III. LE PROGRAMME 126 : « CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL »
A. UN PROGRAMME « MONO-ACTION »
Le programme 126 « Conseil économique et social » est exclusivement consacré au Conseil économique et social (CES) et a pour finalité de permettre au CES d'exercer les fonctions qui lui sont confiées par le titre XI de la Constitution.
Le CES, assemblée consultative placée auprès des pouvoirs publics et représentant les différentes catégories socio-professionnelles de la Nation, favorise la collaboration et la participation de la société civile aux choix de politique économique et sociale. Au service de la démocratie participative, le CES émet des avis, sur saisine gouvernementale ou sur autosaisine. Il examine et suggère les adaptations économiques et sociales rendues nécessaires, notamment, par les techniques nouvelles. En outre, il contribue au renforcement des échanges avec les conseils économiques et sociaux régionaux (CESR). Enfin, le CES exerce depuis quelques années une action internationale, par le biais de l'Association des Conseils économiques et sociaux et institutions similaires.
Il est composé de 231 membres (ou conseillers) 15 ( * ) , émanant de 18 groupes de représentation, avec un mandat de 5 ans. Il comprend, également, 72 membres de section (ou experts) désignés par le Premier ministre, pour 2 ans.
Le programme 126, qui ne fait l'objet d' aucun détail en actions , a pour responsable le président du CES, M. Jacques Dermagne .
B. UNE AUTONOMIE DE GESTION ET DES SPÉCIFICITÉS FONCTIONNELLES LIMITANT L'IMPACT DE LA LOLF
Le CES bénéficie, depuis sa création, d' une forte autonomie de gestion , son organisation budgétaire et financière étant régie par deux textes : l'ordonnance organique n° 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au CES et le décret n° 59-601 du 5 mai 1959 relatif au régime administratif et financier du CES.
Si les nouvelles règles budgétaires et financières introduites par la LOLF pourraient conduire à des modifications de l'ordonnance organique n° 58-1360 du 29 décembre 1958, son positionnement institutionnel et son autonomie ne doivent, cependant, pas être remis en cause .
A titre d'illustration de cette spécificité, il convient de remarquer que le CES n'est raccordé au logiciel ACCORD-LOLF que pour effectuer des retraits de fonds périodiques alimentant sa trésorerie, et que, s'agissant du suivi budgétaire et comptable, il « échappe » aux logiciels de la comptabilité publique .
Plusieurs facteurs, ayant trait à son budget (structure « mono-action », faible montant, relative rigidité de la dépense) comme à la nature même de ses activités difficilement chiffrables en termes de coûts (conseil, dialogue), n'incitent pas le CES à se doter d'une véritable comptabilité analytique. Toutefois, et même si elle ne constitue pas un véritable contrôle de gestion, le CES dispose d'une capacité d'analyse par fonction qui lui permet d'assurer un suivi maîtrisé de ses dépenses.
En outre, afin de mieux utiliser les moyens qui lui sont alloués et dans le cadre de la mise en application de la LOLF, le CES a poursuivi le « processus de changement », dénommé PASCALL 16 ( * ) et engagé en 2005 au terme d'un audit interne sur les différentes fonctions législatives et administratives. Ce dispositif a instauré une réflexion sur la mise en place d'une gestion prévisionnelle des emplois et des carrières , sur les procédures internes ainsi que sur le fonctionnement des sections. Conçu comme une « pépinière d'idées de changement », PASCALL a débouché sur une rationalisation et une mutualisation des moyens , notamment par restructuration de certains services (service des conseillers, renforcement du service du budget, de la comptabilité et de la trésorerie, repositionnement des fonctions « voyages » et « pensions »).
C. UNE TRÈS FAIBLE PROGRESSION DES CRÉDITS POUR 2007 : + 0,6 %
Le programme 126 s'élève à 35,85 millions d'euros , en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement, en progression de seulement 0,23 millions d'euros ( + 0,6 % ) par rapport au projet de loi de finances initiale pour 2006.
Cette augmentation porte presque exclusivement sur le titre 2 (dépenses de personnel), qui regroupe les dépenses liées aux membres du CES et au personnel stricto sensu et qui représente 86 % des crédits du programme. Ce titre augmente de 0,35 million d'euros (+ 1,15 %) en raison de l'augmentation de la valeur du point fonction publique, de l'impact des mesures du « Plan Jacob 17 ( * ) » et de l'augmentation des taux de charges du personnel.
