Projet de loi de finances pour 2007 : Enseignement scolaire

Rapports législatifs

Rapport général n° 78 (2006-2007), tome III, annexe 13, déposé le

Rapport général n° 78 (2006-2007) de M. Gérard LONGUET , fait au nom de la commission des finances, déposé le 23 novembre 2006

Disponible au format Acrobat (450 Koctets)

N° 78

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 23 novembre 2006

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2007 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 13

ENSEIGNEMENT SCOLAIRE

Rapporteur spécial : M. Gérard LONGUET

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 3341 , 3363 à 3368 et T.A. 619

Sénat : 77 (2006-2007)

Lois de finances.

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Observations transversales

- Le débat sur la carte scolaire appelle plus largement une réflexion sur l'organisation du système scolaire . Sa suppression pourrait être l'occasion d'une rénovation majeure plaçant les établissements scolaires, les équipes pédagogiques et les projets éducatifs au coeur du système.

- Les audits de modernisation sont un levier de réforme important. Il convient de se féliciter des décisions prises par le ministère de suivre, dès le présent budget, certaines recommandations des rapports : en particulier, la diminution des décharges ainsi que la rationalisation de l'organisation des examens. Il conviendra d'être attentif au suivi des recommandations de ces rapports.

- La création d'un poste de secrétaire général au sein du ministère, chargé entre autre de la diffusion de la culture de la performance, à tous les niveaux de l'éducation nationale, est une étape positive. L'enjeu principal de sa mission réside dans la déclinaison de la politique de performance dans chaque établissement scolaire.

- Les engagements pris dans le cadre de la loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école du 23 avril 2005 sont respectés dans le présent projet de loi de finances.

- La présentation de la comptabilisation des personnels de la mission et des dépenses afférentes nécessite d'être améliorée.

Observations par programme

- Il convient de souligner qu'un protocole d'accord a été signé le 10 mai 2006 afin de mettre fin à la grève des directeurs d'école. Votre rapporteur spécial estime toutefois que la fonction de directeur doit faire l'objet d'une réflexion plus approfondie.

- La rentrée 2006 marque la mise en oeuvre des programmes personnalisés de réussite éducative notamment dans les classes de CP et de CE1. Votre rapporteur spécial souligne l'importance de ces programmes et demande au ministre de bien vouloir lui indiquer comment s'est déroulée la rentrée 2006 de ce point de vue.

- La rentrée 2006 marque également la première année d'existence des « réseaux ambition réussite » , éléments clés de la relance de l'éducation prioritaire, bénéficiant de moyens particuliers. Votre rapporteur spécial s'interroge sur la pertinence des moyens supplémentaires déployés, sur l'évaluation qui pourra être faite de ce dispositif, sur la capacité du système à évoluer de manière dynamique avec des entrants et des sortants.

- Outre la réduction des professeurs en surnombre, le ministère développe une politique de mobilisation de ces derniers. Le PAP 2007 prévoit une mobilisation totale à l'horizon 2007. Votre rapporteur spécial espère que cette prévision pourra être tenue.

- Le CNED a fait l'objet en 2005 d'un contrôle de la part de la Cour des comptes. Les conclusions soulignent, en particulier, l'indétermination actuelle des missions de service public assurées par le centre et l'absence de justification particulière s'agissant du montant de la subvention de l'Etat . Votre rapporteur spécial demande au ministre de bien vouloir lui indiquer quelles mesures ont été prises suite à ce rapport .

- Le nombre d'élèves accueillis par l'enseignement agricole résulte du budget alloué par le ministère de l'agriculture à cet enseignement. Compte tenu des bonnes performances de cette formation, notamment à l'égard de publics souvent défavorisés, votre rapporteur spécial s'interroge sur la possibilité d'accroître la complémentarité entre l'enseignement agricole et l'enseignement général.

I. PRÉSENTATION DE LA MISSION

A. LES PRINCIPAUX CHIFFRES DE LA MISSION

La mission « Enseignement scolaire » est une mission interministérielle qui associe deux ministères : le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche (5 programmes) et le ministère de l'agriculture, de la pêche et des affaires rurales (1 programme).

La mission « Enseignement scolaire » comprend six programmes :

N°

Programme

Crédits de paiement*

(en milliards d'euros)

En % des CP de la mission

En %

des effectifs de la mission

140

Enseignement scolaire public du premier degré

16,1

27

30,8

141

Enseignement scolaire public du second degré

27,9

46,8

43,4

230

Vie de l'élève

5,3

8,9

9,6

139

Enseignement privé du premier et du second degrés

6,8

11,5

12,1

214

Soutien de la politique de l'éducation nationale

2,1

3,6

2,5

143

Enseignement technique agricole

1,3

2,2

1,6

* le montant des autorisations d'engagement (AE) correspond au montant des crédits de paiement des 4 premiers programmes. Concernant le programme 143, les AE s'élèvent à 1,585 milliard d'euros pour 1,280 milliard d'euros de crédits de paiement.

Source : projet de loi de finances pour 2007, annexe « Enseignement scolaire »

La mission « Enseignement scolaire » représente :

1. En termes d'emplois : 1.087.520 ETPT

Le plafond d'emplois de la mission a été fixé dans le projet de budget 2007 à 1.087.520 emplois temps plein travaillé (ETPT), dont 1.069.473 pour le ministère de l'éducation nationale.

La mission « Enseignement scolaire » représente 47,1 % du plafond global fixé pour l'ensemble des missions de l'Etat.

Le plafond 2007 enregistre une diminution de 35.887 ETPT par rapport à 2006 .

La décentralisation des TOS, qui représente un transfert de 23.403 emplois ETPT, explique deux tiers de cette diminution. Ce chiffre reste toutefois incertain dans la mesure où il correspond à un relevé au mois de juin, or il fort possible qu'il soit en réalité plus important compte tenu du nombre élevé d'agents qui ont souhaité intégré la fonction territoriale. En effet, selon les dernières remontées, et alors même que le droit d'option reste ouvert jusqu'en fin 2007, sur les 89.000 agents TOS titulaires concernés, plus de la moitié des personnels aurait opté pour l'intégration ou le détachement dans la fonction publique territoriale.

D'autres mesures de périmètre contribuent à la diminution du plafond d'emplois :

- extension en année pleine des mesures de la LFI 2006 : - 4.078 emplois ETPT

- transformation d'emplois MISE en assistants d'éducation : - 2.500 ETPT ;

- transfert de personnels en direction du CNED : - 167 ETPT

- transfert de personnel vers d'autres missions : - 206 ETPT

A coté des mesures de périmètre, les mesures d'emploi prévues dans le PLF 2007 représentent une diminution de - 4.623 emplois ETPT dont le tableau ci-dessous donne le détail.

Mesures d'emplois prévues à la rentrée 2007 - crédits du titre 2

Suppressions

Créations

2.400 emplois dans l'enseignement secondaire dont 2.000 dans l'enseignement public compte tenu de la démographie

= (- 800 ETPT)

600 emplois dans l'enseignement primaire dont 500 dans l'enseignement public compte tenu de la démographie

= + 200 ETPT

3.606 postes d'enseignants stagiaires vacants

= (- 2.906 ETPT)

Mise en oeuvre de la loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école : 200 emplois d'enseignants dans le cadre des nouvelles UPI, 300 emplois dans le cadre des nouvelles classes relais

= + 294 ETPT

200 postes d'assistants de langues non pourvus et 300 postes d'intervenants extérieurs

= (- 167 ETPT)

Intégration des instituteurs de Mayotte dans la fonction publique d'Etat

= + 93 ETPT

400 emplois de personnels administratifs et l'équivalent de 100 emplois de vacation

= (- 252 ETPT)

3.256 emplois d'enseignants du second degré au titre de la rationalisation des décharges de services et de la diminution des surnuméraires

= (- 1.085 ETPT)

TOTAL : - 5.210 ETPT

TOTAL : + 587 ETPT

Total : - 4.623 ETPT ou - 8.512 emplois

2. En termes de crédits budgétaires et de fonds de concours

Les crédits de paiement de la mission « Enseignement scolaire » s'élèvent, dans le PLF 2007 à 59,6 milliards d'euros dont :

- 46,8 % sont consacrés au programme « Enseignement scolaire public du second degré » (27,9 milliards d'euros) ;

- et 27 % au programme « Enseignement scolaire public du premier degré » (16,1 milliards d'euros).

Le montant des crédits relevant du ministère de l'éducation nationale s'élève donc à 58,3 milliards d'euros, soit une progression par rapport à 2006 de 1,32 % à structure constante.

Les mesures de périmètre , liées notamment à la décentralisation des TOS et de la gestion du forfait externat (soit 926 millions d'euros de moins inscrits sur la mission), expliquent la diminution apparente en volume des crédits de la mission « Enseignement scolaire » qui passent de 59,74 millions d'euros en LFI 2006 à 59,6 millions d'euros dans le PLF 2007.

Les fonds de concours attendus en 2007 s'élèvent à 4,5 millions d'euros dont 57 % sont inscrits sur le programme « Enseignement technique agricole ».

3. En termes de dépenses fiscales

Les dépenses fiscales, dont l'objet principal contribue au programme, et qui lui sont rattachées, s'élèvent 30 millions d'euros. Il s'agit de l'exonération des indemnités de stage entreprises versées aux élèves et étudiants.

B. LES OBSERVATIONS TRANSVERSALES DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Carte scolaire et fonctionnement du système scolaire

Promue au rang de thème de campagne présidentielle, la carte scolaire a suscité, cette année, de nombreux débats au regard de l'égalité des chances, déclarée cause nationale de l'année 2006.

La question de la carte scolaire représente un enjeu majeur car elle est au coeur de l'organisation du système scolaire. La maintenir, l'assouplir, ou la supprimer constitue donc une interrogation fondamentale sur la manière dont fonctionne le système scolaire.

Créée en 1963, la carte scolaire a une double mission : en premier lieu, répartir de façon optimale les professeurs et les élèves sur le territoire, en second lieu, veiller à la mixité sociale par la sectorisation des élèves en fonction de leur lieu de domicile. Aujourd'hui ces objectifs sont mis à mal et une certaine hypocrisie de la carte scolaire est dénoncée.

D'une part, les stratégies de contournement et les demandes de dérogation, notamment dans les grandes zones urbaines, ont eu pour effet d'augmenter, non la mixité, mais l'homogénéisation sociale avec la constitution de certains « ghettos scolaires » ;

D'autre part, l'efficacité de la gestion apparaît incertaine . Rappelons que la carte scolaire ne comprend pas l'ensemble des formations proposées, puisque ni l'enseignement privé ni l'enseignement agricole ne relèvent de son périmètre.

Or les polémiques récurrentes concernant l'attrait croissant de l'enseignement privé, dont les moyens évoluent selon un principe de parité avec l'enseignement public, soulignent la non satisfaction d'une demande qui peut être légitime. De même, la coexistence, sur certains territoires, de l'enseignement général, de l'enseignement professionnel et de l'enseignement agricole peut déboucher sur des frictions insatisfaisantes.

L'assouplissement de la carte scolaire poserait deux problèmes majeurs. Premièrement, la question de l'autorité la plus compétente pour servir une meilleure justice sociale. Comme l'a démontré une étude de deux sociologues en 1985, suite à l'expérimentation d'assouplissement menée à la rentrée 1984, ce sont surtout les familles des classes moyennes et supérieures qui ont profité des marges de manoeuvre supplémentaires. A cet égard, il apparaît nécessaire d'associer plus directement les collectivités territoriales, les communautés d'agglomération, les communautés urbaines, à l'établissement des implantations scolaires.

Cependant un second problème se poserait immédiatement, qui est celui de l'adaptation de l'offre et de la demande, et du risque permanent du double emploi, de l'insatisfaction des parents ainsi que l'augmentation des problèmes logistiques à la charge des collectivités locales.

En raison de ces difficultés, un assouplissement buterait sur de réels obstacles. Dès lors, ne faut-il pas réfléchir à une véritable « révolution » ?

En effet, le choix de la suppression présenterait la possibilité de rénover profondément l'organisation du système scolaire . Permettre aux parents de choisir l'établissement scolaire de leurs enfants, tout comme permettre à l'équipe pédagogique des établissements de recruter leurs élèves, nécessite de placer les établissements d'enseignement au coeur du système. Ces derniers seraient amenés à construire des projets éducatifs personnalisés, impliquant et motivant l'ensemble de la communauté éducative.

Néanmoins, un tel système ne peut fonctionner sereinement que si des méthodes efficaces d'évaluation des performances de ces établissements sont mises en place. A cet égard, votre rapporteur spécial souligne qu'il est impératif de pouvoir procéder à une évaluation des résultats de l'équipe enseignante face aux élèves. Plus précisément, il ne s'agit pas d'évaluer des performances brutes mais la capacité des responsables concernés à faire progresser un élève.

En conclusion, votre rapporteur spécial se réjouit que la question de la carte scolaire soit publiquement posée. Il estime cette dernière fondatrice d'une rénovation profonde du système scolaire.

2. Des audits de modernisation, supports des efforts de rationalisation présentés dans le projet de budget

Dans le cadre de la modernisation de l'Etat mais également de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), le gouvernement a engagé en octobre 2005 un programme d'audits systématiques des administrations.

Votre rapporteur spécial adhère pleinement à cette démarche qui permet un regard innovant sur des sujets majeurs. En outre, il se félicite que ces audits associent plusieurs inspections générales.

S'agissant de la mission « Enseignement scolaire », les conclusions de plusieurs audits ont déjà été rendues sur les sujets suivants : l'organisation des examens et concours de l'éducation nationale, les décharges statutaires des enseignants du second degré, la grille horaire des enseignements au lycée, la grille horaire des enseignements au collège, l'analyse de l'adéquation formations-enseignants-élèves dans l'enseignement agricole

Sont attendues les conclusions des audits suivants : la carte de l'enseignement professionnel et offres d'options dans les établissements professionnels, l'Institut national de recherche pédagogique, la contribution des nouvelles technologies à la modernisation du système éducatif.

a) Les audits de modernisation sur l'enseignement scolaire : le cas de la grille des enseignants au lycée

Votre rapporteur spécial attirer l'attention sur l'audit concernant la grille horaire des enseignants aux lycées. Le constat reprend plusieurs points que votre rapporteur spécial a déjà eu l'occasion de souligner lors de ses précédents rapports budgétaires.

