MISSION « VILLE ET LOGEMENT » MM. Philippe Dallier et Roger Karoutchi, rapporteurs spéciaux
L'examen de l'exécution des budgets 2005 de la ville et du logement -depuis réunis dans les quatre programmes de la mission « Ville et logement »- a été conduit par vos rapporteurs spéciaux en s'appuyant, d'une part, sur les observations émises par la Cour des comptes dans ses rapports sur les comptes et l'exécution et la gestion de l'exercice 2005, ainsi que par le contrôleur financier du ministère de l'équipement 100 ( * ) et, d'autre part, sur les notes d'exécution fournies par le ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement.
Il ressort de cet examen plusieurs constatations :
- le budget 2005 est largement déterminé par les engagements pris par les lois de programmation sur la ville et sur la cohésion sociale dont le respect a été assuré globalement en termes d'autorisations d'engagement ;
- la consommation effective des crédits de paiement reste très variable et illustre parfois les difficultés de mise en oeuvre de certaines actions ;
- la gestion budgétaire des politiques de la ville est de plus en plus confiée à des opérateurs sans que parallèlement soient mises des procédures de contrôle et d'évaluation totalement satisfaisantes ;
- il convient également de souligner le poids des dépenses obligatoires de type « guichet » que représentent les aides personnelles au logement dont la ligne est automatiquement abondée en fonction des besoins. C'est ainsi que pour l'exercice 2005, les crédits ouverts en loi de finances initiale, pour un montant de 5.179 millions d'euros ont été abondés en loi de finances rectificative par un montant de 155 millions d'euros ouvert en période complémentaire.
I. LE RESPECT DES LOIS DE PROGRAMMATION
A. DES ENGAGEMENTS AMBITIEUX
Concernant le budget de la ville, l'année 2005 a été marquée par la poursuite du programme national de rénovation urbaine (PNRU) défini par la loi n° 2003-710 du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine .
Dans ce cadre, la loi du 1 er août 2003 précitée fixait un engagement de l'Etat à hauteur de 2,5 milliards d'euros sur la période 2004-2008, aucune dotation annuelle de moyens d'engagement au profit de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) ne pouvant être inférieure à 465 millions d'euros.
La loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale a prorogé le PNRU jusqu'en 2011 et porté la contribution de l'Etat à 4 milliards d'euros 101 ( * ) .
La même loi du 18 janvier 2005 fixe des objectifs concernant l'habitat social et le parc locatif privé.
L'article 87 prévoit le financement de 500.000 logements locatifs sociaux au cours des années 2005 à 2009.
A cette fin, la loi de programmation prévoit que l'Etat allouera à ce programme de construction et aux autres actions consacrées aux logements locatifs sociaux hors politique de la ville, pour les années 2005 à 2009, un montant global de 2.370 millions d'euros en autorisations de programme (puis en autorisations d'engagement) et 2.761 millions d'euros en crédits de paiement selon l'échéancier suivant :
Echéancier de programmation des crédits du logement locatif social
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(en millions d'euros valeur 2004) |
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2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
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Autorisations de programme ou d'engagement |
442 |
482 |
482 |
482 |
482 |
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Crédits de paiement |
465 |
594 |
610 |
610 |
482 |
Source : loi de programmation du 18 janvier 2005
Pour le parc locatif privé , l'article 10 de la loi précitée prévoit une augmentation du budget de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), afin de mobiliser le parc privé dans deux directions :
- 200.000 logements à loyers maîtrisés seront financés en cinq ans, ce qui correspond à un doublement du rythme actuel : il s'agit de passer de 20.000 en 2004 (17.150 en 2003) à 40.000 logements à loyers maîtrisés produits par an grâce aux aides de l'ANAH ;
- 100.000 logements vacants seront remis sur le marché entre 2005 et 2009, grâce à une augmentation de la prime actuellement versée à certains propriétaires, sous conditions de loyer et d'ancienneté de la vacance.
Afin de financer la réalisation de ces objectifs, les crédits suivants sont prévus :
- en autorisations de programme (puis en autorisations d'engagement) , 70 millions d'euros en 2005 et 140 millions d'euros pour chacune des quatre années suivantes ;
- en crédits de paiement , 70 millions d'euros en 2005 et 140 millions d'euros pour chacune des quatre années suivantes.
