MISSION « SPORT, JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE » M. Michel Sergent, rapporteur spécial
Votre rapporteur spécial tient, en premier lieu, à souligner qu'il a apprécié que le ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative lui transmette dans des délais convenables, un nombre significatif d'indicateurs de performance actualisés pour lui permettre d'exercer sa mission dans des conditions convenables. Et cela conformément au nouvel « état d'esprit » qui doit caractériser la discussion du projet de loi de règlement du budget.
Il reviendra dans un premier temps sur l'adaptation administrative, réelle mais sans doute incomplète, du ministère à la démarche de performance induite par la LOLF, puis évoquera la performance elle-même du ministère pour l'exercice 2005, en s'appuyant sur l'évolution des indicateurs les plus significatifs.
I. UNE ORGANISATION ADMINISTRATIVE DU MINISTÈRE MODIFIÉE AFIN DE TENIR COMPTE DE LA LOLF, MAIS AU SEIN DE LAQUELLE DES PROBLÈMES DEMEURENT
A. DES PROGRAMMES « OPÉRATIONNELS » INÉGAUX
Comme l'indique le rapport de la Cour des comptes sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat pour l'exercice 2005, le ministère « a effectué un travail important pour faire évoluer son organisation administrative en fonction de la nouvelle architecture budgétaire ».
Ce rapport met en avant, notamment, deux évolutions administratives importantes qui vont dans ce sens :
- d'une part, le placement des actions liées à la jeunesse et à la vie associative dans deux nouvelles directions spécialisées ;
- d'autre part, le fait que, si la petite taille du ministère n'a pas permis la création d'un poste de secrétaire général, cette fonction est, de fait, remplie par le directeur du personnel et de l'administration.
De plus, votre rapporteur spécial relève avec satisfaction que, dans l'architecture entrée en vigueur le 1 er janvier 2006, les objectifs et les indicateurs de la mission ont été revus afin de tenir compte des remarques exprimés notamment par le Parlement . Ils sont donc plus représentatifs de l'esprit de la LOLF. En outre, comme le relève la Cour des comptes dans son rapport précité, « la bonne mise en place des indicateurs semble garantie par la définition claire des sources qui les alimenteront ».
Cependant, cet élan reste incomplet et se traduit par un certain déséquilibre entre les deux programmes « opérationnels » de la mission .
Ainsi, le programme « Sports » semble relativement bien structuré : ses objectifs ont ainsi été resserrés, tout en intégrant un nouvel objectif concernant la rigueur financière des fédérations sportives, sujet sur lequel votre rapporteur spécial reviendra. Par ailleurs, ses indicateurs ont été redéfinis, à la fois afin de mieux « coller » aux objectifs qu'ils représentent et afin de décrire des résultats sur lesquels le ministère dispose de moyens d'actions.
En revanche, le programme « Jeunesse et vie associative » paraît moins abouti dans sa définition d'indicateurs. De surcroît, il subsiste des interrogations quant aux procédures de remontée des informations des services déconcentrés pour le renseignement de ces indicateurs. Ce programme est d'ailleurs celui pour lequel votre rapporteur spécial a obtenu le moins de renseignements dans le cadre de la discussion du présent projet de loi.
B. UNE REGRETTABLE TIMIDITÉ ADMINISTRATIVE
1. Une architecture qui risque d'aboutir à la non application, dans les faits, du principe de fongibilité asymétrique
Votre rapporteur spécial regrette une nouvelle fois la taille excessive du 3 ème programme de la mission, « Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative ».
En effet, ce programme regroupe l'ensemble des dépenses de personnel de la mission, ce qui va à l'encontre du principe de fongibilité asymétrique de la LOLF .
Votre rapporteur spécial n'ignore pas que le ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative ne dispose que d'une administration de relativement petite taille 80 ( * ) . Il sait aussi que ses services sont très déconcentrés, présents sur l'ensemble du territoire, ce qui rend, de toute façon, plus difficile l'application de la fongibilité asymétrique.
Il n'en juge pas moins que la démarche consistant à créer un programme spécifique de gestion du personnel relève plus d'une facilité intellectuelle que d'une nécessité impérative.
2. Un contrôle de gestion perfectible
La Cour des comptes, dans son rapport précité, observe que le contrôle de gestion du ministère se met en place lentement au niveau central et qu'il reste « embryonnaire » au niveau déconcentré.
L'installation de certains équipements informatiques nécessaires à la mise en oeuvre de la LOLF, comme la réalisation de l'infocentre du ministère ou l'évolution du système d'information des ressources humaines SIRHANO, ont été reportées en 2006 pour des raisons budgétaires.