En premier lieu, le rapport d'audit souligne que l'investissement massif dans le volume d'heures d'enseignement n'a amélioré ni la performance ni l'équité du lycée français. Ainsi l'horaire annuel du lycéen français est supérieur de 20 % à celui des lycéens européens les plus performants, la charge hebdomadaire de travail de l'élève dépassant 45 heures. En outre, le dédoublement systématique des classes a conduit à une inflation du volume d'heures d'enseignement, qui par son importance et sa rigidité limite les possibilités de prise en charge des élèves en difficulté.

Par ailleurs, la dépense moyenne par lycéen a augmenté de 50 % entre 1990 et 2004 pour s'établir à environ 10.000 euros par élève et par an. Ce coût est environ 30 % supérieur à celui qu'enregistrent les autres pays de l'OCDE.

Ces chiffres ne garantissent pas pour autant la réussite des élèves dont le taux d'accès au baccalauréat stagne depuis dix ans à 70 % d'une classe d'âge, alors que 10 % des jeunes de 15 à 19 ans sortent sans diplôme du système éducatif, et que 80.000 élèves redoublent leur classe de seconde. En outre, et comme votre rapporteur spécial l'a déjà souligné, les tests internationaux témoignent de performances moyennes et d'une certaine iniquité du système scolaire français.

En second lieu, le rapport indique que l'inflation horaire résulte des insuffisances du pilotage du système éducatif, soumis à de nombreuses sollicitations et exposé à une forme de consumérisme de la part de ses usagers. Son organisation ne lui permettant pas « d'assurer la cohérence entre les pressions de la demande, les objectifs de l'offre de formation et les moyens mis en oeuvre, les sollicitations se transforment en ajouts d'heures d'enseignement ». Enfin, il est souligné que le pilotage par objectif est faible malgré l'affichage de nombreux indicateurs.

Votre rapporteur spécial partage pleinement l'analyse de la mission d'audit, tout comme ses principales recommandations. Il apparaît ainsi qu'une réduction significative des horaires ne pourra pas être obtenue sans une réforme d'ensemble de l'organisation des enseignements et du pilotage du système éducatif.

La mission propose ainsi de revoir les obligations scolaires des lycéens. Il s'agit notamment de « retrouver » 36 semaines d'enseignement effectif en réformant l'organisation des examens de fin d'année, qui actuellement réduisent le troisième trimestre à sa portion congrue. Cette proposition s'accompagne d'un projet de plafonnement de l'horaire annuel de classe du lycéen, qui intégrerait non seulement les heures d'enseignement en classe mais aussi le travail personnel. La mission propose également de donner des marges de manoeuvres aux équipes pédagogiques, en définissant des seuils d'horaire annuel minimum pour les matières obligatoires, et en délégant le reliquat aux autorité déconcentrés qui pourront alors choisir de proposer des options ou renforcer certains enseignements en fonction d'un projet

La mission précise en conclusion que cette réflexion sur la grille horaire appelle un débat plus large sur les conditions d'exercice des enseignants et l'évaluation de ces derniers. Le pilotage par objectif est porteur d'une certaine liberté ce qui n'est peut être pas assez souvent souligné. En tout état de cause, c'est une « réflexion dépassionnée sur la performance du système » qui doit être mise en place.

b) Une prise en compte d'ores et déjà effective dans le présent projet de budget

Votre rapporteur spécial se félicite des efforts engagés par le ministère pour rationaliser sa gestion dès le présent projet de budget, et ce en partie sur la base des conclusions des audits.

Trois actions méritent d'être soulignées :

- d'une part, le réexamen des décharges statutaires qui fait notamment suite à l'audit de modernisation conduit à ce sujet par les inspections générales de l'éducation nationale et des finances. Cela se traduit notamment dans le présent projet de budget par une suppression de 2.300 emplois ;

Principales recommandations du rapport d'audit concernant les décharges

- Recentrer les décharges sur les besoins de l'éducation nationale en tenant compte des évolutions du métier d'enseignant : coordination, soutien aux élèves, TICE, association sportive, formation des enseignants, reconversion, missions académiques transversales.

- Donner un fondement juridique à toutes les décharges de service

- Régulariser la situation des enseignants totalement déchargés de service.

- Définir dans un nouveau texte les situations permettant d'ouvrir droit à une décharge de service aux enseignants du public et du privé sous contrat.

- Instaurer une véritable politique de gestion des heures de décharge

- Supprimer l'automaticité des décharges.

- Déléguer les enveloppes d'heures de décharges aux académies en fonction de la cohérence des projets des académies avec les objectifs nationaux.

- Au niveau de l'académie, déléguer des heures de décharges aux établissements en fonction des projets d'établissements et responsabiliser les chefs d'établissement sur l'attribution des décharges.

- Exercer un véritable contrôle de gestion sur les décharges.

- d'autre part, une rationalisation de l'organisation administrative en particulier menée suite à l'audit de modernisation concernant l'organisation des examens, et qui permet, dans le présent budget, d'économiser 400 emplois ;

Principales recommandations de l'audit relatif à l'organisation des examens

Améliorer le pilotage national et local des examens

- clarifier le processus de décision autour d'un pilote clairement identifié : la direction de l'enseignement scolaire (et la direction de l'enseignement supérieur pour les BTS) ;

- faire précéder toute réforme d'un examen ou d'une épreuve d'une étude d'impact sur l'organisation des examens pour analyser les possibles perturbations de la scolarité et les coûts ;

- mettre en place des outils de pilotage pour rendre l'organisation des examens plus performante.

Optimiser la gestion et maîtriser les coûts

- passer d'une logique de reconduction des crédits à un pilotage actif des dépenses ;

- fixer des objectifs de convergence de coûts d'organisation sur la base des meilleures performances observées.

Réduire l'impact des sessions d'examen sur l'emploi du temps

- simplifier l'élaboration des sujets et en diminuer le nombre (20.000 sujets fabriqués chaque année pour les bacs, CAP et BEP) ;

- réorganiser le temps scolaire au mois de juin pour limiter l'impact « examens » sur les classes non concernées.

Réduire le nombre d'épreuves en dehors de la session de juin

- développer le contrôle en cours de formation en BTS ;

- prévoir une seule session du brevet professionnel en juin ;

- développer le contrôle en cours de formation pour les épreuves facultatives du baccalauréat général.

- enfin, une réduction des professeurs surnuméraires, à hauteur de 500 emplois par le non remplacement de départs à la retraite d'enseignants exerçant dans les matières concernées, et un meilleur ajustement des postes mis au concours. Votre rapporteur spécial rappelle que votre commission est particulièrement attentive à la diminution de ces surnombres.

Ces efforts ne se réalisent pas au détriment des élèves puisque :

- les créations et les suppressions d'emplois d'enseignants dans l'enseignement du premier et degré respectent les évolutions démographiques, mais également les besoins du ministère pour mettre en oeuvre les actions auprès des élèves les plus en difficulté. Ainsi, si l'évolution démographique appelait une diminution de 2.300 postes dans l'enseignement public du second degré, seulement 2.000 sont supprimés afin de redéployer des moyens sur les élèves en difficulté ;

- l'encadrement des élèves ne se détériore pas avec le recrutement des emplois de vie scolaire, les assistants d'éducation, ces derniers devraient représenter 41.700 emplois ETPT à la rentrée 2007, soit 6.600 de plus que cette année.

3. La diffusion de la démarche de performance

Le décret n° 2006-572 du 17 mai 2006 a procédé à la réorganisation de l'administration centrale du ministère de l'éducation nationale désormais organisée autour de 4 pôles de compétences : la direction de l'enseignement scolaire, la direction de l'enseignement supérieur, la direction de la recherche et de l'innovation ainsi que le secrétariat général qui chapote un certains nombre de services.

Cette réforme, qui apporte une simplification bienvenue, a également le mérite d'avoir identifié une personne chargée de la diffusion de la performance en la personne du secrétaire général.

En effet, comme le précise l'article 7 du décret ci-dessus cité, « Le secrétaire général met en oeuvre les politiques de modernisation administrative. Il s'assure au sein du ministère de la prise en compte des objectifs de performance des programmes budgétaires ».

Il convient de préciser que la fonction du secrétaire général est bien d'assurer la prise en compte de la performance, et sa mesure, à tous les niveaux de l'éducation nationale, cette prise en compte étant distincte de la définition des politiques de performance qui relève des responsables de programme.

L'enjeu principal réside dans la déclinaison de la politique de performance dans chaque établissement scolaire. Il apparaît ainsi nécessaire de renouveler l'approche quant à l'évaluation de l'action conduite par les enseignants et l'ensemble des acteurs de la communauté éducative.

Dans cette perspective, une réflexion sur les fonctions et l'image des chefs d'établissements ainsi que l'organisation des corps d'inspection - actuellement basée sur les disciplines - semble opportune. Par ailleurs, le conseil pédagogique mis en place par la loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école pourrait constituer un organe pertinent pour relayer la politique de performance dans les établissements. Votre rapporteur spécial estime néanmoins que les corps d'inspection devraient être associés aux réunions de ces conseils.

4. La mise en oeuvre de la loi d'orientation du 23 avril 2005 pour l'avenir de l'école

Votre rapporteur spécial se félicite du respect des engagements pris dans la loi d'orientation pour l'avenir de l'école. Le tableau ci-dessous récapitule les différents points de la mise en oeuvre.

Mise en oeuvre de la loi d'orientation et de programme du 23 avril 2005

Mesure

Et coût estimé au moment du débat de la loi

PLF 2006

PLF 2007

Recrutement de 1.520 infirmières sur 5 ans, soit 304 par an. Coût estimé : 10 millions d'euros annuels

Création de 300 postes d'infirmières.

Création de 300 postes d'infirmières et de 50 emplois de médecins scolaires et assistants.

Revalorisation des bourses de mérite (1.000 euros) et triplement du nombre de bénéficiaires sur trois ans. Coût estimé : 17 millions d'euros annuels sur trois ans

Revalorisation du montant (800 euros) et augmentation du nombre de bénéficiaires (+ 16.700)

Crédits PLF 06 : 4,3 millions d'euros.

100.000 bourses au mérite à la rentrée 2006 dont 89.000 pour l'enseignement public, 3.000 pour l'enseignement technique agricole

Crédits PLF 07 : 36 millions d'euros.

Indemnisation liée au dispositif de remplacement de courte durée (< 15 jours)

Crédits PLF 06 : 51 millions d'euros.

Crédits PLF 07 : 61 millions d'euros.

Assistants d'éducation : recrutement de 1.300 personnes supplémentaires par an

Transformation de 3.500 emplois MI-SE en assistants d'éducation.

Transformation de 6.500 emplois MI-SE en assistants d'éducation.

Mise en place des heures de soutien dans le cadre des PPRE

Coût estimé : 239 millions d'euros en 2006.

Rentrée 2006 : généralisation progressive aux élèves en difficulté au CP, CE1, et en 6 e du dispositif expérimenté en 2005-2006 dans 8.500 classes au primaire et 149 collèges. Redéploiement de moyens (mobilisation de 6.900 emplois).

Rentrée 2007 : généralisation des PPRE aux classes de 5e et CE2

PLF 07 : recrutement de 1.000 assistants pédagogiques / crédits : 3,16 millions d'euros.

Renforcement de l'enseignement des langues

Coût estimé : 45,57 millions d'euros pour 2006

Redéploiement de moyens

Enseignement des langues vivantes en groupes à effectifs réduits en terminale générale, technologique et professionnelle à la rentrée 2006

Evaluation du coût : 1.500 emplois.

Création de 1.000 unités pédagogiques d'intégration sur 5 ans, soit 200 par an (intégration des élèves handicapés dans le second degré). Coût estimé : 12 millions d'euros annuels.

Création de 200 UPI (dont 166 dans l'enseignement public) à la rentrée 2007

crédits PLF 07 : 4,5 millions d'euros.

Création de 1.000 classes-relais sur 5 ans, soit 200 par an. Coût estimé : 13 millions d'euros annuels.

Création de 200 classes relais à la rentrée 2007

Crédits PLF 07 : 4,7 millions d'euros.

Indemnisation suite à la mise en oeuvre du crédit d'heures de formation. Coût estimé : 16,8 millions d'euros annuels.

Mise en place d'un droit individuel à la formation

Crédits PLF 07 : 5 millions d'euros.

5. La question de la comptabilisation des emplois et des dépenses afférentes

Votre rapporteur spécial souligne, comme lors de son précédent rapport budgétaire, la difficulté de consolider l'ensemble des informations concernant la comptabilisation en équivalent temps plein travaillé des emplois concourant à la mission « Enseignement scolaire » et les rémunérations afférentes.

Il rappelle que le plafond d'emplois du ministère tout comme les crédits de rémunération inscrits sur le titre 2 ne reflètent pas l'exacte réalité des dépenses de personnel. En effet, les assistants d'éducation (47.100 emplois ETPT prévus à la rentrée 2007) et les emplois de vie scolaire (50.000 emplois en moyenne prévus en 2007 sont notamment inscrits sur les crédits de fonctionnement du programme « Vie de l'élève », car juridiquement non rémunérés par le ministère mais par les établissements.

Si dans d'autres missions, la partie « opérateurs » permet de consolider les informations relatives aux emplois concourant à la mission, la mission « Enseignement scolaire » ne comporte pas cette présentation s'agissant des établissements d'enseignement scolaire. En tout état de cause, même si l'on souhaite se prêter à cet exercice, il est impossible de réunir l'ensemble des informations nécessaires, toutes les catégories de personnel n'étant pas comptabilisées en ETPT (par exemple les emplois vie scolaire).

Enfin, votre rapporteur spécial souligne que la décentralisation des agents TOS fausse encore davantage la perception, puisque ces agents qui concourent à la mission « Enseignement scolaire » ne seront plus du tout comptabilisés par celle-ci, leur transfert impliquant leur sortie du plafond ministériel tout comme le transfert des crédits.

II. PRÉSENTATION DES PROGRAMMES

A. PROGRAMME 140 « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU PREMIER DEGRE »

1. Les principaux chiffres

Le programme 140 regroupe 16,1 milliards d'euros de crédits de paiement, soit 27 % des crédits de la mission. Il finance l'enseignement pré-élémentaire (c'est-à-dire les enfants scolarisés de 2 à 6 ans) et l'enseignement élémentaire.

L'école primaire publique aurait accueilli en 2005-2006, 5,7 millions d'écoliers mais ce chiffre reste toutefois incertain dans la mesure où la grève administrative des directeurs d'école n'a pas permis l'année dernière une « remontée » des informations administratives.