B. DES CONTRAINTES TENUES EN TERMES D'AUTORISATIONS DE PROGRAMME
Les objectifs des lois de programmation, en ce qui concerne le montant des engagements, ont été respectés, parfois grâce aux reports de l'exercice précédent.
Il en a été ainsi de la ligne budgétaire « opérations locatives sociales et renouvellement urbain hors politique de la ville » pour laquelle le montant des engagements s'est élevé à 442,7 millions d'euros, et de la dotation complémentaire de 70 millions d'euros à l'ANAH (article 65-48/90), conforme à la programmation.
S'agissant du PNRU et de la dotation de l'Etat à l'ANRU, les engagements ont été respectés, grâce à une contribution de 50 millions du fonds de renouvellement urbain (FRU) qui a complété les 192 millions d'euros inscrits au budget « ville » et les 223 millions d'euros inscrits au budget « logement ».
II. UNE CONSOMMATION EFFECTIVE TRÈS VARIABLE
A. DES MESURES DE RÉGULATION IMPORTANTES...
Si l'exécution du budget 2005 témoigne d'un progrès relatif dans la sincérité de la consommation des crédits notamment par de moindres reports, elle reste encore insatisfaisante.
Comme le soulignait déjà la Cour des comptes en 2004, cette situation est particulièrement sensible pour l'exécution du budget de la ville dont 90 % des dépenses sont effectuées sous forme de transferts, et qui est de ce fait particulièrement exposé aux mesures de régulation 102 ( * ) .
Les taux d'écart entre crédits inscrits en loi de finances initiale et crédits effectivement disponibles, qui résultent à la fois des reports et de facteurs supplémentaires intervenant durant l'exercice (transferts de crédits, lois de finances rectificatives, « gels » de crédits...), sont précisés par programmes de la mission dans le tableau suivant.
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Exercice 2005
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En autorisations d'engagement |
En crédits de paiement |
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Programme « Rénovation urbaine » |
- 0.5 % |
- 32,1 % |
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Programme « Equité sociale et territoriale et soutien » |
- 5,6 % |
- 10,2 % |
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Programme « Aide à l'accès au logement » |
+ 9,8 % |
+ 9,8 % |
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Programme « Développement et amélioration de l'offre de logement » |
+ 26,5 % |
+ 9,4 % |
Pour le budget de la ville , les annulations de crédits de paiements ont été particulièrement importantes, atteignant 63,28 millions d'euros soit 15 % des crédits initiaux. Ces annulations ont porté principalement sur les dotations consacrées aux dispositifs de réussite éducative (chapitre 46-60) et aux projets de rénovation urbaine menés par l'ANRU (chapitre 67-10), dont le démarrage est plus tardif que prévu initialement.
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Budget ville exécution 2005 en mode ordonnance 1959 (en euros) |
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Crédits de paiement |
LFI |
LFR |
Transferts |
Reports |
Annulations |
Fonds de concours |
Crédits disponibles |
Dépenses |
Taux de consommation |
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Chapitres |
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|
37-60 |
8 510 000 |
700 000 |
-1 400 000 |
79 748 |
7 889 748 |
5 813 466 |
73,68% |
||
|
39-01 |
38 740 000 |
38 740 000 |
37 865 277 |
97,74% |
|||||
|
46-60 |
203 139 500 |
9 332 447 |
-36 200 000 |
176 271 947 |
165 099 623 |
93,66% |
|||
|
67-10 |
172 500 000 |
-20 300 000 |
2 375 227 |
-25 688 529 |
128 886 698 |
125 336 419 |
97,25% |
||
|
TOTAL |
422 889 500 |
-20 300 000 |
9 332 447 |
3 075 227 |
-63 288 529 |
79 748 |
351 788 393 |
334 114 785 |
94 98% |
Source : ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement
Pour le budget du logement , les annulations ne représentent que 1 % des crédits initiaux, soit 74 millions d'euros. L'exécution budgétaire a été marquée par le report sur l'année 2006 de l'intégralité des 117,7 millions d'euros de crédits de paiement restés gelés sur le chapitre 65-48. Le report de ces crédits a fait l'objet, dans la loi de finances pour 2006, d'une dérogation au principe de limitation des reports à 3 % des crédits initialement ouverts par chapitre. La plus grande partie de ces reports a été affectée au programme « Rénovation urbaine » pour couvrir les besoins de paiement de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU).
