EXAMEN DU RAPPORT DE M. PHILIPPE MARINI, RAPPORTEUR GÉNÉRAL, SUR LE PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT DÉFINITIF DU BUDGET DE 2005
Réunie le mercredi 21 juin 2006, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président , la commission a tout d'abord examiné, sous réserve de son adoption et de sa transmission par l'Assemblée nationale , le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général , sur le projet de loi de règlement définitif du budget de 2005.
M. Jean Arthuis, président , a rappelé que si ce projet de loi de règlement était le dernier à être présenté et discuté dans les formes prévues par l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances, la commission avait voulu, dès cette année, rénover profondément la discussion de la loi de règlement, anticipant d'une année les dispositions découlant de l'entrée en vigueur de la LOLF. Il a indiqué qu'à cette fin, la discussion du présent projet de loi de règlement était marquée par une triple innovation. Tout d'abord, la commission devait procéder, les mardi 20, mercredi 21 et jeudi 22 juin, à l'audition publique de dix ministres gestionnaires sur les crédits dont ils avaient la charge. Ces auditions, ouvertes à l'ensemble des sénateurs ainsi qu'au public et à la presse, étaient placées sous le signe d'une plus grande interactivité, grâce à des échanges sous forme de questions et de réponses. Ensuite, la Conférence des Présidents, à l'initiative de la commission, avait décidé d'organiser, à l'issue de la discussion générale, quatre discussions sectorielles en séance publique, les mardi 27 et mercredi 28 juin 2006. Enfin, le rapport de la commission relatif au présent projet de loi de règlement se composerait de deux tomes : un tome I contenant de façon classique un exposé général analysant de façon systématique les modalités de l'exécution budgétaire, suivi de l'examen des articles constituant la loi de règlement ; un tome II regroupant les observations et contributions des rapporteurs spéciaux sur l'exécution des crédits qu'ils étaient chargés de suivre, ainsi que le compte rendu de l'audition des dix ministres gestionnaires.
Il a enfin précisé que l'examen définitif du projet de loi de règlement aurait lieu le jeudi 22 juin 2006 au matin en commission, à l'issue de son adoption en première lecture par l'Assemblée nationale et de la transmission du texte.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué qu'il serait concis, rappelant qu'il avait déjà présenté les principales caractéristiques de l'exécution budgétaire pour 2005 à l'occasion d'une communication faite en commission le 12 avril 2006 et qui avait fait l'objet d'un rapport d'information (n° 313, 2005-2006).
Procédant à l'aide d'une vidéoprojection, il a souligné que les lois de finances pour 2005 étant les dernières à avoir été présentées et discutées dans les formes prévues par l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 précitée, l'année 2005 était donc une année de transition technique. Il a considéré que, du fait des expériences de globalisation des crédits, les « anciens compteurs » étaient « déréglés », sans que l'on dispose encore des indicateurs de performance prévus par la LOLF.
Il a indiqué que le solde du budget de l'Etat, de - 43,5 milliards d'euros en exécution, contre - 45,2 milliards d'euros selon la loi de finances initiale pour 2005, avait été meilleur que prévu. Il a considéré que ce résultat était d'autant plus remarquable que la croissance du PIB en 2005 avait été particulièrement faible. Alors que la prévision associée au projet de loi de finances initiale pour 2005 avait été de 2,5 %, la croissance effective n'avait été que de 1,2 %. Il a expliqué que si les recettes fiscales auraient dû, compte tenu du ralentissement de la croissance du PIB, être inférieures d'environ 8 milliards d'euros aux prévisions, ce phénomène avait été compensé par des recettes fiscales 2004 supérieures aux estimations disponibles lors de l'élaboration du projet de loi de finances pour 2005 à hauteur de 2 milliards d'euros, par la réforme du régime des acomptes d'impôt sur les sociétés réalisée par la loi de finances rectificative pour 2005 (+ 2,3 milliards d'euros), et par l'évolution plus favorable que prévu de plusieurs impôts ne reposant pas sur l'activité économique de l'année 2005. Il s'agit de l'impôt sur le revenu (+ 1,4 milliard d'euros), les impôts ou taxes sur les donations et successions (+ 1 milliard d'euros) et l'impôt de solidarité sur la fortune (+ 0,3 milliard d'euros). Il a indiqué qu'au total, les recettes fiscales nettes avaient été supérieures de 0,6 milliard d'euros aux prévisions. Les recettes de la taxe sur la valeur ajoutée, qui tendaient à suivre l'activité économique, étaient en revanche inférieures aux prévisions à hauteur de 600 millions d'euros.