Ces crédits sont constitués à 99,5 % des crédits de personnel (titre 2). Toutefois ce chiffre ne reflète pas la réalité dans la mesure où les dépenses d'intervention des actions 1,2 et 3 rémunèrent les instituteurs de Mayotte 1 ( * ) pour un coût total de 22,1 millions d'euros en 2007.

Le plafond d'emplois de ce programme est fixé pour 2007, à 334.024 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT), en diminution de 1.374 emplois ETPT par rapport à 2006.

Ce chiffre représente :

- une création de 167 ETPT afin de couvrir l'augmentation attendue des effectifs d'élèves (+ 38.000) ;

- l'intégration dans la fonction publique d'Etat d'une partie des instituteurs de Mayotte et de création de postes spécifique (+ 280 emplois) ;

- la suppression de 300 emplois d'intervenants extérieurs de langue vivante compte tenu de la maîtrise croissante par les professeurs d'école d'une langue étrangère (- 100 ETPT) ;

- la suppression de 2.595 emplois de stagiaires (- 1.925 ETPT).

Le programme 141 comprend sept actions :

Actions

CP en 2007

(en millions d'euros)

En % du programme

Enseignement pré-élémentaire

3.987,4

24,7

Enseignement élémentaire

7.591,7

47,1

Besoins éducatifs particuliers

1.420,5

8,8

Formation des personnels enseignants

803,8

5,0

Remplacement

1.311

8,1

Pilotage et encadrement pédagogique

846,7

5,2

Personnels en situations diverses

171

1,1

Source : projet de loi de finances pour 2007, annexe « Enseignement supérieur »

2. La justification des crédits

Les dépenses de personnel (titre 2) représentent 99,5 % des crédits.

Les principaux éléments d'augmentation de la masse salariale sont la hausse du point de la fonction publique ainsi que l'attribution d'un point supplémentaire.

Par ailleurs, la poursuite de l'intégration des instituteurs dans le corps des professeurs d'école représente un coût supplémentaire en 2007 de 24,15 millions d'euros cotisation retraite comprise. Enfin, un premier financement est prévu dans le cadre de la mise en place d'un droit individuel à formation à hauteur de 1,86 million d'euros.

Les crédits de fonctionnement et d'intervention regroupent respectivement 0,4 % et 0,1 % des crédits d' intervention. Les crédits de fonctionnement recouvrent essentiellement les crédits pédagogiques mais peuvent également recouvrir des dépenses de rémunération telles celles des instituteurs de Mayotte non encore intégrés dans la fonction publique d'Etat.

3. La mesure de la performance

a) Les modifications apportées au PAP 2007

Si le nombre et la teneur des objectifs du présent programme n'ont pas changé, les indicateurs connaissent en revanche quelques modifications :

Ont été ainsi introduits deux indicateurs :

- d'une part, un indicateur relatif au taux de redoublement, indicateur non renseigné en raison de l'absence de système d'information dans l'enseignement public du premier degré ;

- d'autre part, un indicateur relatif au taux de prise en charge de l'enseignement des langues vivantes étrangères par les maîtres du premier degré.

En outre, plusieurs indicateurs ont été précisés dans le cadre de l'objectif « Accroître la réussite scolaire des élèves en zone difficiles et des élèves à besoins éducatifs particuliers » afin de prendre en compte la mise en place des réseaux ambition réussite.

Enfin, l'indicateur relatif à la proportion d'élèves primo-arrivants non francophones passant dans une classe ordinaire correspondant à leur âge à l'issue d'un an au plus de scolarisation en structure spécifique, a été supprimé.

b) L'appréciation de votre rapporteur spécial

Votre rapporteur spécial s'étonne de ce que le l'indicateur « taux de redoublement » ne soit pas renseigné . Par ailleurs, il s'interroge sur la pertinence d'avoir un indicateur concernant « la proportion d'élèves entrant en sixième avec au moins un an de retard » et un indicateur « taux de redoublement ». Le taux de redoublement pourrait être un sous-indicateur du premier.

Il se félicite en revanche de l'ajout de l'indicateur relatif à la proportion de maîtres assurant l'enseignement des langues. En effet, votre rapporteur spécial estime que la polyvalence des maîtres doit être complète tout comme la bivalence doit être développée dans l'enseignement secondaire.

4. Les observations de votre rapporteur spécial

Votre rapporteur spécial souhaite attirer l'attention sur deux points. Le premier concerne la grève des directeurs d'école et le protocole d'accord qui a été signé le 10 mai 2006 suite à la concertation menée en 2005.

Ce protocole repose sur les éléments suivants :

- d'une part, l'extension du quart de décharge aux écoles de quatre classes ; cette mesure étant notamment faisable grâce à la mise en place d'un stage filé pour les professeurs des écoles stagiaires ;

- d'autre part, la revalorisation de l'indemnité de sujétions spéciales de 20 % qui porte le taux annuel de celle-ci à 1.110,53 euros ;

- enfin, une aide à l'exercice des fonctions de directeur par la possibilité accordée à l'ensemble des directeurs de recruter un emploi de vie scolaire sur des contrats d'avenir de 10 mois.

Lors de son audition devant la commission le 10 octobre 2006, M. Gilles de Robien, ministre de l'éducation nationale, indiqué que la majorité du mouvement de grève s'était éteint et que les premiers résultats étaient là puisqu'à cette date, environ 72 % des informations administratives demandées par le ministère étaient « remontées ».

Votre rapporteur spécial se félicite de ce qu'un accord ait pu être trouvé. Toutefois, il estime qu'une réflexion plus approfondie devrait être menée sur le statut du directeur d'école afin que la fonction de celui-ci soit correctement valorisée.

Le second point a trait à la mise en oeuvre des programmes personnalisés de réussite éducative (PPRE) dans l'enseignement du premier degré.

Ces programmes doivent être mis en oeuvre au niveau des élèves de CP et de CE1 cette année, par une meilleure mobilisation des moyens déjà consacrés aux dispositifs d'aide et de soutien (réseaux d'aides spécialisés aux élèves en difficulté, cours préparatoires dédoublés...).

Votre rapporteur spécial estime que ces programmes fondés sur l'aide individualisée sont de nature à apporter une aide efficace aux élèves en difficulté. Il sera par conséquent très attentif aux premières évaluations de ce dispositif.

Synthèse des principales observations de votre rapporteur spécial

- L'introduction de l'indicateur relatif au taux de prise en charge de l'enseignement des langues vivantes étrangères par les maîtres du premier degré est positive. Votre rapporteur spécial est favorable à ce dispositif.

- Un protocole d'accord a été signé le 10 mai 2006 afin de mettre fin à la grève des directeurs d'école. Votre rapporteur spécial estime toutefois que la fonction de directeur doit faire l'objet d'une réflexion plus approfondie .

- La rentrée 2006 marque la mise en oeuvre des programmes personnalisés de réussite éducative notamment dans les classes de CP et de CE1. Votre rapporteur spécial souligne l'importance de ces programmes, et demande au ministre de bien vouloir donner un bilan à ce jour et lui faire part d'éventuelles difficultés de moyens.

B. PROGRAMME 141 « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU SECOND DEGRÉ »

1. Les principaux chiffres

Le programme 141 regroupe 27,9 milliards d'euros de crédits de paiement , soit 46,8 % des crédits de la mission, auxquels il convient d'ajouter 520.000 euros au titre des fonds de concours. Il finance l'enseignement secondaire qui est structuré en deux cycles : d'une part le collège, d'autre part les lycées que ceux-ci soient des lycées d'enseignement général et technique ou des lycées professionnels. Ce programme finance également l'apprentissage, l'enseignement post-baccalauréat en lycée et les BTS.

L'enseignement scolaire public aurait accueilli 4,36 millions d'élèves en 2005, soit 79,5 % des élèves. On observe une diminution des effectifs depuis 2000, diminution qui devrait se poursuivre cette année et à la rentrée prochaine, justifiant les suppressions de postes prévus par le ministère.

Le programme 141 comprend 14 actions :

Actions

CP en 2007

(en millions d'euros)

En % du programme

Enseignement au collège

9955,6

35,7

Enseignement général et technologique en lycée

6008,5

21,5

Enseignement professionnel sous statut scolaire

3741,9

13,4

Apprentissage

27,8

0,1

Enseignement post-baccalauréat

1808,8

6,5

Besoins éducatifs particuliers

1039,7

3,7

Aide à l'insertion professionnelle

50,1

0,2

Information et orientation

255,6

0,9

Formation continue des adultes et validation des acquis de l'expérience

177,1

0,6

Formation des personnels enseignants et d'orientation

640,2

2,3

Remplacement

1034,5

3,7

Pilotage, administration et encadrement pédagogique

2824,2

10,1

Personnels en situation diverses

209,7

0,8

Subventions globalisées aux EPLE

122,1

0,5

Source : projet de loi de finances pour 2007, annexe « Enseignement scolaire »

Le plafond d'emplois de ce programme est fixé pour 2007, à 472.457 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT), soit une diminution de 5.031 emplois ETPT par rapport à 2006.

Ce chiffre représente :

- l'extension en année pleine des mesures décidées en LFI 2006 ;

- la suppression de 2.000 emplois d'enseignants à la rentrée 2007, soit 667 ETPT, reflétant la décroissance des effectifs dans le second degré d'environ 28.000 élèves. Votre rapporteur spécial souligne que le respect des évolutions démographiques aurait conduit à une suppression de plus de 2.300 postes ; mais dans la perspective de la mise en oeuvre de la loi d'orientation et de programme du 23 avril 2005, cette diminution a été limitée afin de redéployer des moyens pour certains dispositifs de la loi ;

- la suppression de 2.780 emplois, soit 927 ETPT liée au réexamen de certaines décharges de service et réduction des surnombres disciplinaires. La réduction des professeurs en surnombre devrait notamment s'effectuer par le non remplacement de départs à la retraite de professeurs exerçant dans des matières où des surnombres sont constatés ;

- la suppression de 1.011 emplois d'enseignants stagiaires , soit 981 ETPT , liée à la réduction du nombre de postes mis aux concours

- la création de 466 emplois, soit 155 ETPT, résultant de la mise en oeuvre de la loi pour l'avenir de l'école et notamment de la création de 166 unités pédagogiques et de 200 dispositifs relais

- des mesures de périmètre touchant 503 emplois, soit 309 ETPT. 350 emplois étant notamment transférés sur le budget du CNED porté par le programme « Soutien ».

2. La justification des crédits

Les dépenses de personnel (titre 2) représentent 99,2 % des crédits.

A l'instar du programme « Enseignement scolaire public du premier degré », les principaux éléments d'augmentation de la masse salariale sont la hausse du point de la fonction publique ainsi que l'attribution d'un point supplémentaire.

En outre un certain nombre de mesures catégorielles sont prévues :

- la revalorisation du régime indemnitaire des personnels non enseignants pour un montant de 11,75 millions d'euros ;

- l'amélioration du déroulement des carrières pour un montant de 8,4 millions d'euros hors CAS pensions ;

- la mise en place d'un droit individuel de formation pour un coût de 2,4 millions d'euros .

Enfin, une provision de 19 millions d'euros est constituée afin de financer les mesures qui seront retenues dans le cadre du réexamen des décharges. Ce réexamen nécessite notamment que certaines contraintes pesant sur les enseignants soient mieux prises en compte.

Les crédits de fonctionnement et d'intervention regroupent respectivement 0,2 % et 0,6 % des crédits .

Les crédits de fonctionnement recouvrent essentiellement les frais de déplacement (12,2 millions d'euros), les dépenses de formation (21,5 millions d'euros), le fonctionnement des centres publics de formation d'apprentis à recrutement national (0,8 million d'euros) .

Les crédits d'intervention correspondent quant à eux majoritairement aux subventions aux établissements scolaires (122,1 millions d'euros). Cette somme regroupe les subventions pour l'ensemble des crédits pédagogiques (matériel informatique, manuels scolaires...) versés aux établissements publics locaux d'enseignement (EPLE). 52,2 % de ces crédits sont attribués aux établissements régionaux d'enseignement adapté et aux sections d'enseignement général et professionnel (SEGPA). En 2007, la dotation moyenne par élève s'élèverait à 26,4 euros.

Le financement des dispositifs relais (7,6 millions d'euros) sont également des crédits d'intervention. Il convient à cet égard que dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi d'orientation, 200 classes relais seront créées à la rentrée 2007.

3. La mesure de la performance

a) Les modifications apportées au PAP 2007

Plusieurs modifications ont été apportées au niveau des indicateurs de performance. Il s'agit des mêmes aménagements apportés au programme relatif à l'école primaire

Outre la reformulation de deux intitulés, le présent programme a été enrichi de deux indicateurs : d'une part, comme dans le programme « Enseignement public du premier degré », un indicateur relatif au taux de redoublement, d'autre part, un indicateur concernant la proportion des personnels qui enseignent dans plusieurs disciplines.

Par ailleurs, les indicateurs ont été précisés afin de prendre en compte la mise en place des réseaux ambition réussite.

Enfin, l'indicateur relatif aux élèves primo-arrivants non francophones a été supprimé.

b) L'appréciation de votre rapporteur spécial

S'agissant des modifications, votre rapporteur spécial se félicite de l'introduction d'un indicateur relatif à la proportion des personnels qui enseignent plusieurs disciplines. Votre rapporteur spécial avait souligné dans son précédent rapport budgétaire tout l'intérêt de développer la bivalence voire la polyvalence des enseignants compte tenu des difficultés d'ajustement de l'offre de formation. Il s'était alors félicité de la possibilité pour les candidats au CAPES et au CAPEPS de passer des mentions complémentaires afin d'élargir leur champ d'enseignement.

S'agissant des résultats, il regrette qu'un certain nombre d'indicateurs, concernant notamment la performance éducative, ne soient pas renseignés. Ainsi les indicateurs suivants ne sont pas renseignés :

- proportion d'élèves maîtrisant en fin de collège les compétences de base en français et en mathématiques ;

- proportion d'élèves ayant atteint dans une langue étrangère le niveau B1 du cadre européen commun de référence, en fin de collège ;

- proportion d'élèves ayant obtenu, au terme de leur scolarité au collège, le niveau B2 du brevet informatique et internet (B2i) ;

- taux d'accès des élèves de 2 nde générale et technologique au baccalauréat général ou technologique ;

- proportion d'élèves de BEP obtenant le baccalauréat professionnel ;

- proportions d'élèves maîtrisant en fin de collège les compétences de base en français et en mathématiques dans les zones et réseaux d'éducation prioritaire (ZEP-REP) et dans les réseaux « Ambition réussite » par rapport au reste des élèves ;

- taux d'obtention d'une certification à l'issue d'une formation par apprentissage.

