologies productives, organisationnelles et à l'information » a été supprimé, en l'occurrence celui mesurant le nombre de PME impliquées dans des actions collectives régionales par rapport au nombre de PME (suivi régional). Seul l'indicateur « Financements totaux des actions collectives rapportées aux financements engagées par les DRIRE » demeure donc dans le PAP 2007. D'après le ministère, cette évolution permet de rééquilibrer l'articulation des indicateurs entre les trois axes de performance au profit des indicateurs d'efficience auquel appartient cet indicateur conservé, conformément aux souhaits du Parlement.
4. Les principales observations de votre rapporteur spécial
Votre rapporteur spécial constate que ce programme conserve une logique administrative , s'affichant comme le « programme des DRIRE ».
Ainsi, d'une part, l'action n° 4 « Développement industriel » aurait, comme l'a souligné le CIAP dans son avis précité, davantage vocation à figurer dans le programme n° 134 « Développement des entreprises » que dans le présent programme.
D'autre part, la présence dans le programme de l'action n° 1 « Prévention des nuisances et des risques industriels », sans aucune dotation budgétaire, pose question, comme l'avait déjà relevé votre rapporteur spécial dans son dernier rapport budgétaire 4 ( * ) . Ainsi, 46 ETPT ont été transférés du MINEFI au ministère de l'écologie et du développement durable au titre de l'inspection des installations classées. Mais les crédits de personnels et de fonctionnement correspondants (soit 14,5 millions d'euros) ont ensuite été affectés en gestion dans le présent programme, ce qui ne semble pas conforme à l'esprit de la LOLF . Nos collègues le président Jean Arthuis et le rapporteur général Philippe Marini avaient déjà estimé, dans leur rapport de 2004 sur la mise en oeuvre de la LOLF 5 ( * ) , que cette action devait relever d'une mission « Ecologie et maîtrise des risques », réfutant « l'argument selon lequel il ne serait pas possible de séparer, dans l'action [des DRIRE], l'aide aux entreprises des autres activités, telle la surveillance des établissements classés ».
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Synthèse des principales observations de votre rapporteur spécial - Le programme « Contrôle et prévention des risques technologiques et développement industriel » conserve une logique administrative , s'affichant comme le « programme des DRIRE ». - L'action n° 4 « Développement industriel » aurait ainsi davantage vocation à figurer dans le programme n° 134 « Développement des entreprises » que dans le présent programme. - La présence dans le programme de l'action n° 1 « Prévention des nuisances et des risques industriels », sans aucune dotation budgétaire, est le signe le plus flagrant de sa pure logique administrative . |
C. PROGRAMME 199 « RÉGULATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES DE BIENS ET SERVICES »
Ce programme, placé sous la responsabilité du secrétaire général du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, poursuit deux finalités : la garantie d'une concurrence saine entre les acteurs économiques et la protection des consommateurs.
1. Principaux chiffres
Le programme n° 199 regroupe 1.871,3 millions d'euros d'AE et 1.857,9 millions d'euros de CP , soit 47,6 % de l'ensemble des crédits de la mission .
Il rémunère 22.513 ETPT inclus dans le plafond d'emplois du ministère. De plus, l'Institut national de la consommation (INC), unique opérateur du programme, rémunère 73 ETPT .
Il est scindé en 9 actions, dont les crédits se répartissent de la façon suivante :
Répartition par action des crédits demandés pour 2007
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Intitulé de l'action |
Autorisations d'engagement (en euros) |
Crédits de paiement (en euros) |
En % des CP du programme |
|
Régulation concurrentielle des marchés |
59.164.422 |
59.164.422 |
3,1 % |
|
Protection économique du consommateur |
107.046.918 |
107.046.918 |
5,7 % |
|
Maîtrise et régulation des flux de marchandises |
750.298.948 |
750.885.928 |
40 % |
|
Protection de l'espace national et européen |
526.011.567 |
536.635.867 |
28,6 % |
|
Sécurité du consommateur |
34.551.905 |
34.551.905 |
1,8 % |
|
Mise en oeuvre indépendante du droit de la concurrence (Conseil de la concurrence) |
12.345.502 |
12.345.502 |
0,7 % |
|
Régulation et contrôle des marchés de l'énergie (CRE) |
18.392.992 |
18.392.992 |
1 % |
|
Régulation des consommations électroniques et des postes (ARCEP) |
21.951.906 |
21.751.906 |
1,2 % |
|
Soutien |
335.102.547 |
335.752.547 |
17,9 % |
Source : projet de loi de finances pour 2007, annexe « Développement et régulation économiques »
2. Justification des crédits
a) Dépenses de personnel
Les dépenses de personnel s'élèvent à 1.249,4 millions d'euros , soit 67,2 % du total des CP du programme .
