MISSION « GESTION ET CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES » M. Bernard Angels, rapporteur spécial
La nouvelle nomenclature budgétaire introduite par la LOLF a permis de présenter au Parlement une vision synthétique de crédits auparavant disséminés au sein du fascicule global du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, correspondant à une mission essentielle de Bercy : la gestion des dépenses et des recettes de l'Etat . Le coût de gestion des administrations fiscale peut ainsi apparaître plus clairement aux yeux du citoyen.
I. ENGAGER D'ORES ET DÉJÀ UNE ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE 2005
A. L'ANTÉRIORITÉ DE BERCY EN MATIÈRE D'INDICATEURS DE PERFORMANCE
Pour le premier examen du projet de loi de règlement en « semi-mode LOLF », la mission « Gestion et contrôle des finances publiques » a l'avantage d'un projet annuel de performances très complet, où les indicateurs de performance sont constitués de longue date. Les indicateurs ont pu être améliorés au fil du temps. Ils sont disponibles sur des séries temporelles longues , ce qui facilite les comparaisons, et les rend crédibles aux yeux du Parlement . L'exercice 2005 est ainsi déjà « renseigné ».
Les contrats de performance signés par la direction générale des impôts et la direction générale de la comptabilité publique avec la direction du budget constituent la déclinaison du rapport annuel de performances présenté au Parlement. Un nouveau contrat 2006-2008 vient d'être signé par ces deux directions.
Dans l'examen du projet de loi de règlement pour 2005, la question de l'exécution des crédits peut d'ores et déjà passer au second plan par rapport aux enjeux politiques d'une meilleure efficience des administrations fiscales. Les directions précitées remettent d'ailleurs un rapport annuel de performance 52 ( * ) dont la lecture est indispensable à un bon examen du projet de loi de règlement.
La modernisation du pilotage des administrations de Bercy, et de leur gestion, peut être examinée à l'aune de ses résultats.
B. LE NÉCESSAIRE SUIVI DE LA MODERNISATION DE BERCY
Votre rapporteur spécial suit le processus de modernisation de Bercy avec attention. Il s'est ainsi rendu le 18 mai dernier, en application de l'article 57 de la LOLF, dans un centre des impôts parisien pour faire le point sur la campagne 2006 de l'impôt sur le revenu, après les incidents informatiques constatés en 2005 . 3,7 millions de déclarations avaient alors été faites par internet.. Les gains de productivité directs, de l'ordre d'un emploi équivalent temps plein pour 16.000 télédéclarations, apparaissent significatifs.
La généralisation de la déclaration d'impôt préremplie à 85 % des redevables (à l'exception, pour l'essentiel, des commerçants, artisans et professions libérales), après une expérience, en 2005, en Ille-et-Vilaine, a fait en outre l'objet d'un suivi particulier.
Selon M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, entendu mercredi 21 juin 2006 par votre commission des finances sur l'exécution 2005 des crédits de la mission « gestion et contrôle des finances publiques », 5,3 millions de télédéclarations ont été effectuées , avant même que la campagne 2006 ne soit définitivement close. Il faut rappeler que le projet annuel de performances de la mission « gestion et contrôle des finances publiques » a fixé comme objectif une fourchette comprise entre 6 et 10 millions de télédéclarations. La capacité du système informatique a ainsi été portée à 10 millions de télédéclarations à la suite des incidents 2005, pour un coût de 32,7 millions d'euros dont 11,1 millions d'euros pour les dépenses d'investissement et 21,6 millions d'euros pour les dépenses de fonctionnement.
Est-ce en raison d'un nombre de télé-déclarations moins important que prévu que les embouteillages annoncés sur le site internet « impot.gouv.fr » n'ont pas eu vraiment lieu ? Toujours est-il que votre rapporteur spécial a constaté au cours de son contrôle sur pièces et sur place du 18 mai que le dispositif de renseignement du centre des impôts parisien visité était parfaitement en place, et qu'il n'était pas saturé. Le dispositif visant à aider les contribuables à s'acquitter de leurs obligations fiscales a semble-t-il bien fonctionné et le nombre d'incidents apparaît limité par rapport à l'année 2005. Néanmoins, lors de sa rencontre avec les agents du centre des impôts, l'apport de la déclaration préremplie, en termes de simplification du processus de saisie, n'est pas apparu clairement. Si les contribuables se déclarent satisfaits de cette nouveauté dans les sondages commandés par la direction générale des impôts, il reste à en mesurer l'impact sur le fonctionnement des administrations fiscales.