Sur 22 indicateurs évaluant la performance éducative que compte le présent programme 7 ne sont donc pas renseignés, soit un tiers.

4. Les observations de votre rapporteur spécial

Votre rapporteur spécial souhaite faire le point sur la relance de l'éducation prioritaire et la mise en place des réseaux « ambition réussite »

Si le plan de relance concerne tous les établissements de l'éducation prioritaire, la carte de l'éducation prioritaire comporte désormais une distinction entre trois niveaux :

- le premier niveau (EP1) correspond aux 249 collèges et leurs 1.600 écoles constituant 249 « réseaux ambition réussite » accueillant les publics les plus en difficulté. 129.400 collégiens sont concernés par ce dispositif. Ce premier niveau bénéficie de moyens renforcés ;

- le niveau EP2 regroupe les établissements scolaires en zone urbaine rencontrant des difficultés moins importantes. Ils conservent leurs moyens ;

- le niveau EP3 concerne les établissements scolaires qui ne relèvent plus des conditions d'inscription en éducation prioritaire et qui ont vocation à sortir de son champ d'ici trois ans.

Les moyens accordés à l'ensemble de l'éducation prioritaire reposent sur les éléments suivants :

- l'indemnité de sujétion spéciale ZEP (ISS) attribuée aux personnels enseignants, aux personnels d'éducation et aux personnels de direction. Le montant de cette indemnité est de 1.122,6 euros depuis le 1 er juillet 2006. En 2006, le coût de l'ISS est évalué à 104 millions d'euros selon l'annexe « Enseignement scolaire » au projet de loi de finances 2007, dont 49 millions d'euros pour l'enseignement secondaire ;

- l'ISS n'est toutefois pas cumulable avec la nouvelle bonification indiciaire versée aux coordonnateurs de ZEP ou REP (1.620 euros) et aux personnels administratifs, techniques, ouvriers, de service, sociaux et de santé (810 euros) ;

- la part modulable de l'indemnité de suivi et d'orientation des élèves (ISOE) allouée aux enseignants exerçant la fonction de professeur principal et pouvant être versée à deux enseignants par division lorsque l'établissement est classé en zone sensible. L'ISOE est comprise entre 869,88 euros et 1.195,80 euros.

- la majoration des indemnités des directeurs d'école et des chefs d'établissement situés en zone d'éducation prioritaire.

Par ailleurs il convient de mentionner les bourses de mérite , qui, si elles bénéficient à l'ensemble des élèves, doivent selon le décret n° 2006-730 du 22 juin 2006 contribuer « en particulier à la promotion des élèves scolarisés dans les établissements de l'éducation prioritaire ».

S'agissant plus particulièrement des « réseaux ambition réussite », les moyens supplémentaires représentent 86,1 millions d'euros pour l'année scolaire 2006-2007 :

- 52,7 millions d'euros au titre du recrutement de 1.000 enseignants « expérimentés » afin de mieux structurer les équipes pédagogiques, développer l'accompagnement des jeunes enseignants et mettre en place les PPRE ;

- 33,4 millions d'euros au titre du recrutement de 3.000 assistants pédagogiques pour le soutien scolaire .

Votre rapporteur spécial souhaite savoir si la différenciation des moyens est suffisamment marquée pour avoir un impact sur les résultats.

En outre, s'il approuve la réorganisation de la carte de l'éducation prioritaire, il s'interroge toutefois :

- d'une part sur la réalité de l'évaluation qui pourra être conduite à court terme, les systèmes d'information n'étant pas a priori mis en place,

- d'autre part, sur la capacité du dispositif a évolué vers une application dynamique , avec la sortie des établissements ne relevant plus a priori de l'éducation prioritaire et l'intégration de nouveaux établissements.

Synthèse des principales observations de votre rapporteur spécial

- Votre rapporteur spécial regrette qu'un certain nombre d'indicateurs, concernant notamment la performance éducative, ne soient pas renseignés

- La rentrée 2006 marque la première année d'existence des « réseaux ambition réussite » , éléments clés de la relance de l'éducation prioritaire, bénéficiant de moyens particuliers. Votre rapporteur spécial s'interroge sur la pertinence des moyens supplémentaires déployés, sur l'évaluation qui pourra être faite de ce dispositif, sur la capacité du système à évoluer de manière dynamique avec des entrants et des sortants.

C. PROGRAMME 230 « VIE DE L'ÉLÈVE »

1. Les principaux chiffres

Le programme 230 regroupe 5,3 milliards d'euros de crédits de paiement. Il finance les actions et les moyens consacrés aux élèves lorsqu'ils ne sont pas devant un enseignant et les dispositifs mis en place pour assurer aux élèves des conditions d'insertion scolaire satisfaisantes. Ce programme finance notamment les assistants d'éducation et les contrats aidés.

Le plafond d'emplois de ce programme est fixé pour 2007, à 104.062 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT), en diminution de 27.721  ETPT par rapport à 2006. Ce plafond ne comprend ni les assistants d'éducation, ni les emplois-jeunes, ni les contrats aidés, qui sont rémunérés sur des crédits hors titre 2.

La diminution du plafond d'emplois résulte principalement :

- la création à la rentrée 2007 de 300 emplois d'infirmières (+ 100 ETP) et de 50 emplois d'assistants de service social (+ 17 ETPT) ;

- le transfert de 21.475 personnels titulaires techniques, ouvriers et de service (TOS) ayant opté pour un détachement ou une intégration dans la fonction publique territoriale (- 21.475 ETPT) ;

- le transfert de 768 agents non titulaires exerçant des fonctions ouvrières et de service aux collectivités territoriales (- 768 ETPT) ;

- la suppression de 1.000 emplois de personnels TOS devenus vacants depuis le transfert des services ;

- la suppression de 100 emplois de vacataire (- 50 ETPT) ;

- la transformation de 6.000 emplois MI-SE en assistants d'éducation (- 2.500 ETPT) ;

- l'extension en année pleine des mesures votées en LFI 2006, à savoir notamment la transformation de 3.500 MI-SE en assistants d'éducation (- 2.334 ETPT), la création de 300 emplois d'infirmières (+ 200 ETPT).

Le programme 141 comprend 5 actions :

Actions

CP en 2007

(en millions d'euros)

En % du programme

Vie scolaire et éducation à la responsabilité

1.966,3

36,9

Santé scolaire

344,9

6,5

Accompagnement des élèves handicapés

179,4

3,3

Action sociale

660,1

12,4

Accueil et service aux élèves

2.182,0

41

Source : projet de loi de finances pour 2007, annexe « Enseignement scolaire »

2. La justification des crédits

Les dépenses de personnel au sens de la LOLF (c'est-à-dire les dépenses du titre 2) représentent 66,3 % des crédits de paiement du présent programme.

Ce chiffre ne témoigne pas de l'ensemble des personnes rémunérées sur le présent programme, puisque les crédits d'intervention, soit 32,8 % du total, correspondent dans les faits essentiellement à des dépenses de personnel . Ils assurent en effet la rémunération :

- des assistants d'éducation (913 millions d'euros),

- des emplois de vie scolaire (125 millions d'euros),

- des emplois jeunes (57 millions d'euros versement à l'UNEDIC compris).

En outre, les crédits de fonctionnement intègrent les crédits relatifs aux bourses (543,2 millions d'euros) et aux fonds sociaux (40 millions d'euros). S'agissant des bourses, il convient de noter l'augmentation des bourses de mérite ainsi que leur revalorisation, revalorisation également effective pour les bourses de collège et de lycées.

Les crédits de fonctionnement regroupent quant à eux 0,9 % des crédits de paiement du programme. Ils financent notamment la couverture des accidents de travail des élèves, le remboursement aux collectivités d'outre-mer de personnels mis à disposition de l'Etat et les frais de déplacement,

3. La mesure de la performance

a) Les modifications apportées au PAP 2007

Comme dans les 2 autres programmes de l'enseignement public, les indicateurs associés à l'objectif 2 ont été affinés : « Accroître la réussite scolaire des élèves en zones difficiles et des élèves à besoins éducatifs particuliers » pour prendre en compte la mise en place des réseaux ambition réussite.

b) L'appréciation de votre rapporteur spécial

Deux points peuvent être étudiés

D'une part, votre rapporteur spécial s'interroge sur la fiabilité de l'indicateur relatif à la proportion d'actes de violence graves signalés. La mesure de la violence scolaire est réalisée à l'aide d'un logiciel baptisé Signa . Ce logiciel, rempli par les chefs d'établissement, a donné lieu à une grande controverse cette année lors de la publication par un hebdomadaire du classement des collèges et lycées les plus dangereux. Dès lors, la question est de savoir si la médiatisation de ce classement ne va pas décourager les responsables de renseigner le logiciel et par conséquent, empêcher une bonne remontée des informations ?

D'autre part, deux indicateurs mesurent les moyens mis à disposition de l'éducation prioritaire, notamment dans le cadre des fonds sociaux et des personnels d'assistance sociale. Afin de mieux apprécier les résultats, il conviendrait de disposer des résultats des établissements hors éducation prioritaire.

4. Les observations de votre rapporteur spécial

Votre rapporteur spécial se félicite de l'amélioration de la gestion des fonds sociaux par le ministère, qui ces dernières années, a :

- d'une part, ajusté en loi de finances initiale les crédits alloués à ces fonds compte tenu des importants reliquats qui existaient ;

- d'autre part, diminué les crédits délégués afin d'inciter les recteurs à augmenter la consommation des crédits d'ores et déjà délégués.

Enseignement public : crédits délégués et crédits consommés depuis 5 ans

(en millions d'euros)

Fonds sociaux publics

Crédits inscrits
en LFI

Reliquats de gestion N - 1
(réserve en établis-
sement)

Crédits délégués aux académies et au CNED*

Total crédits utilisables
(reliquats+

délégués)

Crédits consommés

dont Fonds sociaux collégien

%

dont Fonds sociaux cantines

%

dont Fonds sociaux lycéen

%

2002

66,5

84,4

37,2

121,6

67

17

25%

32,5

49%

16,6

25%

2003

66,1

53,4

51,8

105,2

53

12,8

24%

26,6

50%

13,50

26%

2004

63,9

51,8

47

98,8

51,4

13,1

25%

26,4

51%

11,9

23%

2005

63,9

47,3

28

74,5

44,1

12,2

28%

21

48%

10,8

24%

2006

57,1

30,4

27,5

2007

40*

* PLF 2007

Source : proratisation de l'enquête menée auprès des rectorats. 92 % des établissements publics ont répondu à l'enquête en décembre 2004, ministère de l'éducation nationale

D'une manière générale, dans le cadre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), les bourses et les fonds sociaux de la mission « Enseignement scolaire » sont imputés sur trois programmes différents. Dans le projet de budget pour 2007, 735,3 millions d'euros sont prévus pour financer l'action sociale en faveur des élèves :

- 583,2 millions d'euros sont prévus au titre des bourses et des fonds sociaux de l'enseignement public sur l'action 4 du programme « Vie de l'élève » ;

- 71,1 millions d'euros sont prévus au titre des bourses et des fonds sociaux de l'enseignement privé sur l'action 8 du programme «Enseignement scolaire privé».

- 81 millions d'euros sont prévus au titre des bourses et des fonds sociaux de l'enseignement agricole sur l'action 3 du programme « enseignement technique agricole ».

Synthèse des principales observations de votre rapporteur spécial

- La médiatisation du logiciel Signa ne sera-t-elle pas préjudiciable à la remontée d'informations concernant la violence scolaire ?

- Votre rapporteur spécial se félicite de l'amélioration de la gestion des fonds sociaux qui ces dernières années avaient enregistré des reliquats très importants, signe d'une sous-consommation évidente.

D. PROGRAMME 139 « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PRIVÉ DU PREMIER ET DU DECOND DEGRÉS »

1. Les principaux chiffres

Le programme 139 regroupe 6,8 milliards d'euros de crédits de paiement. Il finance l'enseignement privé sous contrat avec l'Etat (contrat simple ou contrat d'association). Ces établissements mettent en place les structures pédagogiques et les programmes d'enseignement existant dans l'enseignement privé. L'enseignement privé sous contrat scolarise environ 17 % des élèves, soit un peu plus de 2 millions de personnes.

L'Etat prend en charge la rémunération, charges sociales comprises du personnel enseignant, la formation de ce personnel, certaines dépenses de fonctionnement. L'aide de l'Etat obéit au principe de parité avec l'enseignement public . Participent également au financement de ces structures, les collectivités territoriales, les familles, les associations qui gèrent le plus souvent ces établissements.

Le plafond d'emplois de ce programme est fixé pour 2007, 131.291 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT), en diminution de 324 ETPT par rapport à 2006.

Ce chiffre est le résultat de :

l'application du principe de parité

L'enseignement public du premier degré faisant face à une hausse des effectifs, le présent programme enregistre une création de 33 ETPT (soit 100 emplois) dans le premier degré ;

En revanche l'enseignement public du second degré connaissant une décroissance des effectifs dans le second degré, le programme comptabilise une suppression de 133 emplois ETPT (soit 400 emplois) dans le second degré.

de la mise en oeuvre de la loi pour l'avenir de l'école :

La création d'unités pédagogiques d'intégration implique la création de 34 emplois ETPT

de l'effort de rationalisation des décharges de services et intervenants extérieurs de langue vivante

A ce titre, 158 emplois ETPT (soit 476 emplois) sont supprimés.

Le programme 139 comprend 12 actions :

Actions

CP en 2007

(en millions d'euros)

En % du programme

Enseignement pré-élémentaire

568,6

8,3

Enseignement élémentaire

1.014,3

14,8

Enseignement en collège

1.791,3

26,2

Enseignement général et technologique en lycée

1.106,3

16,2

Enseignement professionnel sous statut scolaire

736,6

10,8

Enseignement post-baccalauréat en lycée

250,2

3,7

Dispositifs spécifiques de scolarisation

144,4

2,1

Actions sociales en faveur des élèves

71,1

1,0

Fonctionnement des établissements

604,8

8,9

Formation initiale et continue des enseignants

163,2

2,4

Remplacement

151,1

2,2

Soutien

235,2

3,4

Source : projet de loi de finances pour 2007, annexe « Enseignement scolaire »

2. La justification des crédits

Les dépenses de personnel représentent 89,3 % des crédits de paiement. En effet, l'Etat prend notamment à sa charge la rémunération de 143.084 personnes physiques dans les classes sous contrat simple ou d'associations, et les dépenses de formation des enseignants.

