Proposition de résolution Transfèrement des personnes condamnées entre les Etats membres de l'Union européenne

Rapport n° 378 (2005-2006) de M. Philippe GOUJON , fait au nom de la commission des lois, déposé le 7 juin 2006

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N° 378

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

^{Annexe au procès-verbal de la séance du 7 juin 2006}

RAPPORT

FAIT

au nom de commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de résolution, présentée au nom de la délégation pour l'Union européenne en application de l'article 73 bis du Règlement par M. Pierre FAUCHON, sur le projet de décision-cadre concernant l'ordonnance d'exécution européenne et le transfèrement des personnes condamnées entre les États membres de l' Union européenne (E 2862),

Par M. Philippe GOUJON,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest, président ; MM. Patrice Gélard, Bernard Saugey, Jean-Claude Peyronnet, François Zocchetto, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, M. Georges Othily, vice-présidents ; MM. Christian Cointat, Pierre Jarlier, Jacques Mahéas, Simon Sutour, secrétaires ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Michèle André, M. Philippe Arnaud, Mme Eliane Assassi, MM. Robert Badinter, José Balarello, Laurent Béteille, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. François-Noël Buffet, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Pierre-Yves Collombat, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Yves Détraigne, Michel Dreyfus-Schmidt, Pierre Fauchon, Gaston Flosse, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Charles Gautier, Philippe Goujon, Mme Jacqueline Gourault, MM. Charles Guené, Jean-René Lecerf, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Hugues Portelli, Henri de Richemont, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, MM. Alex Türk, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung.

Voir le numéro :

Sénat : 301 (2005-2006)

Union européenne.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 7 juin 2006, sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président, la commission des lois a examiné, sur le rapport de M. Philippe Goujon, la proposition de résolution n° 301 (2005-2006), présentée, en application de l'article 73 bis du Règlement, par M. Pierre Fauchon au nom de la Délégation pour l'Union européenne, sur le projet de décision-cadre concernant l'ordonnance d'exécution européenne et le transfèrement des personnes condamnées entre les Etats membres de l'Union européenne ( E 2862 ) .

Le rapporteur a indiqué que le projet de décision cadre visait à faire en sorte que les personnes condamnées dans un Etat membre de l'Union européenne purgent leur peine privative de liberté dans l'Etat membre dont ils sont ressortissants. Il a rappelé qu'une convention du Conseil de l'Europe du 12 avril 2005 permettait déjà le transfèrement des condamnés entre les Etats signataires en soulignant cependant, qu'à la différence de cet accord, le projet de décision cadre prévoyait, sous certaines réserves, de supprimer le contrôle de la double incrimination et de lever la condition du double consentement de l'Etat d'exécution et de la personne condamnée.

M. Philippe Goujon a relevé que la proposition de résolution présentée par la délégation pour l'Union européenne avait d'une part contesté l'obligation systématique pour un Etat membre de l'Union européenne de prendre en charge l'exécution d'une peine prononcée par un autre Etat membre et, d'autre part, critiqué l'incohérence entre l'objectif de réinsertion du condamné afiché par le projet de décision cadre et l'obligation faite à ces derniers d'accepter le transfèrement.

La commission a observé que la négociation en cours laissait penser que le projet initial de décision cadre serait infléchi dans un sens plus conforme aux préoccupations de la délégation.

Elle a constaté cependant qu'aucun compromis n'avait à ce jour été élaboré et qu'il restait donc nécessaire de rappeler le principe du double consentement au transfèrement de l'Etat d'exécution et de la personne condamnée tout en permettant, afin de tenir compte des perspectives ouvertes par la négociation, des exceptions strictement délimitées et justifiées.

La commission, suivant l'avis du rapporteur, a adopté la proposition de résolution ainsi rédigée.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Votre commission est saisie d'une proposition de résolution présentée par M. Pierre Fauchon au nom de la délégation pour l'Union européenne sur le projet de décision-cadre concernant l'ordonnance d'exécution européenne et le transfèrement des personnes condamnées entre les Etats membres de l'Union européenne.