De même, faute notamment d'installation dans les délais du système d'information adapté, le développement de la comptabilité d'analyse des coûts n'a pu avancer de façon satisfaisante.
II. DES ÉLÉMENTS DE PERFORMANCES INTÉRESSANTS POUR L'ANNÉE 2005
Les commentaires qui suivent se fondent sur les indicateurs actualisés obtenus du ministère ainsi que sur les échanges que votre rapporteur spécial a pu avoir avec ledit ministère sur cette base. Par nature, en cette année qui préfigure l'introduction des principes de la LOLF pour une loi de règlement, ils demeureront très partiels.
A. UN CONTEXTE BUDGÉTAIRE PARTICULIÈREMENT DÉLICAT EN 2005
Afin de mettre en perspective les éléments qui vont suivre, il convient de rappeler brièvement que :
- pour l'année 2005, les crédits du ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative votés en loi de finances initiale se sont élevés à 531,8 millions d'euros, en baisse de 3,1 % par rapport à l'exercice 2004 ;
- les annulations de crédits subies par le ministère, traditionnelle « variable d'ajustement » des budgets, se sont élevées à 48,2 millions d'euros, soit plus de 9 % des crédits votés par le Parlement.
Votre rapporteur spécial rappelle que cette régulation au titre de l'année 2005 fait suite à des régulations de 8,9 % en 2004 et de 8 % en 2003.
Votre rapporteur spécial tient donc à rappeler que les crédits hier du ministère, aujourd'hui de la mission « Sports, jeunesse et vie associative » ne sauraient constituer une variable d'ajustement commode , sauf à ignorer les principes essentiels de la LOLF. Il n'est en effet pas interdit de penser que, instruit par la constance de ces arbitrages gouvernementaux, les services du ministère peuvent être tentés de fournir au Parlement des justifications au premier euro (JPE) à la sincérité douteuse . Cela sera d'autant plus vrai dans les budgets futurs, que l'ancien compte d'affectation spéciale Fonds national de développement du sport (FNDS) ne peut désormais plus apporter sa contribution aux activités de ce qui est devenu le programme « Sports » du fait de la création, le 1 er janvier 2006, de l'établissement public Centre national de développement du sport (CNDS)
B. UNE BONNE PERFORMANCE GLOBALE EN MATIÈRE DE SPORTS, SEULEMENT ATTÉNUÉE PAR LES RETARDS DE LA MISE EN PLACE DU SUIVI MÉDICAL DES SPORTIFS DE HAUT NIVEAU
Le périmètre de l'actuel programme « Sports » a été le plus affecté par les baisses de crédits en 2005. Malgré cela, votre rapporteur spécial a relevé quelques résultats intéressants.
1. Une forte progression de la pratique sportive en clubs
L'année 2005 a connu une forte augmentation (+ 3,4 %) du nombre de licences sportives par rapport à 2004 . Ainsi, le nombre de licences délivrées par les fédérations sportives s'est élevé à 15,74 millions contre 15,23 millions en 2004. Le ministère n'avait prévu en 2005 que 15,36 millions de licences (+ 0,9 %). Même en neutralisant le biais que représente l'intégration, en 2005, des adhérents de la fédération sportive des ASPTT, la progression reste conséquente, à + 2,2 %.
Cette évolution est d'autant plus significative qu'elle est générale, et non cantonnée à quelques clubs. Il faut donc sans doute y voir, pour partie, l'effet de la politique du ministère d'encouragement de la pratique en clubs (soutien aux fédérations au travers de conventions d'objectifs, relais sur le terrain...).
Votre rapporteur spécial se félicite de cette évolution, d'autant qu'elle s'accompagne d'une progression encore plus forte du nombre de licences sportives délivrées aux jeunes filles et aux femmes : + 4,85 %. Le ratio nombre de licences féminines / nombre total de licences progresse donc de 0,5 point pour s'établir à 34,6 %.
Il relève cependant que le ministère tient à rester prudent, estimant que des facteurs conjoncturels ont pu rendre l'année 2005 atypique et, pour fixer ses objectifs pour 2008, table sur une augmentation de 1 % par an du nombre de licenciés.
2. Sport de haut niveau : stabilité des résultats, mais un certain retard en matière de lutte anti-dopage
Comme en 2004, la France demeure la 7 ème nation sportive du monde au vu de ses résultats réalisés sur un panel de 25 sports les plus médiatisés depuis 5 ans. Le ministère tient cependant à conserver, pour l'année 2006 et les suivantes, un objectif de reconquérir la 6 ème place, qui est celle remportée par la France aux Jeux olympiques d'Athènes sur la base du nombre de finalistes. Votre rapporteur spécial souhaite que cet objectif, ambitieux au vu du fort développement de la pratique sportive en clubs partout dans le monde, puisse être atteint.