Les principales mesures catégorielles sont les suivantes et résultent des mesures décidées dans l'enseignement public:

- l'intégration des instituteurs dans le corps des professeurs d'école pour un montant de 2,59 millions d'euros ;

- la mise en place d'un droit individuel de formation pour un coût de 0,76 million d'euros .

Enfin, une provision de 3,75 millions d'euros est constituée afin de financer les mesures qui seront retenues dans le cadre du réexamen des décharges. Ce réexamen nécessite notamment que certaines contraintes pesant sur les enseignants soient mieux prises en compte.

Les crédits de fonctionnement et les crédits d'intervention regroupent respectivement 0,1 % et 10,6 % des crédits de paiement.

Les crédits d'intervention comprennent principalement :

- les aides sociales pour un montant de 71,1 millions d'euros . Cette somme est en augmentation compte tenu de la revalorisation des bourses ainsi que l'accroissement du nombre de bénéficiaires des bourses de mérite ;

- le forfait externat à hauteur de 578,5 millions d'euros dont l'essentiel correspond à la part rémunération des personnels non enseignants des établissements d'enseignement privé sous contrat ;

- la dotation aux centres de formation des maîtres de l'enseignement privé pour un montant total de 51,9 millions d'euros ;

3. La mesure de la performance

Afin de respecter le parallélisme des formes, deux indicateurs ont été ajoutés à l'instar des programmes de l'enseignement public : il s'agit des indicateurs concernant le taux de redoublement et le taux de prise en charge de l'enseignement des langues vivantes étrangères par les maîtres du 1 er degré.

De même l'indicateur relatif aux élèves primo-arrivants non francophones a été supprimé.

Le ministère précise toutefois dans ses réponses au questionnaire parlementaire que plusieurs des indicateurs prévus ne pourront être calculés avant deux ou trois ans, car le recueil des données nécessaires exige, soit la mise en place ou l'affinement des systèmes d'informations, soit l'élaboration de nouveaux dispositifs d'évaluation des compétences des élèves ou de certification des niveaux atteints par les élèves.

4. Les observations de votre rapporteur spécial

Actuellement, les moyens accordés par l'Etat à l'enseignement privé suivent un principe de parité, fondé sur un ratio 80/20, c'est-à-dire, que sur une hausse de 100, 80 reviennent à l'enseignement public et 20 à l'enseignement privé.

Votre rapporteur spécial souligne que la pression de la demande des parents en faveur de l'enseignement privé rendra le ratio difficile à tenir sur le long terme. A cet égard, une réflexion globale sur la carte scolaire parait opportune.

E. PROGRAMME 214 « SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE L'ÉDUCATION NATIONALE »

1. Les principaux chiffres

Le programme 214 regroupe 2,08 milliards d'euros de crédits de paiement. Il finance les moyens transversaux bénéficiant à l'ensemble des programmes relevant du ministère de l'éducation nationale.

Le plafond d'emplois de ce programme est fixé pour 2007, à 27.639 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT), en diminution de 524 ETPT par rapport à 2006.

Cette diminution représente notamment les efforts de productivité du ministère puisque 400 emplois de personnels administratifs, techniques et de service sont supprimés, soit 202 ETPT, grâce à la rationalisation de l'organisation des examens d'une part, et à la modernisation du ministère d'autre part .

Par ailleurs, il est supprimé 160 emplois (- 160 ETPT) de gestionnaires de TOS devenus vacants.

Le programme 214 comprend 10 actions :

Présentation des crédits

Actions

CP en 2007

(en millions d'euros)

En % du programme

Pilotage et mise en oeuvre des politiques éducatives et de recherche

377

18,1

Evaluation et contrôle

54,2

2,6

Communication

19,2

0,9

Expertise juridique

15,7

0,7

Action internationale

17,9

0,9

Politique des ressources humaines

630,7

30,4

Etablissements d'appui de la politique éducative

162,5

7,8

Logistique, système d'information, immobilier

663,4

31,8

Certification

130

6,3

Transports scolaires

10,4

0,5

Source : projet de loi de finances pour 2007, annexe « Enseignement scolaire »

2. La justification des crédits

Les dépenses de personnel inscrites au titre 2 représentent 64,3 % des crédits de paiement du programme.

L'amélioration du déroulement des carrières et la revalorisation du régime indemnitaire des personnels non enseignants nécessitent en 2007 11,6 millions d'euros.

Les crédits de fonctionnement regroupent 29,7 % des crédits . Ils recouvrent notamment les dépenses juridiques (8,1 millions d'euros), les frais de changement de résidence et congés bonifiés (66,3 millions d'euros), l'organisation des concours (44,8 millions d'euros), les crédits d'action sociale du ministère (45 millions d'euros).

Le présent projet de budget intègre par ailleurs le financement de la pénalité pour non respect de l'obligation d'emplois de 6 % de travailleurs handicapés, soit 17,9 millions d'euros , obligation résultant de la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.

Enfin, les dépenses de fonctionnement comprennent les subventions pour charge de service public des 4 opérateurs du programme (ONISEP, CNDP, CNED, CEREQ), soit 162,5 millions d'euros.

Les crédits d'intervention s'élèvent à 6 % des crédits du programme. Ces crédits comprennent notamment les subventions allouées aux associations soutenant et développant la politique de l'éducation nationale, soit 39 millions d'euros.

Enfin, les crédits d'investissement représentent 1,8 % des crédits. Ils recouvrent les dépenses de mises aux normes « accessibilité des handicapés aux bâtiments », les crédits afférents aux conventions de développement signées avec certaines collectivités d'outre mer et les opérations immobilières concernant les bâtiments administratifs des services déconcentrés et de l'administration centrale.

3. La mesure de la performance

Le présent programme connaît quelques modifications substantielles.

Ainsi l'objectif n° 4, relatif à l'évaluation des politiques publiques et celles des structures qui les mettent en oeuvre, a été supprimé ainsi que les trois indicateurs correspondants.

En outre deux autre indicateurs ont été supprimés car trop sensible à l'environnement économique . Il s'agit des indicateurs « taux de sélectivité des concours » et « économies réalisées sur les achats ».

Par ailleurs deux indicateurs ont été précisés . L'indicateur sur les examens et concours enseignants fait désormais apparaître une dispersion des coûts en distinguant coût moyen, coût moyen minimum et coût moyen maximum. Et l'indicateur sur les surnombres disciplinaires détaille des disciplines de l'enseignement technologique et professionnel qui présentent les plus forts effectifs de surnombres .

Enfin le ministère indique dans ses réponses au questionnaire parlementaire, que « s'agissant des établissements publics nationaux, opérateurs du programme soutien, la finalisation de leurs contrats d'objectifs devrait permettre, à partir du PLF 2008, de proposer des indicateurs de performance pour ces établissements ».

4. Les observations de votre rapporteur spécial

Deux points peuvent être examinés.

Si votre rapporteur spécial s'est déjà félicité en introduction de la réduction de professeurs en surnombre prévue en 2007, il souligne également que le ministère au-delà de sa politique de réduction mène parallèlement une politique de mobilisation de ces personnels. Ainsi, 80 % des enseignants en sureffectif ont fait l'objet d'une action de mobilisation au cours de l'année scolaire 2005-2006, ce qui représente 2 700 ETP mobilisés , soit dans le cadre des programmes personnalisés de réussite éducative soit par une affectation dans des disciplines connexes. Votre rapporteur spécial sera très attentif à l'évolution de la situation de ces professeurs évaluée par le présent programme.

D'autre part, il souhaite attirer l'attention sur le Centre national d'enseignement à distance qui a fait l'objet d'un contrôle de la part de la Cour des comptes cette année. Les conclusions de la Cour des comptes font notamment apparaître l'insuffisante précisions des missions du centre, ce qui porte atteinte à la capacité d'évaluer correctement la subvention pour charge de services publics dont bénéficie le CNED : « Les principales décisions relatives aux modalités de financement des actions correspondantes - qu'il s'agisse de la subvention pour charges de service public allouée par le ministère de l'éducation nationale ou le tarif des prestations appliqués aux usagers - ne peuvent dès lors être clairement justifiées ». Votre rapporteur spécial souhaite que cette situation soit clarifiée le plus rapidement possible

Synthèse des principales observations de votre rapporteur spécial

- Outre la réduction des professeurs en surnombre, le ministère développe une politique de mobilisation de ces derniers. Le PAP 2007 prévoit une mobilisation totale à l'horizon 2007, votre rapporteur spécial espère que cette pourra être tenue.

- Le CNED a fait l'objet en 2005 d'un contrôle de la part de la Cour des comptes. Les conclusions soulignent, en particulier, l'indétermination actuelle des missions de service public assurées par le centre et l'absence de justification particulière s'agissant du montant de la subvention de l'Etat . Votre rapporteur spécial demande au ministre de bien vouloir lui indiquer quelles mesures ont été prises suite à ce rapport .

F. PROGRAMME 143 « ENSEIGNEMENT TECHNIQUE AGRICOLE »

L'enseignement technique agricole finance l'enseignement technique agricole, qui s'échelonne de la classe de 4 e aux classes préparatoires ou au BTS. L'enseignement technique agricole scolarise environ 175.800 élèves dont plus de la moitié sont internes. Ces effectifs sont en hausse depuis 2002.

1. Les principaux chiffres

Le programme 143 regroupe 1,28 milliard d'euros de crédit de paiement (CP), soit 2,1 % des crédits de la mission et 1,6 milliard en autorisations d'engagement (AE). L'écart entre les crédits de paiement et les autorisations d'engagement est cette année exceptionnel, et correspond à un ajustement lié à la dissociation entre l'année civile et l'année scolaire, les ordonnateurs devant disposer des AE pour l'année scolaire en cours mais également l'année suivante.

Le plafond d'emplois de ce programme est fixé pour 2007, à 18.407 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT), en diminution de 913 emplois ETPT par rapport à 2006.

Le programme 214 comprend 5 actions :

Présentation des crédits

Actions

AE en 2007

(en millions d'euros)

CP en 2007

(en millions d'euros)

En % du programme

Mise en oeuvre de l'enseignement dans les établissements publics

676,8

676,8

52,9

Mise en oeuvre de l'enseignement dans les établissements privés

818,6

513,08

40,1

Aide sociale aux élèves

81,03

81,03

6,3

Evolution des compétences et dynamique territoriale

4,5

4,5

0,35

Moyens communs à l'enseignement technique agricole, public et privé

4,5

4,5

0,35

Source : projet de loi de finances pour 2007, annexe « Enseignement scolaire »

2. La justification des crédits

Les dépenses de personnel représentent 67,1 % des crédits de paiement du programme.

Les crédits de fonctionnement regroupent 0,8 % des crédits. Il s'agit essentiellement de l'organisation et de la gestion des examens (3,8 millions d'euros), la réparation des accidents de travail des élèves et des étudiants (2,2 millions d'euros), le recrutement et la formation continue des personnels des lycées agricoles (1,4 million d'euros).

Les crédits d'intervention rassemblent 32,1 % des crédits. Ils recouvrent notamment :

- les subventions aux établissements du temps plein pour un montant 105,8 millions d'euros ;

- les subventions aux établissements du rythme approprié à hauteur de 192 millions d'euros ;

- les bourses et aides financières pour un montant de 81 millions d'euros ;

- les rémunérations des assistants d'éducation (21 millions d'euros).

3. La mesure de la performance

a) Les modifications apportées au PAP 2007

Si les objectifs du programme n'on pas été modifiés, la liste et la construction des indicateurs a été amendée.

Un nouvel indicateur « pourcentage des lycées dont l'effectif à 200 élèves » a été mis en place. Il convient de noter qu'un tel indicateur existe déjà dans l'éducation nationale.

A la demande du ministère, les objectifs n° s 3 et 4 ne sont pas présentés dans le présent PAP en raison de l'indisponibilité des résultats 2 ( * ) .

De même, compte tenu de difficultés méthodiques (nécessité d'étudier des cohortes) s'agissant de l'indicateur relatif au taux d'efficacité scolaire, celui-ci est provisoirement remplacé par un indicateur de réussite aux examens.

b) L'appréciation de votre rapporteur spécial

Votre rapporteur spécial s'interroge sur l'introduction de l'indicateur concernant les établissements de moins de 200 élèves.

Comme le mentionne le ministère dans ses réponses au questionnaire parlementaire, cet « indicateur est assez peu pertinent pour l'enseignement agricole » dans la mesure où les lycées agricoles constituent souvent des sites d'accueil d'apprentis et de stagiaires de la formation professionnelle. Par conséquent si « l'indicateur permet la comparaison avec l'indicateur de l'Education nationale », il « ne traduit que partiellement la situation sur le terrain ».

Dès lors, si votre rapporteur spécial comprend le souci de comparaison qui anime le ministère des finances, il souhaite que cet indicateur soit au moins appuyé par des sous-indicateurs permettant d'apprécier l'activité réelle de ces établissements.

En outre, il regrette que les indicateurs n'ayant pas pu être renseignés à l'occasion du présent PAP, et les objectifs associés, disparaissent de la présentation pour être, éventuellement, réintroduits par la suite. Il estime que cette procédure est peu transparente, puisqu'il est indiqué que le ministère poursuit trois alors qu'en réalité ce sont cinq. Par ailleurs, l'affichage d'indicateurs non renseignés constitue une information : cela permet d'évaluer d'apprécier les systèmes d'information des administrations concernées, la capacité de pilotage compte tenu de la consolidation possible ou non d'informations à la base dispersées, la progression de la mise en place d'une démarche de performance...

4. Les principales observations de votre rapporteur spécial

Votre rapporteur spécial rappelle que l'examen de la LFI 2006 avait donné lieu à de nombreux débats concernant l'enseignement technique agricole aussi bien au Sénat qu'à l'Assemblée nationale. Au total, la représentation nationale avait abondé, compte tenu des bonnes performances de l'enseignement technique agricole, le présent programme de 30,5 millions d'euros, afin que les difficultés de financement puissent être résolues.

Ces crédits supplémentaires devaient être affectés à hauteur de 22 millions d'euros aux établissements du rythme approprié, 5 millions d'euros aux établissements du temps plein, 4 millions d'euros au paiement des bourses et le reliquat au recrutement d'assistants d'éducation. Toutefois la régulation budgétaire ne permettra pas le respect de ce schéma. En effet, le projet de décret d'avance qui a été transmis à votre commission le 15 novembre 2006 annule 10 millions d'euros de crédits sur le présent programme au titre de 2006. Ce dégel partiel des crédits mis en réserve en début d'année compliquera la gestion 2006 et annulera en partie le bénéfice attendu des crédits supplémentaires votés par le Parlement.