Du point de vue de la modernisation de l'Etat, des gains de productivité et de la recherche de la satisfaction de l'usager, les administrations fiscales apparaissent plutôt en pointe par rapport aux autres ministères. Une mutualisation des expériences de rationalisation et d'information issues de Bercy paraît dès lors souhaitable.
II. PRÉOCCUPATIONS ET SATISFACTIONS POUR 2005
A. LES INDICATEURS LIES AU CIVISME FISCAL APPARAISSENT TENUS
Comme votre rapporteur spécial, dans son rapport spécial 53 ( * ) dans le cadre du projet de loi de finances initiale pour 2006, l'a écrit : « les indicateurs, liés au respect de leurs obligations fiscales par les contribuables particuliers et professionnels, montrent le bon niveau déjà atteint par les administrations fiscales dans « l'encouragement » au civisme fiscal ». La plupart des objectifs apparaissent pour la plupart atteints ou dépassés. Votre rapporteur spécial en prend acte pour s'en féliciter.
B. LA GESTION DES AMENDES ET TÉLÉTVA : UNE PRÉOCCUPATION
Les bons résultats obtenus, en termes d'indicateurs de performances, par la mission « Gestion et contrôle des finances publiques » rendent votre rapporteur spécial d'autant plus exigeant s'agissant des indicateurs de performance où des résultats décevants sont enregistrés.
En 2005, la procédure de téléTVA reste un semi-échec , liée à une insuffisante attractivité du produit aux yeux des entreprises. Avec 81.500 télédéclarants en 2004, les résultats étaient très éloignés de la cible de 2005 (250.000). Il est à craindre que les résultats 2005, non encore publiés, restent nettement en-deça de la cible des 250.000 télédéclarants . Les arguments « commerciaux » avancés aux entreprises, portant sur les économies possibles en termes de jours de valeur, et donc de trésorerie, pour les redevables procédant par virement, et sur le caractère utile et prometteur du certificat électronique, au-delà de sa seule application à la téléTVA, n'ont guère été payants. Pour cette raison, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a abaissé le seuil au-delà duquel la téléTVA est obligatoire (15 millions d'euros aujourd'hui), à 1,5 million d'euros en 2006 et à 760.000 euros en 2007. Il a surtout décidé de la gratuité du certificat utilisé dans le cadre de la procédure téléTVA, ce qui devrait avoir pour effet d'assurer enfin le succès de cette télédéclaration. Le coût pour les finances publiques de cette mesure doit néanmoins être précisé.
Par ailleurs, il apparaît également, à la lecture du projet annuel de performances, des faiblesses relatives au recouvrement des créances de contrôle fiscal, des amendes et condamnations pécuniaires. Les indicateurs relatifs au taux de recouvrement des créances de contrôle fiscal et aux taux de recouvrement des amendes et condamnations pécuniaires affichent des valeurs peu satisfaisantes en l'état. Les prévisions pour le taux de recouvrement des créances fiscales étaient de seulement 41,5 % en 2005. S'agissant des amendes, la prévision s'établissait à 36 %.
Conscient des difficultés de recouvrement, votre rapporteur spécial a souhaité que votre commission des finances demande, en application de l'article 58-2 de la LOLF, une enquête à la Cour des comptes sur ce sujet, qui devrait être présentée à l'automne 2006.
Par ailleurs, l'audition, le 3 mai 2006, devant votre commission des finances, de M. Dominique Lamiot, directeur général de la comptabilité publique, de MM. Bertrand Brassens et André Barilari, inspecteurs généraux des finances, de M. Yves Delbos, inspecteur général des services judiciaires, et de M. Jean-Yves Le Gallou, inspecteur général de l'administration, auteurs d'un audit sur la modernisation du paiement des amendes, n'a pas rassuré votre rapporteur spécial.