Elles se répartissent sur l'ensemble des actions, les montants les plus élevés se retrouvant sur les actions n° 4 « Protection de l'espace national et européen » (448,1 millions d'euros), n° 3 « Maîtrise et régulation des flux de marchandises » (340 millions d'euros) et n° 9 « Soutien » (240,9 millions d'euros).
Le plafond d'emplois du programme, soit 22.513 ETPT , se répartit pour 3,2 % en agents de catégorie A+, 23,7 % de catégorie A, 37 % de catégorie B et 36,1 % de catégorie C.
Les deux directions générales concernées par ce programme ont signé un contrat pluriannuel de performance (CPP) :
- celui la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) , valable pour la période 2006-2008, a été signé le 3 mai 2006. La stratégie retenue engage la DGDDI dans deux directions. D'une part, une action au bénéfice de la collectivité nationale et des usagers de la douane, la direction générale s'engageant, dans ce cadre, à renforcer son efficacité dans ses deux grands domaines d'intervention que sont la lutte contre la fraude et le soutien de l'action économique . D'autre part, une action à l'égard de ses personnels, notamment en renforçant les fonctions de pilotage et en introduisant un intéressement collectif , afin que les personnels bénéficient des progrès réalisés, sur la base de 12 indicateurs dont les cibles associées figurent en annexe du CPP 2006-2008 ;
- celui la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) a été signé le 20 juin 2006 et couvre également la période 2006-2008. Il identifie 4 orientations stratégiques déclinées en 15 engagements opérationnels. La première orientation vise, en particulier, à rééquilibrer les interventions de la DGCCRF entre ses 3 grandes missions au profit, en particulier, de la régulation concurrentielle des marchés. La deuxième porte sur l'amélioration de l'impact de l'action de la direction par le développement de l'effectivité des contrôles réalisés, notamment en utilisant les nouvelles mesures alternatives aux poursuites pénales (ordonnances pénales, transactions, etc.). Elle vise également à renforcer la culture de résultat et la communication. Les deux autres orientations touchent davantage au fonctionnement de la direction, à travers une organisation qui s'appuiera plus sur le niveau régional et une activité en réseau, et par une gestion renouvelée des ressources humaines.
b) Dépenses d'intervention
Les dépenses d'intervention s'élèvent à 382,3 millions d'euros , soit 20,6 % de l'ensemble des CP demandés pour le programme.
Presque exclusivement portés par l'action n° 3 « Maîtrise et régulation des flux de marchandises », ils sont destinés à la couverture des dépenses suivantes :
- les aides prévues par le contrat d'avenir des buralistes du 18 décembre 2003 ( 180,3 millions d'euros ) ;
- le complément de remise versé mensuellement aux débitants de tabac (82,2 millions d'euros) ;
- les transferts à la Caisse des dépôts et consignations (CDC) au titre du régime d'allocation viagère des gérants de débit de tabac (69,8 millions d'euros) ;
- le dispositif des parts de redevance (24,7 millions d'euros) ;
- les subventions visant à la sécurisation des débits de tabac (19 millions d'euros) .
c) Dépenses de fonctionnement
Les dépenses de fonctionnement s'élèvent à 182,2 millions d'euros , soit 9,8 % des CP du programme .
Elles sont réparties sur presque l'ensemble des actions, principalement sur :
- l'action n° 9 « Soutien » (87,7 millions d'euros), pour laquelle elles regroupent, en particulier, les dépenses de fonctionnement de la DGDDI (59,5 millions d'euros) et de la DGCCRF (23,2 millions d'euros) ;
- l'action n° 4 « Protection de l'espace national et européen » ( 42,3 millions d'euros ), pour laquelle elles regroupent les dépenses de la branche de surveillance de la DGDDI (agents de la douane en uniforme) ;
- l'action n° 3 « Maîtrise et régulation des flux de marchandises » ( 30,9 millions d'euros ) pour laquelle elles regroupent les dépenses de la branche des opérations commerciales .