I. LE PROJET DE DÉCISION-CADRE : UNE PROFONDE TRANSFORMATION DU RÉGIME DE TRANSFÈREMENT DES PERSONNES CONDAMNÉES AU SEIN DE L'UNION EUROPÉENNE

Le projet de décision-cadre constitue l'une des applications du principe de reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires affirmé par le Conseil européen de Tampere les 15 et 16 octobre 1999.

Sur une initiative de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède en date du 12 avril 2005, il vise, dans le souci de favoriser la réinsertion des condamnés, à faire en sorte que les personnes condamnées dans un Etat membre de l'Union européenne purgent une peine privative de liberté dans l'Etat membre dont ils sont ressortissants.

Il existe déjà, il est vrai, une convention du Conseil de l'Europe sur le transfèrement des personnes condamnées du 21 mars 1983 ratifiée par l'ensemble des Etats membres de l'Union européenne.

Aux termes de cette convention, comme le rappelait M. Pierre Fauchon dans l'exposé des motifs de la proposition de résolution, le transfèrement des personnes est actuellement soumis à quatre conditions :

- un détenu ne peut être transféré que vers l'Etat dont il a la nationalité ;

- l'infraction qui a donné lieu à la condamnation doit également constituer une infraction dans l'Etat d'exécution (principe de la double incrimination ) ;

- l'Etat d'exécution peut choisir de mettre en oeuvre la peine telle qu'elle a été prononcée par l'Etat de condamnation, de l' adapter ou de la convertir en une peine prévue par sa propre législation (l'Etat d'exécution n'est jamais tenu d'exécuter une peine incompatible par sa nature ou sa durée avec son droit -par exemple lorsque la peine infligée excède celle encourue en vertu de sa législation pour les mêmes faits) ;

- enfin, le transfèrement est subordonné au consentement du détenu, de l'Etat de condamnation et de l'Etat d'exécution.

Un protocole additionnel à la convention signé le 18 décembre 1997 prévoit cependant une double exception au consentement du détenu : d'une part, pour les personnes évadées de l'Etat de condamnation, d'autre part, pour les personnes condamnées frappées d'une mesure d'expulsion ou de reconduite à la frontière.

Aucun de ces deux instruments n'impose à un Etat une obligation de principe d'exécuter une peine privative de liberté ou une mesure de sûreté imposée par un autre Etat et ne fixe de délai pour le transfèrement de la personne condamnée vers l'Etat d'exécution ^{1 ( * )} .

Au regard des principes qui régissent les conditions de transfèrement des personnes condamnées entre les Etats membres de l'Union européenne, le projet initial de décision-cadre introduit plusieurs innovations majeures :

- l' Etat d'exécution serait tenu d' assumer l'exécution de la peine privative de liberté sur son territoire ^{2 ( * )} ;

- cette obligation concernerait non seulement les ressortissants de l'Etat d'exécution mais aussi ses résidents permanents et les personnes ayant d'« autres liens étroits » avec lui (art. 4) ;

- le consentement de la personne condamnée ne serait plus exigé (sauf dans le cas où l'intéressé a sa résidence légale dans l'Etat d'émission ou dans l'hypothèse où il n'a avec l'Etat d'exécution que des « liens étroits » ^{3 ( * )} ) et l'intéressé serait seulement consulté (art. 5) ;

- le principe de la double incrimination ne serait plus exigé pour une liste de 32 catégories d'infractions identiques à celle retenues pour le mandat d'arrêt européen (art. 7) ;

- un délai (trois semaines) serait fixé à l'autorité compétente de l'Etat d'exécution pour se prononcer sur l'« ordonnance d'exécution » -nouveau titre européen tendant à l'exécution de ces condamnations dans un autre Etat membre (art. 10) ;

- l'exécution de la condamnation définitive à une peine ou à une mesure de sûreté ne pourrait faire l'objet d'une conversion (sous réserve, d'une part, de l'adaptation de la durée de la peine au niveau maximum prévu par le droit national du pays d'exécution si cette peine est incompatible avec les principes fondamentaux du droit de l'Etat d'exécution et, d'autre part, l'application de la peine prévue par le droit de l'Etat d'exécution pour l'infraction commise si la condamnation prononcée par l'Etat d'émission est incompatible avec le droit de l'Etat d'exécution - art. 13) ^{4 ( * )} .