Budget logement exécution 2005 en mode ordonnance 1959
(en euros)
Source : ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement
B. ...QUI INCITENT À UNE RÉFLEXION SUR LES PROCÉDURES
L'écart important entre crédits inscrits en loi de finances initiale et crédits effectivement disponibles trouve parfois une explication dans les difficultés de mise en place de certaines politiques qui demandent une implication forte et durable des collectivités territoriales.
Tel semble être le cas des dispositifs de réussite éducative .
Créés par l'article 128 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, ces dispositifs de réussite éducative s'adressent prioritairement aux enfants situés en zone urbaine sensible, ou scolarisés dans un établissement relevant de l'éducation prioritaire. Ils visent à mettre en oeuvre des actions d'accompagnement au profit des élèves des premier et second degrés et de leurs familles, dans les domaines éducatif, périscolaire, culturel, social ou sanitaire.
En vertu de l'article 132 de la même loi, les crédits consacrés par l'Etat à la mise en place de dispositifs de réussite éducative, ouverts par les lois de finances entre 2005 et 2009, sont fixés à 1.469 millions d'euros, selon le calendrier suivant :
Echéancier de programmation des crédits des dispositifs de réussite éducative
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(en millions d'euros valeur 2004) |
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2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
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62 |
174 |
411 |
411 |
411 |
Ce financement doit permettre, sur la période, de créer 750 équipes de réussite éducative, mobilisant les professionnels de la petite enfance, 150 plates-formes de réussite éducative et une trentaine d'internats de réussite éducative.
La loi de finances pour 2005 a respecté cette programmation en dotant une nouvelle ligne budgétaire, intitulée « programme de réussite éducative », de 62 millions d'euros dont 50 millions d'euros correspondent aux équipes de réussite éducative et 12 millions d'euros aux plates-formes et internats.
Toutefois la montée en puissance de ces dispositifs a été très progressive 103 ( * ) et 31,17 millions d'euros (soit seulement 50 % des crédits disponibles seulement) ont été consommés, 36,2 millions d'euros de crédits faisant l'objet d'annulations.
La gestion des crédits de l'ANAH présente des difficultés similaires.
Ainsi, sur les 409 millions d'euros de crédits de paiement reçus par cette agence en 2005, seuls 309 millions ont été effectivement dépensés dont 197 millions pour les subventions aux propriétaires bailleurs et 107 millions pour les propriétaires occupants. Les résultats, en termes physiques, de l'action de l'ANAH sont donc inférieurs à ceux qui étaient attendus en application de la loi de programmation pour la cohésion sociale.
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Nombre de logements améliorés en 2005 au moyen des aides de l'ANAH |
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Propriétaires bailleurs |
Propriétaires occupants |
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Logements à loyers maîtrisés |
27 683 |
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Logements loi de 1948 |
525 |
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|
Logements vacants remis sur le marché |
12 625 |
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Lutte contre l'habitat indigne |
5 388 |
905 |
|
dont sortie insalubrité |
2 416 |
493 |
|
dont réduction du risque saturnisme |
2 972 |
412 |
|
OPAH copropriétés dégradées |
5 940 |
228 |
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Plans de sauvegarde |
8 801 |
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Autres interventions |
1 066 |
40 099 |
Source : ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement
En outre, les nouvelles missions de l'ANAH , qu'il s'agisse de son action dans le cadre des délégations de compétences 104 ( * ) ou du fonds d'urgence, créé en septembre 2005, n'ont pas pris l'ampleur escomptée.
S'agissant de la ligne d'urgence destinée à la mise en sécurité des hébergements d'urgence, selon les informations fournies à vos rapporteurs spéciaux, les 45 millions d'euros attribués en autorisation d'engagement à l'ANAH n'ont fait l'objet que d'un engagement réel à hauteur de 220.000 euros et aucune dépense n'a été effectivement réalisée .
Vos rapporteurs spéciaux s'interrogent également, concernant l'ANAH, sur les conditions de son intervention et la lourdeur administrative de ses procédures. La gestion de l'agence se caractérise, en effet, par un nombre considérable de dossiers - plus de 40.000 en ce qui concerne les seuls propriétaires occupants, et un niveau moyen de subvention très faible.