Votre rapporteur spécial, qui a déjà souligné la qualité de l'enseignement technique agricole, tient à souligner que le nombre d'élèves de l'enseignement technique n'est pas le résultat d'un ajustement spontané entre l'offre et la demande, puisque le nombre d'élèves pouvant être accueillis dépend du budget alloué par le ministère de l'agriculture à son enseignement.

Il regrette quelque peu cette situation dans la mesure où l'enseignement technique agricole semble avoir fait ses preuves à l'égard de publics difficiles, et pourrait donc le cas échéant, mieux servir l'insertion de jeunes actuellement en échec scolaire au sein de l'enseignement public général. A cet égard, il s'interroge sur la possibilité d'accroître la complémentarité, et non la concurrence, entre l'enseignement dispensé par l'éducation nationale et l'enseignement technique agricole.

En conclusion, votre rapporteur spécial estime que la mise en oeuvre de la LOLF est de nature à permettre une plus grande reconnaissance de l'enseignement technique agricole et de ses mérites. Cependant, la LOLF ne signifiant pas une protection particulière, il est nécessaire que la direction de l'enseignement s'affirme au sein du ministère afin de faire prévaloir la légitimité et l'importance de sa mission, notamment lors des décisions de régulation budgétaire.

Synthèse des principales observations de votre rapporteur spécial

- Votre rapporteur spécial souligne la faible pertinence de l'indicateur concernant les établissements de moins de 200 élèves, introduit dans le PAP 2007, au regard des spécificités de l'enseignement agricole. Il souhaite que cet indicateur soit complété afin que l'activité réelle de ces établissements soit retracée.

- Le nombre d'élèves accueillis par l'enseignement agricole résulte du budget alloué par le ministère de l'agriculture à cet enseignement. Compte tenu des bonnes performances de cette formation, notamment à l'égard de publics souvent défavorisés, votre rapporteur spécial s'interroge sur la possibilité d'accroître la complémentarité entre l'enseignement agricole et l'enseignement général.

III. AMENDEMENT ADOPTÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

PROJET DE LOI DE FINANCES

ARTICLES DEUXIÈME PARTIE

MISSION ENSEIGNEMENT SCOLAIRE

N°

A M E N D E M E N T

présenté par

M. LONGUET

_________________

ARTICLE 34

état B

Modifier comme suit les crédits des programmes :

(en euros)

Programmes

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

+

-

+

-

Enseignement scolaire public du premier degré
Dont Titre 2

Enseignement scolaire public du second degré
Dont Titre 2

1.000.000

1.000.000

Vie de l'élève
Dont Titre 2

Enseignement privé du premier et du second degrés
Dont Titre 2

Soutien de la politique de l'éducation nationale
Dont Titre 2

1.000.000

1.000.000

Enseignement technique agricole
Dont Titre 2

TOTAL

1.000.000

1.000.000

1.000.000

1.000.000

SOLDE

0

0

OBJET

Cet amendement prend en compte les conclusions de la Cour des comptes transmises à la commission des finances le 9 février 2006 concernant le contrôle du CNED effectué en 2005.

Celles-ci font notamment apparaître l'insuffisante précision des missions du centre, ce qui porte atteinte à la capacité d'évaluer correctement la subvention pour charge de services publics dont bénéficie le CNED, soit 29,1 millions d'euros contre 28,1 millions d'euros en LFI 2006 :

« Les principales décisions relatives aux modalités de financement des actions correspondantes - qu'il s'agisse de la subvention pour charges de service public allouée par le ministère de l'éducation nationale ou le tarif des prestations appliqués aux usagers - ne peuvent dès lors être clairement justifiées.

« (...) L'indétermination actuelle des missions de service public assurées par le CNED empêche par ailleurs également, du point de vue de la LOLF, de définir, à partir de la comptabilité analytique de l'établissement, la subvention pour charges de service public qui devrait lui être allouée. A l'heure actuelle, la subvention de fonctionnement attribuée par le ministère de l'éducation nationale s'élève sans fondement particulier à environ 25 % des recettes globales. En outre, le manque de justification précise de cette subvention peut conduire, dans les périodes de régulation budgétaire, à des variations erratiques de son montant et ainsi gêner la gestion prévisionnelle du centre ».

Compte tenu de cette situation, le présent amendement tend à diminuer, en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, de 1 million d'euros les crédits du programme « Soutien de la politique de l'éducation nationale » action n° 7 « établissements d'appui à la politique éducative », qui comprend les crédits du CNED. Cette diminution correspond à la différence entre la subvention LFI 2006 et la subvention PLF 2007 du CNED.

Cette somme est transférée sur le programme « Enseignement scolaire public du second degré » action n° 14 « subventions globalisées aux EPLE » afin d'améliorer les crédits pédagogiques en faveur des ZEP.

IV. MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. MODIFICATION DES CRÉDITS À TITRE RECONDUCTIBLE

En première délibération, l'Assemblée nationale a adopté trois amendements :

- le premier amendement , présenté par le gouvernement , tend à minorer, en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, de 2,6 millions d'euros les crédits de la mission (800.000 euros sur le programme « Vie de l'élève » et 1.8 million d'euros sur le programme « Soutien »).

Il s'agit de gager l'ajustement du droit à compensation des transferts aux régions et aux départements effectués par les articles 13 et 14 du PLF 2007. La correction de la compensation a porté sur les transferts prévus aux articles 82 et 84 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales : transfert de la rémunération des personnels d'internat et transfert des crédits de suppléance et des contrats aidés du ministère de l'éducation nationale pour les agents TOS non titulaires.

En outre, l'amendement du gouvernement précise dans son objet que « cet ajustement technique sera complété [en première lecture au Sénat] par la présentation d'un amendement visant à prendre en compte l'évolution du nombre de personnels TOS ayant opté pour une intégration ou un détachement dans la Fonction Publique Territoriale. En effet, le droit d'option institué par la loi du 13 août 2004 ayant permis à ces personnels de se prononcer jusqu'au 31 août 2006, les données prises en compte au moment de l'élaboration du PLF n'étaient pas encore stabilisées. »

- le deuxième amendement, présenté par notre collègue député François Reiss, tend à transférer 2 millions d'euros du programme « Enseignement scolaire public du second degré » vers le programme « Vie de l'élève » afin d'améliorer l'accompagnement des élèves handicapés ;

- le troisième amendement, présenté par notre collègue député Yvan Lachaud, tend à transférer 153.303 euros du programme « Enseignement scolaire public du second degré » vers le programme « Vie de l'élève » afin de créer 10 postes de médecins scolaires .

B. MODIFICATION DES CREDITS À TITRE NON RECONDUCTIBLE

A l'issue de la seconde délibération , l'Assemblée nationale a majoré les crédits (AE et CP) de la mission de 806.700 euros, et minoré les crédits de la mission (AE et CP) de 22.752.040  euros afin de gager les ouvertures des crédits opérées lors de la seconde délibération du projet de loi de finances à l'Assemblée nationale. Au total, les crédits de la mission sont minorés de 21,945 millions d'euros.

Le tableau suivant retrace l'ensemble de ces mouvements de crédits :

Programmes

AE

CP

+

-

+

-

Enseignement scolaire public du premier degré

dont titre 2 Dépenses de personnel

85.500

3.000.000

85.500

3.000.000

Enseignement scolaire public du second degré

dont titre 2 Dépenses de personnel

54.900

11.000.000

5.000.000

54.900

11.000.000

5.000.000

Vie de l'élève

dont titre 2 Dépenses de personnel

74.800

2.000.000

74.800

2.000.000

Enseignement scolaire privé du premier et du second degrés

dont titre 2 Dépenses de personnel

431.000

2.000.000

431.000

2.000.000

Soutien de la politique de l'éducation nationale

dont titre 2 Dépenses de personnel

78.500

2.000.000

78.500

2.000.000

Enseignement technique agricole

dont titre 2 Dépenses de personnel

82.000

2.752.040

82.000

2.752.040

806.700

22.752.040

806.700

22.752.040

SOLDE

-21.945.340

-21.945.340

PROPOSITION : CONFIRMATION DE L'ADOPTION DE LA MISSION

V. TRAVAUX DE LA COMMISSION

A. AUDITION DE M. GILLES DE ROBIEN, MINISTRE DE L'ÉDUCATION NATIONALE, DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET DE LA RECHERCHE ET DE M. FRANÇOIS GOULARD, MINISTRE DÉLÉGUÉ À L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET À LA RECHERCHE (10 OCTOBRE 2006)

Réunie le mardi 10 octobre 2006 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'audition de M. Gilles de Robien, ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, et de M. François Goulard, ministre délégué à l'enseignement supérieur et à la recherche, sur les crédits des missions « Enseignement scolaire » et « Recherche et enseignement supérieur » .

M. Jean Arthuis, président , a tout d'abord remercié M. Gilles de Robien, ministre, et M. François Goulard, ministre délégué, pour leur présence, et salué M. Jean-Léonce Dupont, rapporteur pour avis de la mission « Recherche et enseignement supérieur » au nom de la commission des affaires culturelles.

A titre préliminaire , M. Jean Arthuis, président , a rappelé que l'article 49 de la LOLF fixait comme date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires le 10 octobre. A cette date, il a indiqué que le ministère de l'éducation nationale avait répondu à 86 % aux questionnaires parlementaires concernant la mission « Enseignement scolaire » et à 59 % seulement concernant la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

M. Gilles de Robien a ensuite présenté les crédits des missions « Enseignement scolaire » et « Recherche et enseignement supérieur » pour 2007, en insistant sur trois principes.

Il a tout d'abord souligné l'effort substantiel et prioritaire réalisé en faveur de l'enseignement supérieur et de la recherche. Après avoir indiqué que la France dépensait plus que les autres pays de l'OCDE pour l'enseignement secondaire, mais moins que la moyenne pour l'enseignement supérieur, il a rappelé que la loi de programme pour la recherche du 18 avril 2006 avait pour objectif de rééquilibrer l'effort financier en faveur de l'enseignement supérieur. Il a ainsi annoncé, qu'en 2007, le budget total de la mission « Recherche et enseignement supérieur » s'élevait à 21,3 milliards d'euros, soit une progression de 3,2 % par rapport à 2006.

Il a mis l'accent sur le respect des engagements pris par l'Etat, puisqu'en trois ans, six milliards d'euros supplémentaires seraient mobilisés et 1.000 emplois nouveaux créés en 2005, 3.000 en 2006, et 2.000 en 2007.

M. Gilles de Robien a ensuite mis en avant l'amélioration de la gestion, qui permettait, d'une part, de dégager des marges de manoeuvre et, d'autre part, de répondre aux objectifs de performance. Il a expliqué que l'idée directrice était de prouver l'utilité de chaque euro dépensé au regard de la réussite des élèves, de l'insertion professionnelle des étudiants et de l'attractivité de la France dans les domaines de la recherche et de l'innovation.

Il a donné trois exemples témoignant de cet effort de gestion dans l'enseignement scolaire.

Premièrement, il a cité la réduction du nombre de postes ouverts aux concours externes en 2006, effort maintenu en 2007, afin de mieux ajuster les recrutements au nombre réel des départs en retraite et de mieux gérer les surnombres dans certaines disciplines. Il a précisé que cela permettait de supprimer, dans le projet de loi de finances pour 2007, 3.600 postes de stagiaires qui n'avaient pas été pourvus en 2006 et ne le seront pas en 2007.

Deuxièmement, il a développé l'exemple des décharges de service des enseignants du second degré. Il a indiqué que les conclusions du rapport d'audit avaient influencé le projet de budget 2007, puisque l'équivalent de 2.300 postes à temps plein dans l'enseignement public et de 476 contrats dans l'enseignement privé sous contrat serait « remis devant les élèves ». En outre, il a précisé qu'une concertation serait ouverte afin de redéfinir le cadre réglementaire des décharges.

Troisièmement, il a mis l'accent sur l'effort d'organisation et de modernisation des services des administrations, conduisant au non-remplacement de 400 postes administratifs en administration centrale et dans les services académiques. Il a souligné que la suppression des postes administratifs n'affecterait ni les collèges, ni les lycées.

M. Gilles de Robien a enfin insisté sur le maintien du potentiel d'encadrement au profit des élèves. Dans cette perspective, il a observé, que dans le premier degré, l'augmentation du nombre des élèves donnait lieu à la création de 500 postes de professeur des écoles dans l'enseignement primaire public (et par parité, 100 contrats dans l'enseignement privé sous contrat), le taux d'encadrement étant maintenu en dessous de 19 élèves par classe. En revanche, il a indiqué, que dans l'enseignement secondaire, la baisse des effectifs d'élèves conduisait à supprimer 2.000 postes (et par parité, suppression de 400 postes dans l'enseignement privé sous contrat). Il a souligné que 2.300 emplois auraient pu être supprimés, mais l'action en faveur des élèves les plus en difficulté nécessitait des moyens.

Il a ajouté que les crédits nécessaires au recrutement de 1.000 nouveaux assistants pédagogiques permettraient l'extension des programmes personnalisés de réussite éducative (PPRE) en classe de 5 è .

Il a également souligné la création de 200 postes de professeur pour la scolarisation des élèves handicapés en unité pédagogique d'intégration (UPI), et de 300 postes de professeur pour les 200 classes relais accueillant temporairement des élèves en rupture scolaire. Il a fait état du renforcement du dispositif de remplacement de courte durée dont les crédits, soit 61 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2007, devraient permettre le remplacement d'1,8 million d'heures.

Il a précisé, par ailleurs, que l'encadrement administratif et la surveillance en collège et lycée seraient maintenus au même niveau, alors même que le nombre d'élèves diminuait.

Il a également abordé la question du suivi sanitaire et social des élèves, avec la création de 300 emplois d'infirmières et de 50 postes de médecin et d'assistante sociale.

En conclusion, M. Gilles de Robien a indiqué que l'Education nationale s'associait pleinement à la politique de maîtrise de la dépense publique, le solde des créations et des suppressions de postes, toutes catégories confondues, premier et second degrés, s'établissant à - 8.500 postes dans la mission « Enseignement scolaire » (ou - 8.700 équivalent temps plein travaillé (ETPT) selon la terminologie de la LOLF).