Ces différentes dispositions permettent d' élargir le champ d'application du transfèrement et de lui donner un caractère quasi-automatique . Les Etats initiateurs du projet de décision-cadre sont en pratique soucieux de limiter leur surpopulation carcérale. Le choix d'étendre la mesure aux personnes qui n'ont pas nécessairement la nationalité de l'Etat d'exécution montre à cet égard que leur préoccupation ne concerne pas seulement les condamnés ressortissants de l'un des pays de l'Union européenne mais aussi -et peut-être surtout- les condamnés d'origine étrangère en les renvoyant dans leur pays de résidence.

Le projet de décision-cadre a également pour objet de résoudre les difficultés résultant de l'application de certaines dispositions de la décision-cadre relative au mandat d'arrêt européen en matière de remise des nationaux et des résidents.

La décision-cadre du 13 juin 2002 relative au mandat d'arrêt européen offre en effet la possibilité à l'Etat d'exécution, à l'égard des ressortissants et résidents :

- d'une part, de subordonner la remise aux fins de poursuite à la condition que la personne concernée lui soit transférée, après condamnation, pour exécuter sa peine ;

- d'autre part, de refuser la remise aux fins d'exécution d'une peine en prenant l'engagement d'exécuter lui-même la sanction.

Cependant, elle ne définit aucun cadre juridique pour le transfèrement ultérieur ou la mise à exécution de la peine étrangère. Or, le recours à la convention de 1983, lorsqu'il est possible, présente plusieurs inconvénients : celle-ci ne peut être utilisée pour transférer l'exécution d'une peine lorsque cette exécution n'est pas déjà en cours dans l'Etat de condamnation. En outre, elle réserve à l'Etat d'exécution de très larges possibilités de conversion de la peine. Cette lacune limite, en pratique, la remise des nationaux, qui constitue pourtant l'une des avancées majeures de la décision-cadre sur le mandat d'arrêt européen.

Le présent projet vise à apporter une solution à cette difficulté en fournissant un cadre juridique applicable au transfert de l'exécution de la peine intervenant dans ces circonstances (et en excluant ici aussi tout conversion de la peine). Il pourrait ainsi contribuer à améliorer la mise en oeuvre de la décision-cadre sur le mandat d'arrêt européen.

II. L'OPPOSITION DE LA DÉLÉGATION POUR L'UNION EUROPÉENNE À LA SUPPRESSION DU DOUBLE CONSENTEMENT DE L'ÉTAT D'EXÉCUTION ET DE LA PERSONNE CONDAMNÉE

La décision-cadre a suscité deux réserves majeures de la part de la délégation pour l'Union européenne :

- en premier lieu, la délégation a relevé qu'en l'absence de toute disposition formelle des traités, il n'existait aucun fondement à l'obligation faite à un Etat membre de prendre en charge les coûts et les risques de la détention d'une personne condamnée par un autre Etat membre -pour un fait commis par hypothèse sur le territoire de cet Etat- au seul motif de sa nationalité, de sa résidence ou de l'existence d'« autres liens étroits » avec cet Etat ; la délégation estime en effet que le principe de reconnaissance mutuelle ne peut justifier une telle obligation qui, selon elle, ne pourrait résulter que d'un accord bilatéral formel ;

- en second lieu, la délégation pour l'Union européenne relève la contradiction entre les considérations humanitaires avancées pour défendre le transfèrement des personnes condamnées -la réinsertion sociale, favorisée par l'exécution de la peine dans le pays dont le condamné est le ressortissant- et l'absence de consentement de l'intéressé.

La délégation conclut à la nécessité de l' accord de la personne et de l'Etat concernés et s'oppose en conséquence au projet de décision-cadre.

