B. DES DÉPENSES PARFOIS DIFFICILES À MAÎTRISER
1. Des prestations familiales au dynamisme contrasté
Les prestations familiales sont au nombre de neuf. Il convient d'y ajouter deux des cinq prestations désormais remplacées par la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje) mais qui continuent de concerner les enfants de moins de six ans, nés avant le 1 er janvier 2004, à savoir l'allocation pour garde d'enfant à domicile (Aged) et l'aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agrée (Afeama). En 2007, l'allocation pour jeune enfant (APJE), l'allocation d'adoption et l'allocation parentale d'éducation (APE) s'éteindront en effet définitivement, puisque tous les enfants susceptibles d'y ouvrir droit auront plus de trois ans.
Les prestations familiales peuvent être classées en cinq grandes catégories :
- les prestations d'entretien qui rassemblent les allocations familiales, le complément familial, l'allocation de soutien familial (ASF), l'allocation de parent isolé (API), l'allocation journalière de présence parentale (AJPP), la prime à la naissance et l'allocation de base de la Paje ;
- les prestations en faveur de la garde des enfants qui comprennent les compléments de libre choix d'activité et de libre choix du mode de garde de la Paje, ainsi que, pour les enfants nés avant le 1 er janvier 2004, les anciennes allocations de garde d'enfant à domicile (Aged) et aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée (Afeama) ;
- les prestations en faveur de l'éducation qui ne concernent que l'allocation de rentrée scolaire ;
- les prestations en faveur des personnes handicapées qui recouvrent l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé (AEEH), la Cnaf versant par ailleurs l'AAH pour le compte de l'Etat ;
- les prestations en faveur du logement qui visent l'allocation de logement familiale (ALF). Elle seule est une prestation familiale au sens strict, bien que la branche famille participe également au financement de l'aide personnalisée au logement (APL) et de l'allocation de logement social (ALS), qu'elle verse pour le compte de l'Etat.
Structure des prestations familiales en 2007
Tout naturellement, les prestations familiales représentent, avec 31,8 milliards d'euros en 2006, le premier poste de dépenses de la branche famille. Le montant versé en 2007 est attendu en hausse de 3 % hors mesures nouvelles et atteindrait 32,7 milliards d'euros. Si l'on y inclut les dépenses d'AAH - qui ne constitue pas au sens strict une prestation familiale au sens du code de la sécurité sociale mais qui est versée par les Caf -, ces dépenses s'élèvent à 38,3 milliards d'euros , en augmentation de 3,2 % par rapport à 2006.
La progression réelle pourrait toutefois être moindre, en raison des économies attendues :
- de l'application du principe de subsidiarité et de la réforme du forfait logement pour l'API (26 millions d'euros d'économies nettes pour la branche famille) ;
- des mesures d'incitation à la reprise d'activité pour les bénéficiaires de l'AAH (177 millions d'euros) ;
- des mesures générales de lutte contre la fraude et de recouvrement des indus (120 millions d'euros).
a) Des prestations d'entretien de moins en moins universelles
On regroupe sous le terme de « prestations d'entretien » les prestations qui, à la différence des allocations versées pour la garde des enfants, les frais de rentrée scolaire ou les dépenses de logement, ne sont pas affectées à des dépenses particulières mais peuvent être employées, à la discrétion des parents, pour l'entretien général de la famille.
Cette catégorie recouvre cependant des prestations de nature différente : aux allocations à vocation « universelle », comme les allocations familiales ou, dans une moindre mesure, le complément familial, sont venues s'ajouter au fil des ans des prestations plus ciblées, spécifiquement destinées à certains types de familles (familles monoparentales, pour l'API et l'allocation de soutien familial, familles ayant à charge des enfants en bas âge, comme la prime à la naissance et l'allocation de base de la Paje).
En 2006, le montant de l'ensemble des prestations d'entretien progresse de 5,1 %, pour s'établir à 20,3 milliards d'euros. Mais cette hausse sensible cache en réalité des évolutions contrastées selon que l'on s'attache aux prestations d'entretien « généralistes » ou aux prestations ciblées.