M. François Goulard, ministre délégué à l'enseignement supérieur et à la recherche , a ensuite présenté les crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

Il a indiqué que le budget de la mission, en progression par rapport à 2006, s'élevait dans le projet de loi de finances pour 2007 à 23,9 milliards d'euros, marquant ainsi l'effort du gouvernement envers la recherche et l'enseignement supérieur. Il a souligné que les engagements annoncés lors du vote de la loi de programme pour la recherche avaient été tenus. Un milliard d'euros supplémentaires était dégagé en faveur de la recherche et réparti de la manière suivante : une augmentation de 480 millions d'euros de crédits budgétaires, un accroissement de la dépense fiscale de 280 millions d'euros et enfin une dotation supplémentaire de 280 millions d'euros aux agences de financement de la recherche.

Il a mis l'accent, ensuite, sur la généralisation d'une nouvelle approche en matière de dépense dans le domaine de la recherche, fondée sur le financement compétitif. Il a ainsi précisé que l'Agence nationale de la recherche avait affecté l'ensemble de ses crédits, soit 825 millions d'euros. Après appel à projets, un projet sur quatre étant en moyenne retenu. De même, il a mentionné les réseaux thématiques de recherche avancés et les centres thématiques de recherche et de soins sélectionnés après appel à projets.

Il a observé que cette mise en compétition s'accompagnait d'une évolution de l'évaluation avec la mise en place de l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES), dont l'une des missions était d'apprécier la qualité des équipes de recherche.

Il s'est également félicité de l'affichage, désormais clair, des priorités en matière de recherche, avec notamment la mise en place du Haut conseil pour la science et la technologie auprès du président de la République.

Il a ajouté que de nombreux efforts restaient toutefois à faire, notamment au sein de l'université, quant à la préparation des étudiants à la vie professionnelle, sujet traité en partie par la commission Hetzel sur l'université et l'emploi.

Après que M. Jean Arthuis, président , eut remercié les ministres pour leur présentation, un large débat s'est instauré.

M. Maurice Blin, rapporteur spécial de la mission « Recherche et enseignement supérieur » , a observé qu'il était difficile d'appliquer les critères de performance de la LOLF à la recherche, dans la mesure où les résultats de celle-ci ne pouvaient, par nature, pas être garantis. Il a estimé que la culture française de la recherche, traditionnellement réticente à rapprocher les moyens des résultats, devait évoluer ou être condamnée à décliner.

Il s'est félicité du projet de budget, fidèle aux engagements annoncés. Il a ensuite souhaité avoir des éclaircissements sur les points suivants : premièrement, des précisions sur les modalités de fonctionnement de l'AERES, deuxièmement, une appréciation du ministère sur la situation au CNRS de Paris qui, l'année précédente, avait connu plusieurs problèmes, troisièmement, une confirmation de la nécessité d'encourager les organismes de recherche à valoriser leur effort et à en tirer des profits. Enfin, il a souhaité savoir si le ministre avait d'ores et déjà quelques informations concernant les résultats de l'enquête réalisée par la Cour des comptes sur OSEO-ANVAR, demandée par la commission des finances, au titre de l'article 58-2 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

En réponse, M. François Goulard a tout d'abord indiqué que l'AERES n'était pas encore formellement créée, le décret devant être publié d'ici à la fin du mois d'octobre. Il a détaillé la composition du conseil d'administration et souligné l'importance de celle-ci, tout comme celle de la personnalité de son président. Il a ajouté que les critères d'évaluation seraient variables selon les disciplines, les sciences appliquées ne pouvant pas être évaluées de la même façon que les sciences fondamentales. Il a également précisé que les établissements, les équipes de recherche et les formations supérieures seraient évaluées par les sections différentes des trois collèges de l'agence. Il a ajouté que celle-ci simplifiait le paysage de l'évaluation en se substituant au Conseil national d'évaluation (CNE), au Conseil national des universités (CNU) et au Comité national d'évaluation de la recherche (CNER).

S'agissant du CNRS, M. François Goulard a estimé que les difficultés qu'avait connues l'établissement de Paris étaient désormais réglées avec la nomination de nouveaux dirigeants et l'évolution des statuts du CNRS permettant, aujourd'hui, d'assurer la prééminence du président sur le directeur général. Il a toutefois observé qu'une réflexion devait être engagée afin de clarifier les missions du centre, « leadership » dans certains domaines scientifiques, agence de moyens dans d'autres. Il a enfin précisé qu'il n'y aurait pas décalage entre les autorisations d'engagement et les crédits de paiement.

En ce qui concerne l'Institut Pasteur, M. François Goulard a observé que si l'effort de valorisation de la recherche pouvait être amélioré, la fondation avait d'ores et déjà une action satisfaisante dans ce domaine, comparée à d'autres établissements.

M. François Goulard a ensuite précisé que les conclusions de la Cour des comptes sur OSEO-ANVAR seraient bientôt disponibles. Il a estimé que le fonctionnement d'OSEO-ANVAR était désormais satisfaisant compte tenu, en particulier, de la nomination d'une nouvelle équipe dirigeante et de la prise en compte des problèmes financiers. Il a ajouté que l'agence bénéficiait d'une bonne reconnaissance auprès des petites et moyennes entreprises (PME), et que le projet de budget pour 2007 octroyait 40 millions d'euros supplémentaires à la politique d'innovation en faveur des PME.

M. Jean-Léonce Dupont, rapporteur pour avis de la mission « Recherche et enseignement supérieur » au nom de la commission des affaires culturelles , s'est félicité du projet de budget pour 2007, qui poursuivait l'effort financier de rééquilibrage au profit de l'enseignement supérieur. Il a ensuite considéré, que si l'initiative du ministre en matière de pré-inscription aux universités était salutaire afin d'assurer une meilleure orientation des bacheliers lors de leur première année d'études, il était nécessaire de mener une action plus forte. Il a, ainsi, souhaité l'extension des mesures d'information mises en place par certaines universités à l'intention des étudiants afin que le choix d'une filière des futurs étudiants soit effectué en connaissance de cause.

Après avoir approuvé la nouvelle organisation mise en place par la loi de programmation pour la recherche, il a exprimé son inquiétude quant à la diffusion des brevets dans notre pays et insisté sur les difficultés à valoriser les résultats de recherche. Il a estimé nécessaire de créer, notamment autour des universités, des structures entrepreneuriales souples permettant d'exploiter les résultats des recherches. L'absence d'instruments adéquats présentait, selon lui, le risque de voir des acteurs étrangers s'implanter sur les sites de recherche et tirer profit d'une recherche financée sur fonds publics. Il a observé, enfin, que si des changements pouvaient être notés dans les universités, celles-ci manquaient d'autonomie pour pouvoir engager des actions plus importantes.

En réponse, M. François Goulard a expliqué qu'en matière d'orientation des étudiants, les mesures proposées essayaient de faire face de manière pragmatique au taux d'échec important constaté lors de la première année d'études. Il a partagé l'avis du rapporteur pour avis selon lequel une meilleure information devait être dispensée auprès des étudiants, et que des études plus approfondies devaient être engagées afin de connaître le cursus de formation des étudiants, leurs débouchés professionnels, ainsi que l'adéquation entre leurs études et leur emploi. Il a ajouté que cela représentait un « travail de longue haleine » nécessitant de la patience quant aux résultats, le portail internet du gouvernement concernant l'orientation n'ayant été mis en place, par exemple, qu'en mai dernier.

S'agissant de l'autonomie des universités, M. François Goulard a estimé que ce débat était secondaire par rapport à celui de la gouvernance des universités. Il a souligné, notamment, les caractéristiques des instances dirigeantes des universités, qui ne permettaient ni une continuité dans la gestion des universités, ni la mise en place d'une véritable politique par la présidence (conseils d'administration pléthoriques, mandat quinquennal des présidents...). Il a comparé la situation des universités avec les écoles qui avaient créé des postes de directeurs, et spécialisé les fonctions, mesures que ne permettait pas actuellement le statut des universités.

M. François Goulard a abordé ensuite la question de la valorisation de la recherche en expliquant que s'il y avait, certes, des problèmes d'organisation, il existait également des freins culturels. Il a toutefois estimé que la situation évoluait, et a mentionné, à cet égard, l'appel à projets de l'ANR concernant la mutualisation des services de valorisation. Il a également donné l'exemple de l'Institut d'optique, dont 30 % des étudiants suivaient des modules de sensibilisation à la création d'entreprise, en soulignant qu'il était désormais acquis que les formations supérieures devaient en priorité préparer les étudiants à un emploi. Il a estimé, enfin, que si, en matière de valorisation, le mouvement était plus faible que celui que l'on pouvait observer à l'étranger, il n'en était pas pour autant absent de notre territoire.

M. Jean Arthuis, président , a souhaité obtenir des précisions sur le financement de l'ANR, qui après avoir bénéficié d'une partie des recettes des privatisations en 2005, était bénéficiaire d'une affectation de ressources fiscales au titre de l'article 27 du projet de loi de finances pour 2007, ce qui lui paraissait à la limite de la conformité avec les principes de la LOLF. Il a également remarqué que le financement de l'agence par une affectation de ressources fiscales et non par des crédits budgétaires permettait de contourner la règle affichée d'une augmentation de 0,8 % des dépenses publiques, soit 1 oint de moins que l'inflation.

M. François Goulard a indiqué que la contribution nationale à l'effort de recherche au profit de l'ANR et d'OSEO-ANVAR correspondait à l'affectation d'une partie de la contribution sociale sur l'impôt sur les sociétés, le principe d'une affectation de ressources fiscales plutôt qu'une inscription de crédits budgétaires étant une décision qui relève du ministère des finances.

En réponse à M. Jean Arthuis, président , qui s'interrogeait sur l'importance des places vacantes dans les instituts universitaires et technologiques (IUT) et dans les sections de techniciens supérieurs (STS) et à M. Adrien Gouteyron , qui souhaitait connaître la différence entre les deux formations dispensées, M. François Goulard a expliqué que plusieurs facteurs avaient concouru à cette situation. D'une part, des problèmes d'orientation avec une sensibilisation insuffisante des jeunes étudiants aux formations courtes, mais professionnalisantes. D'autre part, les comportements de certains responsables limitant l'accueil à ces formations. Il a également indiqué que si les IUT faisaient partie des universités et dispensaient une formation plutôt large, les BTS étaient implantés dans les lycées et avaient un caractère professionnel davantage marqué.

M. Adrien Gouteyron a également souhaité connaître, d'une part, la position du ministère sur le débat concernant la taille des universités et, d'autre part, la politique suivie en matière d'accueil des étudiants étrangers.

S'agissant de la taille des universités, M. François Goulard a remarqué que les classements internationaux des universités ne mettaient pas forcément en avant des grandes universités en termes d'effectifs, mais plutôt des concentrations de forces scientifiques. Il a ainsi observé que si les meilleures unités de recherche de Paris se rassemblaient au sein d'un établissement, la France gagnerait quelques places dans le classement. Toutefois, il a estimé que l'heure n'était pas au regroupement par fusion, mais au rapprochement. A ce titre, il s'est félicité de la mise en place des pôles de recherche et d'enseignement supérieur (PRES), car ils permettaient de rapprocher ce qui était utile de rapprocher : services de valorisation, services internationaux, etc.

En ce qui concerne l'accueil des étudiants étrangers, M. François Goulard a souligné les progrès réalisés dans ce domaine en prenant l'exemple des regroupements dans les consulats des procédures de demande de visas et d'inscription à l'université. Cet encadrement a permis, selon le ministre, de mettre fin à des pratiques critiquables consistant pour certaines universités à accueillir largement les étudiants étrangers afin de « sauver » une filière ou de bénéficier des crédits supplémentaires. M. François Goulard a souhaité que l'attractivité de la France puisse encore être améliorée, même si en quinze ans le nombre d'étudiants étrangers avait doublé.

En réponse à M. Jean Arthuis, président , qui souhaitait savoir si la gratuité n'était pas un facteur dissuasif pour les étudiants étrangers dans la mesure où elle pouvait, selon eux, refléter un enseignement de mauvaise qualité, M. François Goulard a confirmé qu'il pouvait y avoir un problème d'image, mais que les universités avaient la possibilité d'établir des droits spécifiques pour ces étudiants.

Après avoir indiqué au ministre qu'il partageait l'ensemble de ses préoccupations, M. Gérard Longuet, rapporteur spécial de la mission « Enseignement scolaire » a souhaité connaître la position du ministère sur une série de sujets.

S'agissant des décharges statutaires des enseignants du second degré et des suites données au rapport d'audit de modernisation, M. Gérard Longuet, rapporteur spécial , a souhaité savoir si le ministère avait fixé un objectif quantitatif de réduction de ces décharges. M. Gilles de Robien a expliqué que les décharges, dont le cadre réglementaire n'avait pas été modifié depuis 1950, représentaient un gisement considérable d'heures pouvant à nouveau être utilisées devant les élèves, certaines pratiques ne se justifiant plus, telles que les heures dites de première chaire. Il a indiqué ainsi, qu'au cours de l'année scolaire 2007-2008, l'équivalent de 2.776 équivalents temps plein, actuellement consacrés à des décharges, seraient transformés en heures d'enseignement.

En ce qui concerne le dispositif de remplacement de courte durée prévu par la loi pour l'avenir de l'école, M. Gérard Longuet, rapporteur spécial , s'est interrogé sur la pertinence de la distinction entre les absences « prévisibles » et « imprévisibles », sur la possibilité d'améliorer le remplacement des absences dites « imprévisibles » et enfin sur la réalité des chiffres indiqués par les chefs d'établissement. M. Gilles de Robien a indiqué que le montant d'heures liées aux absences prévisibles s'élevait à 2,5 millions et que l'objectif fixé pour l'année scolaire 2006-2007 était de parvenir au remplacement d'1,8 million d'heures, ce qui représenterait un coût financier de l'ordre de 61 millions d'euros. Il a indiqué ne pas avoir d'éléments précis à fournir à la commission s'agissant des absences dites « imprévisibles ».

M. Gilles de Robien a ensuite répondu à la question de M. Gérard Longuet, rapporteur spécial , relative à la mise en place des programmes personnalisés de réussite éducative (PPRE), qui étaient cette année prioritairement instaurés sur l'ensemble du territoire dans les classes de 6 è , de CE1 et de CP. Il a précisé qu'il était encore trop tôt pour tirer des leçons qualitatives de l'expérimentation menée l'année dernière, mais il a souligné que ce dispositif de soutien devait, en priorité, répondre au 25 % d'élèves qui ne savaient pas lire, ou médiocrement, lors de leur entrée au collège. Il a ajouté que ces programmes de soutien seraient généralisés à la rentrée 2007 au CM2 et en 5 è .