III. L'ÉTAT DE LA NÉGOCIATION : DES ÉVOLUTIONS POSITIVES QUI DOIVENT ÊTRE CONFORTÉES

La négociation concernant la décision-cadre s'est accélérée sous la présidence de l'Autriche -un des Etats à l'origine de cette proposition.

Depuis la présentation de la proposition de résolution de la délégation pour l'Union européenne, le 5 avril dernier, les discussions sur le projet de décision-cadre se sont enrichies d'une double contribution.

En premier lieu, saisi par l'instance du Conseil chargée de négocier cet instrument, le service juridique du Conseil a été appelé à se prononcer sur la compatibilité de l'absence de consentement du condamné à son transfèrement avec le principe communautaire de libre circulation des personnes ^{5 ( * )} et au droit au respect de la vie privée et familiale énoncé par l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. L'avis du service juridique rendu le 17 mars dernier conclut qu'il est possible pour l'Etat de condamnation de transférer la personne condamnée à condition cependant de ne pas lui avoir reconnu un droit de séjour. En outre, la personne condamnée devrait, si le transfèrement est décidé, obtenir la possibilité d'exécuter cette peine dans l'Etat membre où elle a sa résidence et non dans l'Etat dont elle est la ressortissante.

Par ailleurs, le rapporteur du Parlement européen -qui, en la matière, n'a qu'un pouvoir consultatif-, M. Ioannis Varvitsiotis, a présenté ses conclusions le 10 mai dernier. Il préconise en particulier de limiter l'obligation, pour l'Etat d'exécution, d'accepter le transfèrement aux personnes condamnées à une peine d'au moins trois ans d'emprisonnement dont il reste au moins six mois à effectuer. Il propose également de préciser la nature des « liens étroits » entre le condamné et l'Etat tenu d'assurer l'exécution de la peine. Enfin, il recommande que la victime de l'infraction soit informée du transfert.

Le projet de décision cadre a ainsi été discuté au cours des conseils « justice et affaires intérieures » des 27 et 28 avril.

Les débats ont porté comme on pouvait s'y attendre sur les trois points les plus délicats de ce texte : la suppression du contrôle de la double incrimination ainsi que l'obligation pour l'Etat d'exécution d'accepter le transfèrement du condamné et la suppression du consentement de celui-ci.

Sur ces deux derniers points -qui ont motivé la présente proposition de résolution- les négociations ont permis d'infléchir le dispositif initial et d'encadrer plus rigoureusement les obligations faites à l'Etat d'exécution et au condamné.

Le contrôle de la double incrimination

Il semble désormais qu'une majorité d'Etats se rallie au principe de la suppression du contrôle de la double incrimination pour une liste de 32 catégories d'infractions comme tel avait été le cas pour le mandat d'arrêt européen sous réserve de l'introduction d'un dispositif de dérogation (qui pourrait être invoqué au regard des principes fondamentaux du droit de l'Etat membre et du risque d'aggravation de la situation de la personne condamnée résultant de la double incrimination).

L'obligation pour l'Etat d'exécution d'accepter le transfèrement

Le projet de décision cadre ne fait plus référence désormais au principe selon lequel l'Etat d'exécution serait tenu d'accepter le transfèrement sur son territoire de condamnés qui auraient avec lui des « liens étroits ».

Par ailleurs, les conditions dans lesquelles l'Etat d'exécution serait tenu d'accepter le transfèrement pourraient, selon une formule de compromis avancée par la présidence, être précisées. Le transfèrement serait possible dans les hypothèses suivantes :

- lorsque la personne est transférée dans son Etat de nationalité et que ce dernier est également celui dans lequel elle réside ;

- lorsqu'elle est transférée dans l'Etat vers lequel elle doit être reconduite à l'issue de l'exécution de sa peine, en exécution d'une décision faisant obstacle à son maintien dans l'Etat de condamnation ;

- lorsqu'elle est transférée vers son Etat de résidence habituelle et légale.