Il a indiqué que les reports de crédits avaient été divisés par deux en un seul exercice : si les reports « entrants » sur l'exercice 2005 s'étaient établis à 11,9 milliards d'euros, les reports « sortants », eux, de 2005 vers 2006, étaient de 5,2 milliards d'euros.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué qu'il ne partageait pas toutes les appréciations de la Cour des comptes. Il a en particulier considéré que l'opposition de principe de cette dernière aux prélèvements effectués par l'Etat sur les « trésoreries dormantes », comme dans le cas de celui effectué sur la banque Natexis, était injustifiée, voire contre-productive, dans la mesure où elle pouvait inciter à la constitution de trésoreries inutiles. Il s'est en revanche interrogé sur la pratique consistant à décider, chaque année, d'allégements nets de prélèvements obligatoires de l'ordre de 2 milliards d'euros et ce, sans diminution concomitante des dépenses. Il a rappelé, par ailleurs, que la créance d'1,2 milliard d'euros de l'Etat vis-à-vis de l'Unedic, dont le recouvrement, initialement fixé à l'année 2002 par la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel, avait été reporté à l'année 2003 par la loi n° 2002-1575 de finances initiale pour 2003 du 30 décembre 2002, n'avait toujours pas été recouvrée. Il a considéré que ce versement devait devenir exécutoire. A défaut, une loi de finances devait en aménager l'échéancier.
M. Jean Arthuis, président, a estimé que cette créance devait figurer au bilan d'ouverture de l'Etat que la LOLF prescrivait d'établir au 1er janvier 2006.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a déploré le fait que le gouvernement ait artificiellement majoré le solde de l'Etat, au sens de la comptabilité budgétaire, en confondant opérations budgétaires et opérations de trésorerie : le versement de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) au budget général pour 3 milliards d'euros était considéré comme une opération budgétaire, alors que la créance ainsi remboursée n'avait jamais été décaissée budgétairement. A l'inverse, mais toujours avec un effet de minoration du déficit budgétaire, la reprise de la dette du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA) par le budget général, à hauteur de 2,5 milliards d'euros, était comptabilisée comme une simple opération de trésorerie, ce qui avait été contesté en séance publique par la commission, lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2005. Il a rappelé que, pour l'ensemble des administrations publiques, le déficit avait été de 2,9 % du PIB, la dette publique de 66 % du PIB, les recettes publiques de 50,9 % du PIB et les dépenses publiques de 53,8 % du PIB. Il a jugé que la situation restait donc alarmante.
Présentant un tableau réalisé par la Cour des comptes évaluant le ratio d'endettement de l'Etat, par rapport au total de son bilan, il s'est interrogé sur sa pertinence, alors que le montant des actifs de l'Etat n'était pas évalué avec précision. Rappelant que ce sujet avait été abordé lors de l'audition par la commission de M. Renaud Donnedieu de Vabres, ministre de la culture et de la communication, le mardi 20 juin 2006, il a souligné, à titre d'exemple, que les monuments historiques ne figuraient pas dans le bilan de l'Etat. Abordant, de manière plus générale, les travaux relatifs au bilan d'ouverture 2006, il a jugé que si des progrès avaient été réalisés dans le cas du compte général de l'administration des finances, la comptabilisation des immobilisations demeurait perfectible, et certaines provisions pour risques avaient été omises.
En conclusion, M. Philippe Marini, rapporteur général , a considéré que l'exécution des lois de finances pour 2005 présentait « des lumières et des ombres ». Si les autorisations de dépense avaient été respectées, si les reports avaient été divisés par deux, et si le déficit budgétaire avait été moindre que prévu, le niveau actuel de ce déficit n'était pas soutenable.
Procédant à l'examen des articles du projet de loi, il en a proposé l'adoption sans modification, à l'exception d'un amendement tendant à ce que le présent projet de loi de règlement, actuellement dénommé « Projet de loi portant règlement définitif du budget de 2005 », soit intitulé « Projet de loi portant règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2005 ». Il a jugé qu'un tel intitulé permettrait de mettre en évidence le nouveau rôle de la loi de règlement, depuis l'entrée en vigueur de la LOLF, même s'il a tenu à rappeler que le présent projet de loi demeurait, en droit, soumis à l'ordonnance organique de 1959.
M. Jean Arthuis, président, a considéré que les propos du rapporteur général complétaient et confirmaient ceux figurant dans le rapport d'information précité du 12 avril 2006 (n° 313, 2005-2006), relatif à l'exécution budgétaire de 2005. Il a estimé que l'exécution budgétaire de 2005 montrait qu'aucune « rupture » n'avait été effectuée par rapport à la tendance antérieure.
Un large débat s'est alors instauré.