Les « pertes en ligne » dans le dispositif apparaissent très importantes, et la « gestion des indulgences » peu transparente. Le coût administratif des amendes s'établissait à 330 millions d'euros en 2004, montant à rapprocher des recettes hors amendes forfaitaires majorées, établies à 377 millions d'euros . L'éclatement des compétences est indéniablement à l'origine de surcoûts significatifs.
C. LES INQUIÉTUDES RELATIVES À LA GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE BERCY
Dans son rapport spécial 54 ( * ) relatif au projet de loi de finances initiale pour 2006, votre rapporteur spécial avait souligné : « les dépenses de plateau technique connaissent une tendance à la hausse inquiétante, qui appelle des correctifs, par la mise en place d'une gestion du parc immobilier des administrations centrales du Minéfi encore plus performante ».
Les enjeux financiers sont considérables. Il faut rappeler l'importance des dépenses d'investissement immobilier liées à l'arrivée du bâtiment de Bercy dans la période « 15-20 ans ». Le vieillissement du bâtiment nécessite la modernisation des équipements afin que ceux-ci continuent à fonctionner de manière satisfaisante. La dépense prévue pour ce seul bâtiment atteint 4,42 millions d'euros en autorisations d'engagement pour 2006 et 11 millions d'euros en crédits de paiement. En outre, le site de Malakoff, occupé par l'INSEE, nécessite une mise aux normes de ses installations de protection contre le feu.
A la lecture d'un référé de la Cour des Comptes relatif à la gestion immobilière du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, qui lui a été communiqué en application de l'article L.135-5 du code des juridictions financières, dont réponse a été donnée le 12 juin dernier par le ministère, votre rapporteur spécial doit formuler des inquiétudes nouvelles sur la gestion du patrimoine immobilier de Bercy. Le référé relève en effet des manquements dans la politique immobilière de Bercy, inquiétants de la part d'un ministère promoteur des bonnes pratiques en matière de gestion et de performance, par ailleurs chef de file pour la réforme de l'immobilier de l'Etat.
Si le référé communiqué à la commission des finances reconnaît que « la gestion immobilière du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (MINEFI) est incontestablement dynamique », il souligne que « la gestion des implantations et de l'espace reste néanmoins insuffisamment maîtrisée, avec des conséquences dommageables sur les coûts ». La Cour des Comptes note que le MINEFI est encore affectataire de beaucoup trop de sites et que « les restructurations n'ont pas entraîné une diminution de l'espace mise à la disposition des agents en dépit de la réduction des effectifs ». Elle constate dès lors que cette situation ne permet pas d'assurer une maîtrise des coûts , ceux-ci étant en nette augmentation. La Cour ne prévoit pas de gains budgétaires à court terme.
Il faut s'inquiéter des défaillances dans le pilotage des grosses opérations immobilières dont la Cour des Comptes indique qu'elles sont « exécutées dans des conditions inégales d'efficacité et de régularité ». Sur les 17 grosses opérations de construction et de rénovation conduites par la DPMA (direction du personnel et de la modernisation de l'administration) du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie entre 1998 et 2003, 7 ont duré plus de 7 ans. Le référé mentionne des coûts qui ne sont pas toujours maîtrisés et un respect insuffisant des procédures du code des marchés publics, une anomalie, selon la Cour, « particulièrement regrettable de la part du ministère qui est le rédacteur du code des marchés publics ».
En conséquence, le référé invite le MINEFI à se doter d'un dispositif de pilotage qui lui permette d'optimiser sa politique immobilière. Votre rapporteur spécial a pris acte des progrès annoncés par M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, entendu mercredi 21 juin 2006 par votre commission des finances sur l'exécution 2005 des crédits de la mission « gestion et contrôle des finances publiques ». Il sera particulièrement attentif aux progrès d'un ministère qui doit être exemplaire en la matière.
* 52 Ces documents n'ont pu être publiés avant l'audition en commission élargie le mercredi 21 juin 2006 de M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, sur les résultats 2005 de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques ».
* 53 Rapport général n° 99 (2005-2006) Tome III - annexe n° 14 sur le projet de loi de finances pour 2006.
* 54 Rapport général n° 99 (2005-2006) Tome III - annexe n° 14 sur le projet de loi de finances pour 2006..