A ce stade, le gouvernement français a maintenu une réserve sur la proposition visant à rendre le transfèrement obligatoire pour l'Etat de résidence habituelle.

D'une part, en effet, l'absence de définition de la notion de « résidence habituelle » pourrait faire craindre des appréciations divergentes de la part des Etats membres, conduisant à une rupture de l'égalité entre leurs obligations réciproques.

D'autre part, l'impact et le coût d'un engagement des autorités françaises à accepter le transfèrement des personnes résidant habituellement sur le territoire national apparaît difficile à évaluer.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur, la délégation française se rallierait cependant, dans un esprit de compromis, aux propositions de la présidence à la double condition :

- d'une part, que soit trouvée une définition commune de la notion de « résidence habituelle » ;

- d'autre part, que celle-ci soit « adossée » sur les instruments communautaires (il serait en effet paradoxal, compte tenu de l'objectif de réinsertion affiché par les initiateurs du projet, qu'une définition « autonome » de la résidence habituelle, propre au présent instrument, conduise un Etat membre à devoir accepter le transfèrement sur son territoire d'une personne condamnée qui n'aurait pas ensuite le droit de s'y maintenir de manière habituelle).

La suppression du consentement de la personne condamnée

La présidence a proposé de réintroduire le principe du consentement de l'intéressé et de ne l'écarter que dans trois hypothèses :

- lorsque le condamné est transféré dans l'Etat dont il a la nationalité et où il possède sa résidence permanente ;

- lorsqu'il est transféré dans l'Etat vers lequel elle doit être reconduite à l'issue de l'exécution de sa peine, en exécution d'une décision faisant obstacle à son maintien dans l'Etat de condamnation (par exemple une mesure d'expulsion) ;

- lorsqu'il est demandé à l'Etat de résidence ou de nationalité dans lequel la personne condamnée s'est établie volontairement après la condamnation d'assurer l'exécution de la peine.

Ces deux dernières hypothèses s'inspirent -en les étendant- des cas dans lesquels le protocole additionnel à la Convention sur le transfèrement des personnes condamnées avait écarté la condition du consentement du condamné.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSON : RAPPELER LE PRINCIPE DU CONSENTEMENT DE L'ÉTAT D'EXÉCUTION ET DU CONDAMNÉ EN PERMETTANT DES DÉROGATIONS STRICTEMENT DÉLIMITÉES

Votre commission considère que le projet de décision cadre présente une réelle valeur ajoutée au regard du dispositif actuel prévu par la convention sur le transfèrement des personnes condamnées du 21 mars 1983 dans la mesure en particulier où elle n'autorise plus la conversion de peine par l'Etat d'exécution. En effet, une telle possibilité -permise par la convention de 1983- par laquelle le juge de l'Etat d'exécution peut substituer, en vertu de sa propre appréciation, une peine à celle prononcée par l'Etat de condamnation semble incompatible avec le principe de reconnaissance mutuelle.

En outre, le projet de décision cadre règle utilement certaines difficultés concernant la mise en oeuvre du mandat d'arrêt européen.

Toutefois, le projet de décision de cadre soulève plusieurs difficultés d'abord quant à son impact sur le nombre de personnes susceptibles d'être transférées, ensuite quand au fond de certaines de ses dispositions.

En premier lieu, le nombre de ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne condamnés dans un autre Etat membre apparaît réduit ^{6 ( * )} . Aussi bien le dispositif de transfèrement vise-t-il surtout les ressortissants d'Etats tiers résidant dans un Etat membre de l'Union européenne et condamnés par un autre Etat membre.

Or, il n'existe à ce jour aucune statistique sur cette catégorie de personnes. Il apparaît donc difficile de mesurer la portée effective de la décision cadre si elle devait être adoptée .

En second lieu, votre commission estime, à l'instar de la délégation pour l'Union européenne, que les consentements de l'Etat d'exécution comme de la personne condamnée doivent demeurer le principe.