Mme Nicole Bricq a exprimé son « admiration » pour le titre proposé par la présentation faite par le rapporteur général, à savoir : « Des efforts méritoires en prélude aux réformes », considérant que ce titre relevait de la « litote ». Elle a estimé qu'il existait un important décalage de ton entre le rapport d'information précité du 12 avril 2006 et la présente communication, qu'elle a jugée beaucoup moins critique. Elle a affirmé que la Cour des comptes, dans son rapport sur les résultats et la gestion de 2005, avait utilisé le terme d' « insincérité ». Elle a jugé que le déficit public n'avait été en 2005 inférieur à 3 % du PIB que grâce à un « artifice comptable ». Elle a considéré que la loi de finances initiale pour 2005 dégradait le solde pour les années 2006 et 2007, et que le ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, ayant alors défendu ce projet de loi, en était responsable. Elle a jugé que si les recettes fiscales de 2005 avaient été conformes aux prévisions, malgré une croissance du PIB beaucoup plus faible que prévu, c'était parce que les prévisions de recettes fiscales de la loi de finances initiale pour 2005 avaient été volontairement sous-évaluées. Elle a estimé que le Parlement ne devait pas hésiter à critiquer le gouvernement, lorsque cela était justifié, reconnaissant néanmoins que cela était plus facile lorsque l'on était dans l'opposition.
M. Jean Arthuis, président , a considéré qu'ainsi, chacun était dans son rôle.
M. Denis Badré a jugé que la stratégie actuelle de la France, qui avait été en situation de déficit excessif en 2002, 2003 et 2004, était de maintenir en permanence un déficit public de l'ordre de 3 % du PIB, tout en repassant « de temps à autre » en dessous de ce seuil, afin de respecter l'interdiction d'avoir un déficit excessif plus de trois années consécutives. Il a considéré que cette pratique pouvait apparaître choquante, s'interrogeant alors sur les raisons qui pouvaient s'opposer à ce que la Lituanie adopte l'euro en raison de son insuffisant respect du critère d'inflation. Il a en outre déclaré, au vu de ces éléments, que d'aucuns pouvaient avoir « honte d'être Français ».
M. Jean-Jacques Jégou a déclaré qu'il était favorable à l'amendement proposé par le rapporteur général, et a considéré qu'il était nécessaire de dénoncer, en séance publique, les « manipulations » du solde budgétaire de 2005. Il s'est par ailleurs félicité des efforts accomplis à l'initiative de la commission pour faire de l'examen du projet de loi de règlement, « le temps fort » du contrôle de l'exécution budgétaire.
Répondant à l'invitation faite par le rapporteur général, M. Yann Gaillard a indiqué qu'il ne pourrait pas se pencher sur la question de l'évaluation du patrimoine historique de l'Etat avant l'année 2008. Il s'est déclaré favorable à l'amendement proposé par le rapporteur général et s'est également félicité de la volonté de la commission de rehausser le rôle du projet de loi de règlement.
M. Michel Charasse a estimé que la commission ne devait pas se contenter de critiquer le gouvernement, mais qu'elle devait, dès à présent, indiquer quelles mesures d'économie elle proposerait dans le cadre du futur projet de loi de finances pour 2007. Il a ainsi considéré que le Haut conseil de la coopération internationale, dont l'utilité avait été mise en cause lors de l'audition de Mme Brigitte Girardin, ministre délégué à la coopération, au développement et à la francophonie, le mardi 20 juin 2006, devait être supprimé. Il a estimé, en outre, que la majorité parlementaire devait présenter des contre-propositions, au lieu de simplement critiquer le gouvernement. Il a proposé que la commission auditionne M. Jean-Claude Juncker, Premier ministre du Luxembourg et président de l'Eurogroupe. Il a considéré que si, alors que l'Allemagne et l'Italie semblaient sur le point d'assainir significativement leurs finances publiques, la France était le seul grand Etat continuant à mener une politique budgétaire non soutenable, elle pourrait être sanctionnée par le Conseil.
M. Aymeri de Montesquiou, après s'être félicité de la qualité des travaux menés par la Cour des comptes, a considéré que la commission devait faire des propositions de méthode afin de réduire le déficit public.
En réponse, notamment, à l'intervention de Mme Nicole Bricq, M. Yves Fréville a précisé que la Cour des comptes ne mettait pas en cause la sincérité de l'exécution du budget de 2005. Il a en particulier souligné que personne ne contestait la sincérité du déficit de l'Etat notifié à la Commission européenne.
M. Jean Arthuis, président , a confirmé que les opérations critiquées par la Cour des comptes, relatives notamment à la CADES et au FFIPSA, avaient été neutralisées pour calculer le solde de l'Etat au sens de la comptabilité nationale. Il a indiqué que si M. Michel Charasse, en sa qualité de rapporteur spécial, déposait un amendement tendant à supprimer les crédits du Haut conseil de la coopération, il en proposerait son adoption par la commission.
Il s'est interrogé sur la possibilité d'améliorer l'intitulé du titre proposé par l'amendement du rapporteur général pour le présent projet de loi de règlement, « Projet de loi portant règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2005 », considérant que le mot « règlement » devait en être exclu.