Enfin, en ce qui concerne l'ANRU , au sujet de laquelle vos rapporteurs spéciaux ont engagé un contrôle au titre de l'article 57 de la LOLF dont ils rendront compte devant votre commission le 5 juillet 2006, le même décalage est constaté entre les besoins en paiement et les dotations inscrites, dû au report dans le temps des opérations de rénovation urbaine.
III. LA MISE EN ÉVIDENCE DE PROBLÉMATIQUES DE GESTION
Au regard des résultats de l'exécution budgétaire 2005 des crédits de la ville et du logement, vue à travers le prisme de la LOLF, deux sujets méritent une attention particulière :
- les moyens de l'évaluation quantitative et qualitative des politiques menées ;
- la place des opérateurs et ses conséquences notamment sur la gestion déconcentrée des crédits.
A. UNE ÉVALUATION À AMÉLIORER
1. Une vision trop partielle de l'effort de l'Etat pour le logement et la ville
Comme le souligne le rapport de la Cour des comptes précité sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat « dans la mission Ville et logement, les crédits des deux programmes concernant la ville ne constituent qu'une faible part des crédits de l'Etat affectés à la politique de la ville, le financement de cette politique de nature interministérielle, déconcentrée et partenariale, relevant en majorité de crédits de « droit commun » d'autres ministères et d'autres organismes publics (collectivités locales, Caisse des dépôts et consignations). Le choix d'une mission ministérielle a conduit à chercher à adosser les deux programmes « Ville » de la mission à un DPT (document de politique transversale) qui reste cependant en cours d'élaboration. De la même manière, dans le cas du logement, les programmes ne reflètent que partiellement le financement de la politique du logement, assuré notamment par d'autres sources que les dépenses budgétaires qui n'ont pas à être présentées dans les programmes pluriannuels de performance (PAP) ».
Vos rapporteurs spéciaux observent, en outre, que la loi de finances rectificative pour 2005 a supprimé l'obligation législative de publication du « jaune » budgétaire qui retraçait l'ensemble des financements consacrés à la politique de la ville et du développement social urbain et qui est amenée à être remplacé par un document de politique transversale (DPT).
Enfin, malgré le caractère incomplet de leur évaluation, vos rapporteurs spéciaux rappellent que les dépenses fiscales liées à la mission « Ville et logement » représentent 133 % du montant des crédits directs, soit 9,8 milliards d'euros . A cet égard, l'appréciation, en termes de performance rapportée à la dépense publique, qui est portée sur l'exécution du budget 2005, doit prendre en compte la débudgétisation du coût du prêt à taux zéro qui s'élevait à plus de 500 millions d'euros en 2004.
2. Un éclatement administratif peu favorable à un contrôle de gestion efficace.
Comme le note le rapport précité de la Cour des comptes : « La mission ministérielle Ville et logement, placée sous l'autorité du ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, est constituée de quatre programmes. Ceux-ci se lisent comme deux blocs distincts de deux programmes, deux pour la « ville » d'une part et deux pour le « logement » d'autre part. Ils sont mis en oeuvre par deux structures distinctes situées dans la sphère administrative du ministère de l'équipement. ».
Cet éclatement des responsabilités entre d'une part la délégation interministérielle à la ville (DIV) et, d'autre part la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction (DGUHC) n'incite pas au développement d'une culture commune de performance dans les services concernés. Elle favorise la « prise d'indépendance » des opérateurs et rend difficile l'exercice de leur mission par des responsables de programme qui n'ont plus que la gestion de crédits résiduels.
B. UNE GESTION DÉLICATE DES OPÉRATEURS
L'exécution budgétaire des crédits correspondant désormais à la mission « Ville et logement », principalement dans sa composante ville, fait appel à des opérateurs qui se substituent, pour la définition des orientations et les décisions budgétaires aux services centraux traditionnels, même si ces opérateurs sont amenés à s'appuyer sur des services déconcentrés existants 105 ( * ) .
Le poids des opérateurs (ANRU, ANAH et CGLLS) s'est accru en 2005 du fait de nouvelles compétences qui leur ont été confiées ou de la montée en puissance de leurs interventions. Il devrait s'accentuer encore à l'avenir du fait de la création de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ANCSEC).