D'autre part, ces dépenses portent les crédits de fonctionnement des autorités de régulation économiques , à savoir l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes ( ARCEP, 8 millions d'euros ), la Commission de régulation de l'énergie ( CRE, 7,7 millions d'euros ), le Conseil de la concurrence (2,5 millions d'euros) ainsi que la subvention pour charges de service public à l'INC (3,8 millions d'euros) .
d) Dépenses d'investissement
Ces dépenses, qui s'élèvent à 44,1 millions d'euros de CP, soit 2,4 % des CP du programme , sont presque exclusivement portées par l'action n° 4 « Protection de l'espace national et européen » et correspondent aux dépenses immobilières et en moyens lourds des services de surveillance de la DGDDI .
3. Objectifs et indicateurs
Le programme a donné lieu à une refonte globale de ses objectifs et des indicateurs associés afin de mieux refléter sa stratégie générale de performance, de l'articuler avec les contrats pluriannuels de performance la DGDDI et la DGCCRF. Le nombre d'objectifs est passé de 9 dans le PAP 2006 à 8 dans le PAP 2007. Les objectifs s'articulent autour des finalités d'intérêt général du programme.
Ainsi, en premier lieu, le programme s'articule autour de quatre objectifs afin de garantir une concurrence saine entre les acteurs économiques , à savoir un objectif d'efficacité socio-économique et trois objectifs de qualité du service rendu, permettant la prise en compte des attentes des usagers. Ces objectifs sont les suivants :
- « Renforcer la lutte contre les pratiques préjudiciables au bon fonctionnement des marchés et à l'emploi » (objectif n° 1), notamment en axant l'action répressive de la DGDDI et celle de la DGCCRF sur le domaine de la lutte anti-contrefaçons et en améliorant l'action de la DGCCRF en matière de lutte contre les pratiques anti-concurrentielles (ententes et positions dominantes), grâce à un ciblage des contrôles qui tienne davantage compte du poids économique des secteurs et de leur intensité concurrentielle (objectif n° 1);
- « Rendre des décisions de qualité dans les délais (ARCEP, CRE, Conseil de la concurrence) » (objectif n° 2) ;
- « Augmenter la vitesse de passage en douane » , en vue de renforcer l'attractivité douanière de la France et de faciliter les opérations du commerce international, sans pour autant nuire à l'efficacité des contrôles (objectif n° 5) ;
- « Fournir un service de qualité en apportant des réponses rapides et satisfaisantes aux publics » (objectif n° 6), pour les services de la DGDDI et de la DGCCRF recevant du public et pour les services de la DGCCRF apportant des réponses écrites.
En second lieu, le programme poursuit deux objectifs d'efficacité socio-économique afin de garantir la protection des citoyens et des consommateurs , en assurant le niveau de sécurité des produits échangés ou circulant sur le territoire qu'ils sont en droit d'exiger, et en développant la confiance dans l'acte d'achat. Ces objectifs sont les suivants :
- « Améliorer l'efficacité de la lutte contre les fraudes douanières et la contrebande » , en orientant l'action des services douaniers vers les secteurs à hauts risques sociaux et économiques, en particulier le trafic illicite de stupéfiants et la contrebande de tabacs ou de cigarettes (objectif n° 4) ;
- « Développer la couverture du terrain en surveillant les entreprises les plus susceptibles de mettre sur le marché des produits pouvant mettre en cause la sécurité du consommateur » et contribuer ainsi à améliorer la sécurité dans la consommation des biens et des services en évitant que ne pénètrent sur le marché des produits ou des services à risques (nouvel objectif n° 3).
Enfin, la recherche d'une gestion plus efficiente a conduit à définir deux objectifs principaux :
- « Renforcer la présence des agents sur le terrain » , afin de mieux faire appliquer la loi et d'optimiser l'emploi des deniers publics, en assurant notamment une présence effective maximale des services (objectif n° 7) ;
- « Mieux cibler les contrôles douaniers à partir d'un dispositif d'évaluation du risque » (objectif n° 8).