En revanche, les crédits du titre 3 ( dépenses de fonctionnement), qui représentent 10,39 % du budget du CES, connaissent une diminution de 0 ,12 million d'euros (- 3,24 %) par rapport aux crédits ouverts pour 2006.
D. UN PLAFOND D'EMPLOI INCHANGÉ À 162 ÉQUIVALENTS TEMPS PLEIN TRAVAILLÉS (ETPT)
Malgré la poursuite de l'enrichissement des activités du CES (communication et relations internationales, notamment), le nombre d'agents constituant le personnel du CES est globalement stable depuis 20 ans . Une utilisation judicieuse des nouvelles technologies ainsi qu'un effort de mutualisation des ressources ont, en effet, permis de significatifs gains de productivité, ce dont il faut se féliciter.
Pour 2007, le plafond d'emplois, y compris les contractuels, reste inchangé par rapport au plafond autorisé pour 2006, soit 162 ETPT .
E. UNE ACTIVITÉ STABLE, GUIDÉE PAR DES OBJECTIFS ET MESURÉE PAR DES INDICATEURS INÉVITABLEMENT PEU « LOLFIENS »
Par nature , le CES, assemblée constitutionnelle exerçant une fonction consultative, se prête mal à la mesure de la performance : « les chiffres ne remplacent jamais les idées ».
Aux deux objectifs relativement évidents assignés à ce programme, sont associés des indicateurs mesurant plus une activité qu'une performance .
1. Trois indicateurs pour l'objectif 1 : « Associer les principales organisations de la société civile à l'élaboration de la politique économique et sociale de la Nation »
Le premier objectif de ce programme est d'« Associer les principales organisations de la société civile à l'élaboration de la politique économique et sociale de la Nation ».
Il est assorti de trois indicateurs :
- « Avis rendus au gouvernement » : cet indicateur quantifie le coeur même de l'activité du CES 18 ( * ) , mais, contrairement aux préconisations formulées par votre commission des finances lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006, il n'est toujours pas complété par la liste des thèmes abordés , renseignements qualitatifs qui seraient pourtant utiles pour apprécier l'action du CES. En outre, le CES ne dispose pas vraiment de « marge de manoeuvre » sur le nombre d'avis rendus sur saisine gouvernementale, qui reflète plutôt la volonté du gouvernement de l'associer plus ou moins à ses choix. Enfin, cet indicateur ne mesure pas l'influence que ces avis peuvent avoir sur les politiques publiques du gouvernement. Afin de nuancer ce propos, il convient, néanmoins, de souligner le soin apporté aux réponses au questionnaire budgétaire adressé au CES par votre rapporteur spécial , tant sur l'opportunité de saisines gouvernementales sur certains textes que sur les suites données aux recommandations du CES ;
- « Etre un lieu d'échange et de dialogue » : cet indicateur est « lourd » puisqu'il se décline en cinq sous-indicateurs. Si les trois premiers sont liés au rôle constitutionnel du CES et inhérents à sa nature d'assemblée (se réunir et auditionner), les deux derniers, relatifs aux colloques 19 ( * ) , retracent, en revanche, une activité plus « facultative » ;
- « Diffusion des avis du CES et nombre d'abonnés au site » : révélateur de la notoriété des travaux du CES, cet indicateur est le seul parfaitement renseigné en termes de prévisions et de cible. Ses résultats traduisent, d'ailleurs, une amélioration notable de l'intérêt porté, sur le net, aux travaux du CES 20 ( * ) .