En réponse, M. Philippe Marini, rapporteur général , a estimé que cela n'était pas possible, la LOLF, en particulier dans ses articles 1er, 37 et 46, évoquant le terme de « loi de règlement ».
M. Michel Charasse a approuvé cette analyse.
En réponse à Mme Nicole Bricq, M. Philippe Marini, rapporteur général , a souligné que la Cour des comptes n'avait ni utilisé le terme « d'insincérité », ni considéré que l'exécution budgétaire de 2005 était contraire au principe de sincérité budgétaire, même si elle avait jugé que tel avait été le cas de certaines opérations, en particulier celle relative au rattachement à la période complémentaire 2005 d'un versement de l'Agence centrale des organismes d'intervention dans le secteur agricole (ACOFA).
M. Denis Badré a tenu à préciser qu'il n'avait jamais contesté la sincérité du solde public notifié à la Commission européenne, mais qu'il critiquait l'attitude consistant à avoir en permanence un déficit public de l'ordre de 3 % du PIB, tout en jouant avec les règles du pacte de stabilité afin d'échapper aux sanctions.
En réponse à Mme Nicole Bricq, M. Philippe Marini a contesté que la prévision de recettes fiscales pour 2005 ait été délibérément minorée par le gouvernement, rappelant qu'en juin 2005, des moins-values significatives avaient été anticipées à l'unanimité, y compris par la commission. Il a exprimé son intérêt pour les propositions concrètes que Mme Nicole Bricq pourrait bientôt faire pour améliorer la soutenabilité des finances publiques. En réponse à M. Denis Badré, il s'est déclaré en désaccord avec ses propos, indiquant que d'aucuns pouvaient se sentir « honteux d'être français ». Citant un aphorisme prononcé au XIXe siècle par un officier de la marine américaine indiquant sa volonté de défendre son pays, « qu'il ait raison ou tort », et jugeant qu'il n'était pas justifié de faire preuve d'angélisme en matière de relations internationales, il a considéré que l'attitude de la France vis-à-vis des autres Etats membres de l'Union européenne n'était ni pire, ni meilleure, que l'attitude de n'importe quel Etat membre vis-à-vis de ses partenaires. Il a approuvé la volonté de M. Michel Charasse de supprimer les structures inutiles. En réponse à M. Aymeri de Montesquiou, il a indiqué que la communication relative au débat d'orientation budgétaire pour 2007, qu'il allait bientôt effectuer, proposait des orientations concrètes pour réduire le déficit public.
M. Jean Arthuis, président , a indiqué qu'il lui paraissait tout à fait judicieux d'auditionner M. Jean-Claude Juncker, mais que cela dépendrait, notamment, de ses disponibilités.
M. Michel Charasse a suggéré de prévoir que l'amendement proposé par le rapporteur général n'entre en vigueur qu'à compter de la loi de règlement de 2006.
La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter sans modification l'ensemble des articles, puis l'ensemble du projet de loi, sous réserve de l'amendement proposé par le rapporteur général, tendant à intituler ce projet de loi, actuellement dénommé « Projet de loi portant règlement définitif du budget de 2005 », « Projet de loi portant règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2005 ».
A l'issue de cet examen, la commission a toutefois décidé de se prononcer définitivement sur le projet de loi de règlement du budget pour 2005 le jeudi 22 juin, après son adoption et sa transmission par l'Assemblée nationale.
Réunie le jeudi 22 juin 2006, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen définitif du projet de loi de règlement pour 2005 sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général .
M. Jean Arthuis, président , a indiqué qu'il appartenait maintenant à la commission, à l'issue de l'audition des 10 ministres gestionnaires, de statuer définitivement sur le projet de loi de règlement pour 2005 que l'Assemblée nationale avait adopté, avec modifications en 1 ère lecture, la veille au soir.
En remplacement de M. Philippe Marini, rapporteur général, il a précisé que l'Assemblée nationale avait adopté deux amendements l'un d'ordre rédactionnel à l'article 10 qui concerne les comptes spéciaux du Trésor et l'autre introduisant un article 14 (nouveau) créant une annexe au projet de loi de finances de l'année (un « jaune » budgétaire) afin de retracer les moyens budgétaires et en emplois des opérateurs de l'Etat.
La commission a alors confirmé son vote favorable sur l' article 10 tel que modifié par l'Assemblée nationale, ainsi que sur l'ensemble des autres articles, qui n'avaient pas été modifiés, et proposé au Sénat d'adopter sans modification l' article 14 (nouveau).
A l'issue de ces votes, la commission a décidé de proposer au Sénat l' adoption de l'ensemble du projet de loi de règlement , modifié par un amendement portant sur l'intitulé dudit projet de loi.