Cette refonte de la stratégie du programme et des objectifs qu'il poursuit a entraîné une redéfinition des indicateurs associés dans les conditions suivantes :
Les indicateurs de l'objectif « Renforcer la lutte contre les pratiques préjudiciables au bon fonctionnement des marchés et à l'emploi (DGDDI-DGCCRF) » ont été revus dans un souci de simplification et de meilleure prise en compte de la performance qu'ils mesurent. Les changements à signaler sont les suivants :
- l'indicateur « Taux de mise en conformité après contrôle effectués à la suite de rappels à la réglementation » a été supprimé et remplacé par un indicateur mesurant la « Part des mesures administratives dans le total des suites données aux contrôles » ;
- l'indicateur « Taux de suite opérationnelle des indices transmis aux services spécialisés » a été précisé pour devenir « Taux de suite opérationnelle des indices transmis par les directions départementales de la concurrence et de la répression des fraudes aux services spécialisés (BIEC) », plus conforme à la réalité de l'activité des services et aux leviers d'action dont ils disposent. Les cibles de résultats ont été adaptées en conséquence ;
- l'indicateur « Nombre d'indices de pratiques anticoncurrentielles dans un secteur défini / nombre total d'indices recueillis » qui comportait 3 sous-indicateurs (BTP, santé et télécoms) a été étendu aux services aux entreprises, à l'éducation, aux activités immobilières et au commerce. L'ensemble de ces secteurs représente 50% du PIB, le but poursuivi étant de rapprocher le taux de découverte d'indices tous secteurs confondus de ce poids économique ;
- le troisième indicateur de l'objectif « Rendre des décisions de qualité dans les délais » intitulé « Taux d'annulation sur la forme des décisions prononcées dans l'année » a été supprimé, les deux indicateurs subsistant étant estimés suffisants pour rendre compte de la mesure de la performance de l'objectif ;
- l'ancien objectif « Développer la couverture du terrain en surveillant les entreprises les plus susceptibles de mettre sur le marché des produits pouvant mettre en cause la sécurité du consommateur » n'est plus mesuré que par un unique indicateur « Taux de couverture cumulé sur 3 ans du contrôle de la première mise sur le marché », associé au nouvel objectif « Développer la couverture du terrain en surveillant les entreprises susceptibles de mettre sur le marché des produits pouvant mettre en cause la sécurité du consommateur » ;
- l'indicateur « Taux de prise en charge des appels reçus par les centres nationaux d'appel et d'information » qui participait à la mesure de l'atteinte de l'objectif « Apporter des réponses rapides et satisfaisantes aux usagers » dans le PAP 2006 est supprimé dès lors qu'il s'apparentait plus à un indicateur d'activité que de performance. L'objectif renommé « Fournir un service de qualité en apportant des réponses rapides et satisfaisantes aux usagers » ne comporte plus que l'indicateur « Taux de satisfaction des usagers », mesuré par sondage et estimé plus significatif de la qualité du service rendu.
Enfin, les indicateurs associés à l'objectif « Optimiser les contributions au service public de l'électricité, de la poste et des télécommunications » ont été supprimés concomitamment à la suppression de cet objectif.
4. Les principales observations de votre rapporteur spécial
Votre rapporteur spécial se félicite de la signature des CPP 2006-2008 de la DGDDI et de la DGCCRF . Il sera attentif à l'atteinte des objectifs fixés à ces directions générales dans le cadre de ces contrats.
Dans la même optique, il apprécie l'évolution sensible des objectifs et indicateurs du programme afin de mieux refléter sa stratégie globale et de mieux les articuler avec lesdits CPP. L'ensemble de cette réflexion et de ces évolutions est conforme aux dispositions de la LOLF et à l'état d'esprit que la réforme doit apporter au sein de l'administration.
Par ailleurs, votre rapporteur spécial observe que les autorités administratives indépendantes (AAI) financées par le programme jouent pleinement leur rôle en faveur du bon fonctionnement de leurs marchés et de l'économie française . Bien entendu, il convient d'examiner avec attention les moyens mis à leur disposition puisque, l'argent étant le « nerf de la guerre », l'indépendance et l'efficacité des AAI ne doivent pas pouvoir être remises en question par un budget trop contraint (ou subissant des régulations excessives).