2. Trois indicateurs pour l'objectif 2 : « Assurer le bon fonctionnement de l'institution »
Le second objectif de ce programme est d'assurer le bon fonctionnement de l'institution et s'accompagne de trois indicateurs :
- « Délai d'émission des avis » : cet indicateur, dans le projet de loi de finances pour 2006, donnait un pourcentage d'avis rendus dans les délais fixés par le gouvernement et ne laissait aucune marge de progression (résultat de 100 % en 2004, pour 4 avis). Il a été modifié, conformément aux préconisations de votre rapporteur spécial formulées l'année dernière, pour afficher un délai de réponse en nombre de jours . Il convient, cependant, de relever que les avis sur saisine gouvernementale, traités en priorité, sont soumis à des délais fixés par le gouvernement lui-même. La « marge de manoeuvre » du CES étant ainsi très limitée sur ces avis, l'intérêt de cet indicateur semble donc discutable ;
- « Assiduité aux réunions » : le taux de présence veut mesurer le degré d'implication des membres du CES dans le rôle qui leur a été confié. Naturellement partiel, il est néanmoins nécessaire. En la matière, les performances enregistrées ont nettement progressé 21 ( * ) , traduisant un effort d'assiduité malgré le fait que, le plus souvent, les membres du CES exercent une autre activité (chefs d'entreprises, syndicalistes, responsables d'associations ...) ;
- « Echanges d'expériences avec les institutions étrangères » : exprimé sous forme d'un nombre de délégations étrangères reçues, cet indicateur s'interprète difficilement et rend nécessaire un complément d'information (pays concernés, buts poursuivis, retombées observées), déjà préconisé par votre commission des finances lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006. En tout état de cause, si votre rapporteur spécial avait déjà souligné, l'an dernier, qu'une augmentation de la valeur de cet indicateur ne pouvait constituer un but en soi, il convient de relever sa notable diminution en 2005 (9 délégations reçues contre 24 en 2004).
F. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
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- Ce programme connaît une très faible progression de ses crédits pour 2007 : une enveloppe globale de 35,85 millions d'euros, en hausse de seulement 0,65 % par rapport à 2006. Les dépenses de fonctionnement, hors dépenses de personnel, enregistrent même une légère diminution de 0,12 million d'euros, soit - 3,24 %. - Le plafond d'emplois reste stable à 162 ETPT . - Le CES commence à toucher les dividendes de son processus de conduite du changement (PASCALL) qui a débouché sur une rationalisation et une mutualisation des moyens (restructurations de services, repositionnement de fonctions). - Comme votre rapporteur spécial l'a déjà souligné en 2005, la fonction consultative du CES se prête mal à la logique « lolfienne » de résultat : aussi les objectifs peinent-ils à refléter une véritable stratégie et les indicateurs, en dépit de quelques améliorations, mesurent plus une activité qu'une performance. - Comme votre rapporteur spécial l'a déjà souligné en 2005, il est regrettable que les indicateurs ne soient que trop rarement renseignés en prévision pour 2006, pour 2007 et en cible (à l'exception de l'indicateur « Diffusion des avis du CES et nombre d'abonnés au site »). - En dépit des préconisations de l'Assemblée nationale 22 ( * ) et de votre commission des finances 23 ( * ) , aucun indicateur ne rend compte des relations avec le Parlement, ni de l'efficience de la gestion interne du CES . - Il convient, toutefois, de saluer la qualité des réponses fournies au questionnaire budgétaire adressé par votre rapporteur spécial, traduisant un réel effort de la part du CES pour compléter l'information du Parlement . - Un indicateur mesurant les retombées médiatique des travaux du CES pourrait, à l'avenir, être construit à partir du panoroma de presse que réalise le CES. |
* 15 Dont 163 désignés par les organisations socioprofessionnelles et 68 nommés par le gouvernement.
* 16 « PASCALL » : Projet d'amélioration des services et de consolidation des activités législatives et logistiques.
* 17 Protocole d'accord signé le 25 janvier 2006 sur l'amélioration des carrières et l'évolution de l'action sociale dans la fonction publique.
* 18 En 2005, 6 avis sur saisine gouvernementale, 13 sur autosaisine, et 2 études.
* 19 En 2005, 65 colloques tenus au CES, dont 19 organisés par le CES ou en partenariat.
* 20 Il convient, toutefois, de préciser que le « bleu budgétaire » comporte une erreur sur la périodicité indiquée (qui est annuelle, et non pas mensuelle comme mentionné dans le document), erreur rectifiée par M. Jacques Dermagne lors de son audition par votre rapporteur spécial.
* 21 87 % de présents en plénières et 64 % en section, contre 73 % de présents en plénières et 50 % en section en 2004. Cet accroissement n'est, d'ailleurs, pas sans conséquences budgétaires, l'assiduité ayant un coût (frais de déplacements, présence).
* 22 Assemblée nationale, rapport d'information n° 2161 XII ème législature.
* 23 Sénat, rapport spécial n° 99 - Tome III - Annexe 6 (2005-2006).