Cette situation pose, selon vos rapporteurs spéciaux deux types d'interrogations : sur la nature des relations entre l'Etat et les opérateurs et sur le contrôle susceptible d'être exercé par le Parlement - notamment dans le cadre des lois de finances, sur ces démembrements de l'Etat.
A cet égard, vos rapporteurs spéciaux se félicitent de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement au projet de loi portant règlement définitif du budget de 2005, qui prévoit que le gouvernement présente, chaque année, un rapport annexe au projet de loi de finances consolidant l'ensemble des données disponibles sur les opérateurs de l'Etat, les emplois concernés et les ressources qui leur sont affectées.
1. Des relations à préciser entre l'Etat et les opérateurs
Dans ses rapports précités, la Cour des comptes souligne que « les contractualisations internes et externes, notamment avec les organismes participant à la mise en oeuvre des politiques de l'Etat, constituent un aspect important de la traduction des priorités dans les faits. Ultérieurement, elles seront également un vecteur essentiel dans la déclinaison de la démarche de performance ».
Vos rapporteurs spéciaux partagent cette appréciation sur l' intérêt de la contractualisation des objectifs et des moyens , particulièrement dans un domaine où la conduite des projets dépasse la durée de l'exercice budgétaire et s'inscrit dans un cadre pluriannuel et partenarial .
Il apparaît qu'à ce titre la situation n'est pas satisfaisante en particulier en ce qui concerne le logement pour lequel aucune démarche de contractualisation n'a été engagée avec les organismes qui lui sont rattachés : l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) et la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS).
Pour ce qui concerne la ville , si les relations avec les principaux opérateurs n'avaient pas fait l'objet de contrat en 2005, une convention fixant les règles de fonctionnement entre l'Etat et ANRU a été signée le 16 mars 2006.
2. Une contradiction probable avec les BOP régionaux
Une expérimentation de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) avait été lancée en 2005 dans le cadre du budget de la Ville et du programme « Equité sociale et territoriale ». Elle visait à la mise en place de budgets opérationnels de programme (BOP) régionaux dans les régions Bretagne, Nord Pas-de-Calais et Rhône-Alpes .
Le périmètre d'expérimentation correspondait, pour 2005, aux actions « Prévention et développement social », « Revitalisation économique et emploi » et « Stratégie, ressources, évaluation » de ce programme, pour un montant total de 38,74 millions d'euros. Les crédits permettant de financer les allègements de charges sociales en ZFU et de rémunérer les personnels affectés au programme restant, encore, respectivement en compte dans les budgets du travail et de l'équipement. Etaient donc notamment concernés par l'expérimentation les crédits correspondant :
- aux moyens d'intervention au titre du fonds d'intervention pour la Ville pour 26 millions d'euros ;
- aux moyens de fonctionnement déconcentrés de la politique de la ville pour 0,49 million d'euros ;
- aux programmes « Ville, vie, vacances » pour 2,25 millions d'euros ;
- au dispositif « adultes-relais » pour 10 millions d'euros.
On peut légitimement s'interroger sur le sort de ces BOP locaux dans la perspective d'une concentration des moyens d'interventions auprès des deux agences qui seront chargées des volets construction et accompagnement social de la politique de la ville et de la rénovation urbaine .
* 100 Compte tenu de l'absence de services de gestion, centraux et déconcentrés- propres à la ville et au logement, ces fonctions restent exercées par l'administration du ministère de l'équipement (direction générale du personnel et de l'administration, contrôle financier, DDE).
* 101 L'article 8 septies D du projet de loi portant engagement national pour le logement, adopté sur l'initiative du Sénat, porte ce délai à 2013 et la contribution à 5 milliards d'euros.
* 102 Rapport sur l'exécution des lois de finances en vue du règlement du budget de l'exercice 2004. Cour des comptes.
* 103 226 projets de réussite éducative ont été lancés à la fin 2005.
* 104 Les délégations de compétence ont donné lieu à des dépenses à hauteur de 4 millions d'euros.
* 105 La mission « Ville et logement » est rattachée au ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement et principalement mise en oeuvre par les services du ministère de l'équipement.