A cet égard, l'adoption définitive par le Sénat, le 8 novembre 2006, du projet de loi relatif au secteur de l'énergie , en attente de la décision du Conseil constitutionnel le concernant et de sa promulgation par le président de la République, est susceptible d'augmenter les besoins de financement de la CRE . En effet, l'article 5 dudit projet de loi, modifié sensiblement à l'initiative de la commission des affaires économiques et de votre commission 6 ( * ) , crée, au sein de la commission, un comité de règlement des différends et des sanctions de 4 membres . De plus, si l'article 7 de ce même projet de loi instaure un médiateur national de l'énergie financé par la contribution au service public de l'électricité (CSPE), il se peut que l'ouverture totale des marchés de l'électricité et du gaz, le 1 er juillet 2007, entraîne des charges supplémentaires pour la CRE , notamment en termes de communication auprès des consommateurs particuliers. Votre rapporteur spécial interrogera le gouvernement en séance publique afin de s'assurer que l'augmentation des crédits de la CRE en 2007 lui permettra bien de faire face à l'ensemble de ses missions dans les meilleurs conditions d'efficacité .
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Synthèse des principales observations de votre rapporteur spécial |
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- Les objectifs et indicateurs de ce programme ont été significativement améliorés. |
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- Les contrats pluriannuels de performance signés en 2006 par la DGDDI et la DGCCRF pour la période 2006-2008 sont de nature à renforcer l'efficacité des principaux acteurs de ce programme . |
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- Les autorités administratives indépendantes financées par ce programme fournissent un travail appréciable en faveur du bon fonctionnement de leurs marchés et de l'économie française. |
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- L'ouverture totale des marchés de l'électricité et du gaz le 1 er juillet 2007 ainsi que certaines dispositions du projet de loi relatif au secteur de l'énergie (en attente de promulgation) sont de nature à renforcer les besoins de financements de la CRE . Votre rapporteur spécial interrogera le gouvernement en séance publique afin de s'assurer que l'augmentation des crédits de la CRE en 2007 lui permettra bien de faire face à l'ensemble de ses missions dans les meilleurs conditions d'efficacité. |
D. PROGRAMME 174 « PASSIFS FINANCIERS MINIERS »
Ce programme, placé sous la responsabilité du directeur général de l'énergie et des matières premières, a pour finalité de gérer les conséquences de l'arrêt de l'exploitation minière dans les meilleures conditions de coût et de sécurité pour les personnes et les biens, de procéder, en cas de sinistre, aux indemnisations et de garantir les droits des mineurs. Il concourt également, grâce aux fonds alloués au Fonds d'industrialisation des bassins miniers (FIBM), à la reconversion économique des anciens territoires miniers.
1. Principaux chiffres
Ce programme regroupe 684,3 millions d'euros d'AE et 688 millions d'euros de CP , soit 17,4 % des CP de l'ensemble de la mission .
Il ne rémunère aucun emploi inclus dans le plafond d'emplois du ministère, alors que ses deux opérateurs , l'Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM) et le groupement d'intérêt public INERIS-BRGM (GEODERIS) rémunèrent 180 ETPT .
Il est scindé en 4 actions, dont les crédits se répartissent comme suit :
Répartition par action des crédits du programme
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Intitulé de l'action |
Autorisations d'engagement (en euros) |
Crédits de paiement (en euros) |
En % des CP du programme |
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Gestion de l'après-mines |
74.450.000 |
78.200.000 |
11,3 % |
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Indemnisation liée aux sinistres de l'après-mines |
500.000 |
500.000 |
0,1 % |
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Travaux de sécurité dans les mines et expropriations sur les sites miniers |
12.300.000 |
12.300.000 |
1,8 % |
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Prestations à certains retraités des mines |
597.000.000 |
597.000.000 |
86,8 % |
Source : projet de loi de finances pour 2007, annexe « Développement et régulation économiques »
2. Justification des crédits
Les dépenses d'intervention s'élèvent à 661,8 millions d'euros et représentent 96,2 % des penses du programme .
Parmi ces dépenses, 590 millions d'euros sont portées par l'action n° 4 « Prestations à certains retraités des mines » et correspondent au financement de 3 dispositifs :
- les prestations servies par l'ANGDM , pour 532 millions d'euros ;
- les prestations servies par la Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines (CANSSM), pour 39,7 millions d'euros ;
- les prestations servies par la Caisse nationale des industries électriques et gazières (IEG) pour le compte de l'Etat , pour 18,3 millions d'euros .