En revanche, il relève avec regret le retard pris dans le développement des obligations de suivi médical pour les sportifs de haut niveau (SHN) et les « espoirs » . En effet, seuls 69 % des SHN ont bénéficié d'un suivi médical complet dès 2005 (contre une prévision de 77 %), tout comme 59 % des espoirs (pour une prévision de 70 %). Le ministère explique ce retard par les difficultés techniques engendrées par la grande diversité des examens médicaux à mettre en place selon les fédérations. Il maintient d'ailleurs son objectif que le suivi médical concerne 100 % des SHN et des « espoirs » dès 2008.
Votre rapporteur spécial tient à souligner l'importance qu'il accorde à l'objectif de renforcement de l'éthique dans le sport de haut niveau et de préservation de la santé des sportifs ; il se montrera donc particulièrement attentif aux progrès dans la mise en place de ces suivis. En outre, il souhaiterait savoir si ces retards sont purement techniques, ou si un éventuel « manque de volonté » de la part de certaines fédérations a pu jouer un rôle.
C. PEU D'ÉLÉMENTS POUR JUGER LE PÉRIMÈTRE DE L'ACTUEL PROGRAMME « JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE »
Les indicateurs disponibles sont bien moins nombreux pour ce qui est devenu le programme « Jeunesse et vie associative » que pour la partie relative aux sports, ce qui est cohérent avec l'état des lieux dressé supra par votre rapporteur spécial quant à l'avancée de la préparation des divers programmes à l'égard de la LOLF.
Tout en émettant le souhait de disposer, dès l'année prochaine, de données plus conséquentes afin d'estimer la performance du gestionnaire de programme, il relèvera simplement, au titre de 2005, que :
- le ministère ne semble pas progresser vers l'objectif, pour 2010, de réduire à 4 mois (contre 8 mois en 2004) le délai moyen entre le dépôt, par une association intéressée, d'une demande d'agrément national de jeunesse et d'éducation populaire et la décision administrative. En effet, l'indicateur montre une dégradation en 2005, ce délai étant passé à 8,8 mois alors que la prévision du ministère s'élevait à 7,5 mois ;
- en revanche, le rééquilibrage de la répartition des postes aidés par le Fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire (FONJEP) a progressé selon le rythme prévu : en 2005, 52 départements ont reçu une dotation en « postes FONJEP » comprise entre 80 % et 120 % de la dotation théorique, calculée en fonction de critères démographiques corrigés par les critères d'attribution des dotations de solidarité urbaine et rurale. L'objectif pour 2010, que 75 départements figurent dans cette fourchette semble donc atteignable.
D. LA POURSUITE DE LA MODERNISATION DE L'ADMINISTRATION DU MINISTÈRE
Les dernières données dont a pu disposer votre rapporteur spécial concernent le périmètre de l'actuel programme « Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative », autrement dit la mesure de l'efficacité de l'administration du ministère. Si, dans l'ensemble, la qualité des indicateurs du programme demeure nettement perfectible, quelques uns peuvent néanmoins apporter un éclairage intéressant.
En premier lieu, le ministère progresse au rythme qu'il avait prévu en ce qui concerne la dématérialisation des procédures de gestion de l'administration centrale . Selon l'indicateur mesurant l'avancement des projets et des applications (à partir d'un portefeuille estimé à 22 projets ou applications), un quart de ces procédures était dématérialisé à la fin de l'année 2005. D'ici à 2007, 7 applications devraient être achevées, dont 4 de type ADELE (administration en ligne).
Dans la même optique d'efficacité administrative, votre rapporteur spécial relève que le taux de réponses apportées dans un délai de quatre semaines au courrier « citoyen » a, dès 2005, atteint le taux appréciable de 94 % (pour une prévision de 80 %), les services déconcentrés s'étant fortement mobilisés pour répondre aux exigences de la charte « Marianne » et pour garantir un accueil de qualité.
Un point reste cependant à améliorer de façon significative : celui de la poursuite de la certification de la qualité des prestations des centres régionaux d'éducation populaire et de sport (CREPS) , qui a pris du retard. Ainsi, fin 2005, seuls 3 CREPS sur 24 (soit 12,5 %) étaient certifiés au lieu des 5 prévus. Votre rapporteur spécial relève cependant que le ministère reste confiant quant à la poursuite de ce processus : l'objectif demeure une certification de l'ensemble des CREPS d'ici à 2010.
* 80 7.174 agents en équivalents temps plein travaillés (ETPT) en 2005.