Les prestations généralistes ont un rythme de progression constant depuis trois ans, qui s'établit aux alentours de 1,3 %. Les allocations familiales et le complément familial décroissent même en volume car l'arrivée à l'âge de vingt et vingt et un ans des générations nées en 1985 et 1986 entraîne des sorties de ces deux prestations supérieures aux entrées, et ce malgré une natalité toujours soutenue (807.400 naissances en 2005, ce chiffre étant attendu en relative stabilité pour 2006 et 2007).
Les prévisions de croissance pour 2006 et 2007 sont même inférieures à la revalorisation de la base mensuelle des allocations familiales (BMAF), qui s'établit pour ces deux années respectivement à 1,8 % et 1,7 %.
Cette situation s'explique par le fait que le montant moyen des allocations versées est lui aussi en diminution, en raison de la réduction de la taille des familles : ainsi, le nombre de familles de trois enfants et plus, ouvrant donc droit à une majoration du montant des allocations familiales, a diminué de 115.000 unités depuis 1990, alors que le nombre total de bénéficiaires a crû durant cette période de près de 550.000 unités.
L'évolution est exactement inverse pour les prestations ciblées :
- les prestations destinées aux familles monoparentales ont augmenté à un rythme soutenu de 5,3 % en 2006 et devraient encore croître de 5 % en 2007, pour atteindre un montant de 2,3 milliards d'euros. Cette hausse est nourrie par l'augmentation continue du nombre de familles monoparentales. Le léger tassement anticipé pour 2007 tient à l'amélioration de la conjoncture économique et à la baisse corrélative du chômage, qui jouent dans un sens positif sur ces prestations sous conditions de ressources ;
- les prestations d'entretien en faveur des familles ayant à leur charge des enfants de moins de trois ans connaissent une évolution encore plus dynamique, puisqu'elles enregistrent en 2006 une croissance de plus de 18 %. C'est le remplacement des anciennes APJE et allocation d'adoption par la Paje, dont le plafond de ressources est plus généreux, qui explique la majeure partie de cette forte augmentation. Par ailleurs, la modification des règles de cumul entre allocation de base de la Paje et complément de libre choix d'activité par rapport au dispositif antérieur majore encore cette progression, en opérant un transfert de charge du complément de libre choix d'activité vers l'allocation de base.
En 2007, la fin de la montée en charge de la prime à la naissance et de l'allocation de base de la Paje devrait permettre un net ralentissement de la progression des dépenses, le taux de croissance se limitant désormais à 8 %.
Au total, on assiste donc à un mouvement de fond qui tend à éloigner les prestations d'entretien de l'universalité, et ce d'autant plus que les prestations ciblées sont toutes, à l'exception de l'AJPP, soumises à une condition de ressources. En deux ans, la part des prestations généralistes est passée de 70 % à 66 %, attestant d'une érosion progressive mais continue de leur place dans le dispositif des prestations familiales .
Evolution du poids relatif des prestations généralistes et des prestations ciblées
Source : commission des affaires sociales, d'après les données de la commission des comptes de la sécurité sociale (septembre 2006)
Sans nier la légitimité d'une politique de redistribution entre les familles et de l'attention particulière portée à certains types de foyers, plus en difficulté, votre commission tient à rappeler la vocation universelle de la politique familiale, symbolisée par les allocations familiales.
Si la passe difficile dans laquelle la branche famille a pu se trouver pendant quelques années a pu justifier une concentration des efforts sur les familles les plus modestes, la perspective maintenant proche d'un retour à des excédents structurels doit conduire à une réflexion sur la manière de faire profiter l'ensemble des familles des produits de la croissance.
Un bon outil pourrait être la revalorisation de la BMAF : au lieu de se contenter d'un rebasage minimal en fonction de l'inflation, il devrait être possible de programmer à l'avenir une progression plus généreuse.