En outre, 75 millions d'euros sont portées par l'action n° 1 « Gestion de l'après-mines » et correspondent aux subventions de l'Etat :
- à l'Etablissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) Charbonnages de France (CDF), au titre des charges d'intérêts des emprunts souscrits par CDF pour le compte de l'Etat entre 1997 et 1999 en vue de couvrir le déficit d'exploitation de la houille, conformément à l'engagement de la France auprès de la Commission européenne ( 32 millions d'euros ) ;
- aux mines de potasse d'Alsace (MDPA), à hauteur de 25 millions d'euros , pour financer les différents aspects de l'après-mines dans le bassin potassique sur les plans sociaux, techniques, de réindustrialisation et environnementaux ;
- au FIBM (11 millions d'euros) , qui vise à accompagner par des subventions la réindustrialisation des bassins miniers par des actions sur l'environnement des entreprises (financement des zones industrielles, aides à la création d'emplois etc.) ;
- au Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM), à hauteur de 7 millions d'euros , au titre de ses interventions pour le compte de l'Etat pour assurer ses obligations en matière d'après-mines (activités de prévention, de surveillance et de sécurité des sites miniers).
Les dépenses d'investissements s'élèvent à 12,3 millions d'euros . Portées par l'action n° 3, elles correspondent aux travaux de mise en sécurité à la charge de l'Etat, aux frais des procédures d'instruction des plans de prévention des risques miniers, aux expertises sous-traitées par GEODERIS et aux expropriations sur les sites miniers.
Enfin, les dépenses de fonctionnement règlent les subventions pour charges de service public des deux opérateurs du programme, l'ANGDM (7 millions d'euros) et GEODERIS (3,2 millions d'euros) .
3. Objectifs et indicateurs
Les 4 objectifs du programme sont les mêmes que dans le PAP 2006 .
Il en va de même pour les indicateurs , la seule évolution consistant en la fusion des 2 indicateurs du PAP 2006 correspondant à l'objectif n° 1 « Mettre en sécurité l'ensemble du territoire minier ». Ainsi, alors que la mesure du nombre de sinistres distinguait auparavant les terrains inventoriés et non réputés à risques des concessions mises en sécurité, ces données sont, à présent, consolidées.
4. Les principales observations de votre rapporteur spécial
La principale remarque de votre rapporteur spécial à propos de ce programme a déjà été exprimée dans son dernier rapport budgétaire 7 ( * ) : les crédits garantissant les droits sociaux des anciens mineurs , dont les montants représentent 86,8 % des CP du programme, ne semblent pas vraiment avoir leur place au sein de la mission « Développement et régulation économiques » , l'objectif poursuivi ne paraissant pas cohérent avec les finalités de la mission.
* 1 Rapport d'information n° 257 (2005-2006) de M. Eric Doligé au nom de la commission des finances, « Le FISAC : un outil apprécié mais des procédures lourdes et une évaluation défaillante ».
* 2 Rapport d'information n° 252 (2005-2006) de M. Philippe Marini au nom de la commission des finances, « Avis sur le projet de décret d'avance relatif à l'épidémie de chikungunya et à l'épizootie de grippe aviaire ».
* 3 Rapport d'information n° 453 (2005-2006) de M. Philippe Marini au nom de la commission des finances, « L'AFII, pour quoi faire ? ».
* 4 Rapport n° 99 (2005-2006), Tome III, annexe 9 de M. Eric Doligé au nom de la commission des finances, « Développement et régulation économiques ».
* 5 Rapport d'information n° 292 (2003-2004) de MM. Jean Arthuis et Philippe Marini au nom de la commission des finances, « Mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances ».
* 6 Voir à ce sujet le rapport n° 6 (2006-2007) de M. Ladislas Poniatowski, au nom de la commission des affaires économiques et l'avis n° 7 (2006-2007) de M. Philippe Marini, au nom de la commission des finances, sur le projet de loi relatif au secteur de l'énergie, en particulier leur commentaire de l'article 2 bis.
* 7 Rapport n° 99 (2005-2006), Tome III, annexe 21 précité.