En réponse à M. Jean Arthuis, président , et à M. Gérard Longuet, rapporteur spécial , qui s'interrogeaient sur les modalités de la sortie de grève administrative des directeurs d'école, M. Gilles de Robien a expliqué que le dispositif négocié comportait trois parties. D'une part, une journée de décharge par semaine où les directeurs d'école de 4 classes, rendue possible par la mise à disposition d'un professeur des écoles stagiaire cette même journée, le dispositif n'engendrant donc pas de surcoût pour le ministère. D'autre part, la revalorisation de 20 % des indemnités de sujétion spéciale des directeurs d'école pour un coût de 10 millions d'euros en 2007. Enfin, la possibilité offerte à toutes les écoles de disposer d'une personne recrutée sur contrat d'avenir pour assister les directeurs dans leurs tâches matérielles. M. Gilles de Robien a indiqué qu'à ce jour, 22.000 contrats avaient été signés et que si l'ensemble des écoles utilisait cette possibilité, le coût financier pour le ministère de l'éducation nationale s'élèverait à 40 millions d'euros en 2007.

S'agissant du taux élevé de redoublement en France, dont le rapport annuel de l'OCDE sur l'éducation s'était fait l'écho, M. Gilles de Robien a indiqué à M. Gérard Longuet, rapporteur spécial , que ce taux pouvait être réduit et que les économies réalisées pouvaient alors servir au soutien personnalisé ou à expérimenter d'autres solutions, l'efficacité du redoublement étant incertaine.

En ce qui concerne l'offre de formation, dont la richesse avait été soulignée par M. Gérard Longuet, rapporteur spécial , M. Gilles de Robien a indiqué que cette question faisait actuellement l'objet de deux rapports d'audit de modernisation portant sur la grille horaire des enseignants au collège et au lycée.

En réponse à M. Jean Arthuis, président , il a précisé qu'il s'agissait de sujets sensibles nécessitant une approche globale, incluant notamment les conditions matérielles de travail des enseignants. Il a expliqué que l'allongement du temps de présence des enseignants dans les établissements posait la question de savoir comment dégager des surfaces supplémentaires pour accueillir parents et professeurs et favoriser ainsi les échanges.

M. Gilles de Robien a ensuite dressé un premier bilan de la décentralisation des personnels titulaires techniques, ouvriers et de service (TOS), en indiquant que plus de 21.000 agents avaient, à la fin juin, exercé leur droit d'option. M. Jean Arthuis, président , a souhaité savoir s'il était possible de donner un délai supplémentaire pour le droit d'option. M. Gilles de Robien a répondu que ce délai supplémentaire soulèverait des difficultés de gestion importantes. M. Gérard Longuet, rapporteur spécial , a exprimé le souhait d'avoir, d'ici au débat en séance publique, une analyse par âge et par statut des choix d'option des agents, demande à laquelle le ministre a répondu favorablement.

En réponse à la question de M. Gérard Longuet, rapporteur spécial , sur la carte scolaire et les éventuels mouvements entre l'enseignement public et l'enseignement privé sous contrat que pourraient provoquer des modifications, M. Gilles de Robien a estimé que l'aménagement de la carte scolaire aurait peu d'impact sur la répartition des élèves entre les deux enseignements. Il a rappelé qu'il menait actuellement des négociations et qu'un consensus existait sur la nécessité de faire évoluer la carte scolaire, afin de donner plus de réalité à la mixité sociale et éviter les multiples détournements du dispositif qui accentuaient l'effet « ghetto » de certains établissements.

Enfin s'agissant de la préoccupation de M. Gérard Longuet, rapporteur spécia l, sur les équilibres territoriaux scolaires, M. Gilles de Robien a précisé que cette question était sous la surveillance du Conseil territorial de l'éducation nationale (CTEN).

M. Serge Dassault a souhaité mettre l'accent sur l'importance de l'apprentissage et la nécessité, selon lui, de le faire évoluer vers un système contraignant où l'avis des enseignants serait prééminent. Il a estimé que l'apprentissage était une solution pour les jeunes qui sortaient sans qualification du système éducatif.

M. Gilles de Robien a indiqué que les jeunes qui sortaient sans qualification du système éducatif constituaient une préoccupation pour le ministère et qu'un certain nombre de mesures étaient à même d'aider ce public : définition d'un socle commun de connaissances, mise en oeuvre des PPRE, mise en place de l'apprentissage junior, qui permettrait à un jeune, après un an de stages divers, de signer un contrat d'apprentissage à 15 ans, instauration de l'option de découverte professionnelle en classe de 3 è , meilleure information et orientation des élèves, etc.

En réponse à M. Adrien Gouteyron , qui s'interrogeait sur l'évolution des instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM), M. Gilles de Robien a précisé qu'il s'agissait d'une priorité et qu'il était notamment impératif de définir un nouveau cahier des charges. Il en a présenté les lignes directrices en insistant sur la nécessité d'allonger les expériences professionnelles des stagiaires à l'instar des pays voisins, de rendre obligatoire l'apprentissage d'une langue, de privilégier la bivalence et de permettre une découverte du monde de l'entreprise par un stage approprié.

M. Jean Arthuis, président , a enfin souhaité connaître l'évolution des professeurs en surnombre, la commission des finances suivant attentivement cette question depuis trois ans.

M. Gilles de Robien a indiqué que le nombre de professeurs en surnombre dans leur discipline était revenu de 3.800 à la rentrée 2004 à 3.400 à la rentrée 2005, les matières les plus affectées étant les lettres, l'éducation physique et sportive, l'allemand. Enfin, il a expliqué que le nombre de postes mis au concours était maintenu au même niveau en 2007 qu'en 2006, mais qu'il ne pouvait pas nier que, dans certaines disciplines, le ministère recrutait plus qu'il ne devait pour des « raisons humaines ». Toutefois il a remarqué que cette pratique n'avait pas empêché, par exemple, en éducation physique et sportive, une baisse des professeurs surnuméraires.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, qui l'interrogeait sur l'effectivité du caractère interministériel de la mission « Enseignement scolaire », M. Gilles de Robien a précisé qu'il y avait eu des réunions entre son ministère et celui de l'agriculture s'agissant, notamment, des bourses au mérite et de l'enseignement privé.

B. EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une réunion tenue le mercredi 22 novembre 2006 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, sur la mission « Enseignement scolaire ».

Après avoir rappelé que la mission « Enseignement scolaire » associait le ministère de l'éducation nationale et le ministère de l'agriculture, M. Gérard Longuet, rapporteur spécial , a souligné l'importance de ce budget, tant en termes d'emplois qu'en termes financiers ou politiques.

S'agissant des effectifs, M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a observé que l'apparente stabilité nationale masquait des mouvements démographiques régionaux qui nécessitaient un ajustement des emplois d'enseignants et de personnels éducatifs. Il a noté que cette gestion pouvait être compliquée par l'offre proposée par l'enseignement privé ou l'enseignement agricole.

Il a relevé également d'importants mouvements d'effectifs qui relativisaient la diminution du plafond d'emplois présentée dans le projet de budget pour 2007. Ainsi, il a expliqué que plus de la moitié des agents techniques, ouvriers et de services avaient choisi d'intégrer la fonction publique territoriale dans le cadre du transfert de ces personnels aux collectivités territoriales, conformément à la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. En outre, il a fait remarquer que la suppression des maîtres d'internat et des surveillants d'externat du plafond d'emplois correspondait à la transformation de ces emplois en assistants d'éducation rémunérés sur des crédits de fonctionnement.

M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a ensuite fait état de la sensibilité politique de ce budget et s'est félicité de l'inscription de certains sujets à l'ordre du jour du calendrier de la campagne présidentielle.

Il a souhaité mettre l'accent sur deux points. D'une part, il a observé que le système scolaire français faisait preuve d'une productivité insuffisante, compte tenu de son coût. Il a précisé que le coût d'un lycéen était de 30 % plus élevé que la moyenne des pays de l'OCDE, ce coût ne garantissant pas pour autant des résultats satisfaisants, puisque, depuis 10 ans, l'accès au baccalauréat d'une classe d'âge ne progressait pas, et que 10 % des jeunes de 15 à 19 ans sortaient sans qualification du système scolaire.

D'autre part, il a estimé que la carte scolaire représentait un sujet majeur compte tenu de la volonté des parents de pouvoir bénéficier d'une liberté plus importante vis-à-vis du choix du système éducatif. Il a toutefois souligné que ce débat soulevait de nombreuses questions.

S'agissant de l'aspect financier, il a mis en avant les efforts de gestion du ministère, qui attestaient de la diffusion progressive de la culture de la LOLF. De même, il a noté une prise de conscience de la nécessité d'améliorer, non pas forcément le volume des moyens de l'éducation nationale, mais leur gestion.

M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a noté que la mise en oeuvre de la loi d'orientation et de programme du 23 avril 2005 pour l'avenir de l'école permettait de fixer une orientation claire à la politique du ministère et traduisait une évolution sensible sur certains points tels que la bivalence des enseignants, désormais évaluée par le projet annuel de performances.

Il a également expliqué que la rénovation de l'éducation prioritaire effectuée par M. Gilles de Robien, ministre de l'éducation nationale, avait le mérite de procéder à une hiérarchisation des différents établissements, à un moment où la carte de l'éducation prioritaire perdait quelque peu son sens, puisque son périmètre n'avait cessé de s'élargir depuis sa création.

Il a ensuite approuvé la conduite des audits de modernisation, qu'il a considérés comme des « alliés objectifs » de la réforme. Il s'est félicité de ce que le ministère prenne en compte dès le présent budget les recommandations des audits que ce soit pour l'organisation des examens ou le régime des décharges statutaires.

Il a précisé également que le ministère avait fait l'objet d'une réorganisation interne majeure, avec la mise en place d'un secrétariat général chargé de la diffusion de la politique de performance.

En conclusion, M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a noté que le débat sur la carte scolaire pouvait être une occasion de replacer les établissements scolaires au coeur du système scolaire. Il a remarqué que les écoles n'étaient pas des établissements publics et regretté à ce titre que le décret d'application de l'article 86 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, permettant à titre expérimental la création d'un établissement public d'enseignement primaire, ne soit pas encore publié. Plus largement, s'agissant des établissements scolaires, il a souligné la nécessité de réaffirmer l'autorité des directeurs d'école, des principaux de collège ainsi que des proviseurs de lycée, qui ne devaient pas être de simples interfaces administratives.

Un débat s'est ensuite instauré.

Au vu des observations présentées par M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, M. Jean Arthuis, président, s'est félicité des efforts de gestion engagés par le ministère de l'éducation nationale.

M. Philippe Adnot s'est interrogé sur les conséquences d'une éventuelle suppression de la carte scolaire, notamment en termes de logistique pour les départements chargés du transport scolaire.

M. Jean Arthuis, président, a précisé qu'il était favorable à ce que les parents aient davantage de choix dans la décision de scolariser leurs enfants dans tel ou tel établissement. Il a toutefois souligné que cette liberté supplémentaire ne devait pas être une source de perturbation pour les ramassages scolaires organisés par les collectivités territoriales.

M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a estimé, s'agissant de la carte scolaire et plus largement de l'implantation géographique des établissements, que les collectivités territoriales avaient un rôle majeur à jouer. Il a observé que le débat concernant l'assouplissement ou la suppression de la carte scolaire posait des questions fondamentales s'agissant de l'organisation du système scolaire. A ce titre, ce débat pouvait être fondateur d'une rénovation de ce système.

M. Eric Doligé s'est félicité de ce que le transfert des agents TOS soit l'occasion d'un « plébiscite » en faveur de la fonction publique territoriale. Il s'est toutefois interrogé sur les chiffres présentés par le gouvernement, qui correspondaient à un relevé des agents ayant opté pour la fonction publique territoriale au mois de juin de cette année.

En réponse, M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a précisé qu'un amendement du gouvernement devrait rectifier les évaluations proposées dans le projet de budget, car plus de la moitié des agents aurait opté pour la fonction publique territoriale.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, qui s'interrogeait sur la politique du ministère vis-à-vis des professeurs en surnombre dans certaines disciplines, M. Gérard Longuet, rapporteur spécial , a expliqué que le projet de budget pour 2007 prévoyait, par non-remplacement de départs à la retraite, une diminution de 500 emplois liée à des « surnombres ». En outre, il a souligné que le ministère conduisait une politique active de mobilisation de ces personnels afin qu'ils appuient certaines actions, comme le soutien aux élèves en difficulté.

S'agissant de l'enseignement technique agricole sur lequel M. Jean Arthuis, président, avait souhaité connaître l'impact résultant des amendements votés par le Parlement lors de la dernière loi de finances, M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a expliqué que la régulation budgétaire effectuée au cours de cette année avait réduit d'environ un tiers l'abondement supplémentaire en faveur du programme « Enseignement technique agricole » voté par le Sénat et l'Assemblée nationale.

M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a enfin présenté un amendement tendant à diminuer d'un million d'euros les crédits du programme « Soutien de la politique de l'éducation nationale », support de la subvention pour charges de service public du Centre national d'étude à distance (CNED). Il a précisé que la Cour des comptes, lors d'un contrôle effectué en 2005, avait souligné l'insuffisante précision des missions de service public du centre, portant ainsi atteinte à la capacité d'évaluer correctement la subvention pour charge de services publics dont bénéficie le CNED, soit 29,1 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2007. Il a ajouté que cette somme d'un million d'euros serait transférée sur le programme « Enseignement scolaire public du second degré » afin d'améliorer les crédits pédagogiques des zones d'éducation prioritaire.

M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a également précisé qu'il souhaitait qu'un effort supplémentaire soit réalisé en matière de décharges afin que des moyens supplémentaires puissent être redéployés au sein du programme « Enseignement scolaire public du second degré » en faveur du soutien aux élèves en difficulté.

A l'invitation de son rapporteur spécial, la commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Enseignement scolaire» ainsi modifiés.

Réunie le jeudi 23 novembre 2006, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé son vote, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.

* 1 La convention du 10 novembre 2003 entre l'Etat et la collectivité territoriale de Mayotte prévoit que l'Etat prend en charge l'intégralité des rémunérations des instituteurs en remboursant à la collectivité les crédits qu'elle y consacre.

* 2 Quatre indicateurs ont ainsi disparus du PAP 2007: le taux de satisfaction des usagers de l'enseignement agricole, le taux de satisfaction des bénéficiaires des stages à l'étranger, l'efficacité de la contribution de l'enseignement agricole au développement agricole et des territoires, pourcentage de jeunes en situation d'emploi 7 mois après la sortie de scolarité.

Les thèmes associés à ce dossier

Page mise à jour le

Partager cette page