Sans doute la négociation, sur la base, en particulier, des propositions de la présidence, devrait permettre d'améliorer le projet initial de décision cadre en limitant davantage les obligations assignées à l'Etat d'exécution ou à la personne condamnée. Il n'en reste pas moins que, à l'exception de la notion de « liens étroits » -définitivement abandonnée- les points les plus sensibles du texte n'ont pas encore fait l'objet d'arbitrages définitifs. Il semble donc souhaitable de rappeler les principes posés par la délégation.

Cependant, il convient également de tenir compte des perspectives ouvertes par la négociation et de reconnaître que dans certaines circonstances le consentement de l'Etat d'exécution ou de la personne condamnée ne se justifie pas systématiquement

Ainsi votre commission vous propose-t-elle tout en souscrivant aux observations de la délégation, de prévoir que des exceptions au principe du double consentement de l'Etat d'exécution et de la personne condamnée peuvent être admises dans des situations précisément définies.

*

* *

Compte tenu de l'ensemble de ces observations, votre commission a adopté la proposition de résolution dans la rédaction reproduite ci-après.

PROPOSITION DE RÉSOLUTION

(texte adopté par la commission en application
de l'article 73 bis du règlement du Sénat)

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu le projet de décision-cadre concernant l'ordonnance d'exécution européenne et le transfèrement des personnes condamnées entre les États membres de l'Union européenne (texte E 2862),

Constate que le projet ne précise pas le fondement de l'obligation mise à la charge d'un État membre d'avoir à supporter les coûts et les risques de la détention d'une personne condamnée par un autre État membre, au seul motif de sa nationalité, de sa résidence ou de l'existence d'un autre « lien étroit » avec cet État ;

Considère que, en l'absence de toute disposition formelle des traités, le seul principe de la reconnaissance mutuelle ne saurait, par lui-même, fonder une telle obligation qui ne pourrait dès lors résulter que d'un accord bilatéral formel ;

Estime que si des considérations humanitaires peuvent justifier le transfèrement d'une personne d'un État membre à un autre, ce transfèrement suppose le double accord de la personne et de l'État concernés, accords qui ne sont pas prévus par le projet ;

Considère, en conséquence, que le double consentement au transfèrement de l'Etat d'exécution et de la personne condamnée doit demeurer le principe et ne peut être remis en cause sous réserve de certaines situations strictement délimitées et justifiées.

* ¹ En outre certains Etats membres (Autriche, Chypre, Danemark, Espagne, Estonie, Lettonie, Lituanie, Pays-Bas et Suède) ont signé la convention européenne sur la valeur internationale des jugements répressifs du 28 mai 1970 qui n'exige pas le consentement de la personne condamnée et impose à l'Etat d'exécution -sous réserve de certains motifs de refus- d'accepter les personnes y ayant leur résidence habituelle.

* ² Sous réserve de certains motifs de refus ciblés : la personne a déjà purgé une peine pour le même acte dans un autre Etat membre (principe « non bis in idem ») ; l'infraction est prescrite en vertu du droit national de l'Etat d'exécution, etc.

* ³ Cette disposition vise à éviter qu'une personne condamnée ne soit transférée vers un Etat membre aux seuls motifs que sa famille y réside alors même qu'elle n'a plus aucun contact avec celle-ci.

* ⁴ Le projet de décision cadre prévoit aussi qu'aucune mesure de libération conditionnelle ne peut être octroyée à la personne condamnée avant que celle-ci n'ait purgé la moitié de sa peine (art. 13). Par ailleurs, l'amnistie et la grâce peuvent être accordées par l'Etat de condamnation et par l'Etat d'exécution (art. 15).

* ⁵ Directive 2004/38 relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres.

* ⁶ Le nombre de condamnés ressortissants des Etats membres de l'Union européenne incarcérés en France s'élève à 1.260 (à titre principal et dans l'ordre décroissant d'importance : 295 Portugais, 210 Espagnols, 172 Italiens, 135 Néerlandais, 95 Polonais, 90 Belges, 73 Britanniques, 59 Allemands, 53 Lituaniens).