MISSION « DIRECTION DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT » MM. François Marc et Michel Moreigne, rapporteurs spéciaux
La mission « Direction de l'action du gouvernement » regroupe l'essentiel des crédits relevant des services du Premier ministre , correspondant à des fonctions d'état-major, précédemment éclatés, sous l'empire de l'ordonnance organique de 1959 qui régit encore le projet de loi de règlement pour 2005, entre quatre fascicules budgétaires : les services généraux du Premier ministre, la fonction publique, le Secrétariat général de la défense nationale (SGDN) et le Commissariat général du Plan, devenu le Centre d'analyse stratégique suite à la parution du décret n° 2006-260 du 6 mars 2006 portant création du Centre d'analyse stratégique.
Vos rapporteurs spéciaux de la mission « Direction de l'action du gouvernement », François Marc et Michel Moreigne, étaient respectivement en charge, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2005, des budgets des services généraux du Premier ministre et du SGDN.
Compte tenu de la nature très hétérogène des crédits des services du Premier ministre relevant de la mission « Direction du gouvernement », il est évidemment difficile de définir une stratégie ministérielle cohérente, déclinée ensuite en stratégies de performance associées à chaque programme, préalablement à la définition des objectifs et indicateurs de performance. Cette difficultés consubstantielle à la mission « Direction de l'action du gouvernement » ne doivent toutefois pas obérer les efforts nécessaires pour établir les stratégies de performance , plus particulièrement en ce qui concerne les crédits du programme « Fonction publique » qui regroupent des dépenses d'action sociale interministérielle et les moyens de fonctionnement des instituts régionaux d'administration (IRA) et de l'Ecole nationale d'administration (ENA).
I. L'ANALYSE DE L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 2005 : L'ABSENCE D'ÉCARTS MAJEURS PAR RAPPORT AUX PRÉVISIONS
Si l'exécution budgétaire 2005 ne fait pas apparaître d'écart majeur par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale et de la loi de finances rectificative, deux sujets récurrents ont plus particulièrement retenu l'attention de vos rapporteurs spéciaux de la mission « Direction de l'action du gouvernement », et plus particulièrement de votre ancien rapporteur spécial des crédits des services généraux du Premier ministre (SGPM) : le taux de consommation des crédits et les fonds spéciaux.
A. LA FIN DE LA SOUS-CONSOMMATION CHRONIQUE DES CRÉDITS DES SERVICES GÉNÉRAUX DU PREMIER MINISTRE
Conformément aux observations formulées par votre ancien rapporteur spécial des crédits des services généraux du Premier ministre lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2005, le taux de consommation des crédits continue d'augmenter pour tendre vers 100 %.
Ce taux, longtemps inférieur à 80 %, avait dépassé 94 % en 2004 et atteint désormais 99 % : cette amélioration traduit une sincérité budgétaire accrue .
B. UNE FORTE SOUS-ÉVALUATION DES FONDS SPÉCIAUX
En revanche, les fonds spéciaux , dont le champ est désormais limité aux actions liées à la sécurité, sont apparus, une fois de plus, fortement sous-évalués .
Les dépenses ordonnancées en 2005 ont atteint 58,55 millions d'euros, ce qui correspond à un niveau supérieur de 55 % (soit 20,8 millions d'euros) aux prévisions de la loi de finances initiale (37,77 millions d'euros).
Si l'évaluation précise des besoins de financement des fonds spéciaux est par nature difficile à établir, le décalage entre la prévision et l'exécution budgétaire s'avère d'autant plus regrettable que cet écart avait diminué progressivement depuis 1992, date à laquelle les crédits supplémentaires atteignaient un point haut (18,3 millions d'euros) dépassé en 2005.
Vos rapporteurs spéciaux escomptent que le projet de loi de finances pour 2007 corrigera la sous-dotation chronique des fonds spéciaux .
II. LES PERSPECTIVES OUVERTES PAR LA MISE EN oeUVRE DE LA LOLF : UNE ATTENTION ACCRUE À LA MESURE DE LA PERFORMANCE
Le tome 2 du rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques, présenté par le gouvernement en vue du débat d'orientation budgétaire pour 2007, fait apparaître une volonté de mieux mesurer la performance des services du Premier ministre .
Toutefois, les services relevant désormais de la mission « Direction de l'action du gouvernement », elle-même difficilement identifiable à une politique publique au sens de l'article 7 de la LOLF 42 ( * ) , disposent encore de marges de progression dans la mise en oeuvre de la LOLF .
A. UNE MESURE PLUS FINE DE LA PERFORMANCE DES SERVICES DU PREMIER MINISTRE
Le rapport présenté par le gouvernement en vue du débat d'orientation budgétaire pour 2007 affine les objectifs et indicateurs de performance :
- conformément aux observations formulées par vos rapporteurs spéciaux devant votre commission des finances, le 13 juin dernier, à l'issue de leur mission de contrôle budgétaire sur le Centre d'analyse stratégique effectué en application de l'article 57 de la LOLF, de nouveaux indicateurs mesurent la diffusion des travaux du CAS afin d'« éclairer la décision politique en offrant une expertise reconnue » ;
- d'autres objectifs concourent aussi à mieux mesurer l'action de l'ensemble des services du Premier ministre, comme la sécurité des systèmes d'information (incombant au SGDN) et la diffusion de la télévision numérique terrestre (TNT), relevant du CSA.
Ces réelles avancées prennent en compte les demandes récurrentes de vos rapporteurs spéciaux , formulées notamment lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2005 : la mesure de la performance doit concerner la majeure partie des crédits relevant du programme « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du gouvernement ».
B. DE RÉELLES MARGES DE PROGRESSION DANS LA MISE EN oeUVRE DE LA RÉFORME BUDGÉTAIRE
1. Le développement du contrôle interne de gestion
Probablement en raison de leur faible taille, les services du Premier ministre n'ont pas encore réellement mis en place de contrôle interne de gestion.
A défaut d'établir un tel dispositif au niveau ministériel, des réflexions devraient être conduites en ce sens dans les plus grandes administrations composant les services du Premier ministre, aux missions clairement identifiées, tels le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) ou la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP).
2. Un faible recours à la fongibilité asymétrique
Des expérimentations de fongibilité asymétrique des crédits de dépenses de personnel ont été conduites, en 2005, au sein des services généraux du Premier ministre, comme dans la plupart des autres ministères.
Dans son rapport sur l'exécution du budget 2005, la Cour des comptes observe que la fongibilité asymétrique « n'a pas joué » 43 ( * ) .
Sans doute faut-il considérer que la dispersion des crédits des services du Premier ministre entre de nombreuses directions ou services d'état-major constitue un obstacle à l'exercice de la fongibilité asymétrique. Toutefois, force est de constater que ce levier de la réforme budgétaire n'a pas été utilisé.
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En conclusion, vos rapporteurs spéciaux apprécient les efforts conduits par les services de la mission « Direction de l'action du gouvernement », par nature très hétérogène, pour y « acclimater » la LOLF, mais jugent nécessaire de prolonger les efforts tendant à une meilleure mesure de la performance, adaptée à certaines spécificités qui impliquent de laisser une marge de manoeuvre à cette mission par définition hors normes.
* 42 « Une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie ».
* 43 Cour des comptes, « Les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat. Exercice 2005 », p. 327.