B. LE PROGRAMME 152 « GENDARMERIE NATIONALE »
1. Une progression des crédits liée aux dépenses de personnel
Le programme « Gendarmerie nationale » comporte 6.760,6 millions d'euros en autorisations d'engagement et 6.669 millions d'euros de crédits de paiement 24 ( * ) , en progression respectivement de 9 % et de 6,4 %. En masse, l'évolution des crédits de paiement s'élève à 401,9 millions d'euros .
Les dépenses de personnel (titre 2) , qui constituent avec 5.847,4 millions d'euros, 87,7 % des crédits de paiement du programme, augmentent de 360,3 millions d'euros (soit 6,6 %).
Les rémunérations d'activité sont en progression de 123,2 millions d'euros (soit 4,1 %). L'évolution provient, notamment, de l'évolution du point d'indice (+ 47 millions d'euros), des créations d'emplois en application de la LOPSI (+ 54,1 millions d'euros) et de la mise en oeuvre du « plan corps et carrières » de la gendarmerie nationale (15,4 millions d'euros).
Les cotisations et contributions sociales progressent de 237,5 millions d'euros (soit 9,7 %), principalement en raison du versement de cotisations d'assurance vieillesse au compte d'affectation spéciale « Pensions », en remplacement du paiement des pensions des anciens fonctionnaires, désormais assuré par le compte d'affectation précité. Le taux de cotisation s'établit à 100 % pour les personnels militaires.
En revanche, les prestations sociales et allocations diverses connaissent un tassement avec 0,4 million d'euros de baisse (- 1,9 %).
Les dépenses de fonctionnement (titre 3) reculent également de 24,4 millions d'euros (- 4,2 %). Cette évolution provient principalement de la prise en compte des échéanciers de paiement résultant des marchés passés. La période 2004-2005 correspondait à un « pic » dans les dépenses d'habillement du fait de la mise en place de la nouvelle tenue des gendarmes.
En revanche, les dépenses d'investissement (titre 5) connaissent une forte hausse, de 66 millions d'euros (+ 32,2 %). Cette progression résulte d'une correction de périmètre (+ 26 millions d'euros) et d'une augmentation de dotations (+ 40 millions d'euros, principalement en raison de la mise en oeuvre de la LOPSI et de la loi de programmation militaire. L'évolution des crédits sera principalement utilisée pour l'acquisition de véhicules.
Votre rapporteur spécial regrette que les raisons principales des évolutions de crédits d'une année à l'autre ne figurent pas dans le « bleu » budgétaire .
2. Application de la LOPSI : un « rattrapage » pour les créations d'emploi
Lors de son audition par votre rapporteur spécial, M. Guy Parayre, directeur général de la gendarmerie nationale, s'est félicité de ce que le projet de loi de finances pour 2006 reprenait une « dynamique » ralentie l'an dernier.
La LOPSI 25 ( * ) a programmé la création de 7.000 emplois dans la gendarmerie nationale sur la période 2003-2007, soit, en moyenne théorique, 1.400 emplois par an. Une prévision annuelle cohérente avec l'enveloppe allouée en masse a été établie, avec une « montée en puissance » au fil des années.
Le tableau ci-après compare les prévisions initiales aux créations réalisées ou prévues :
(en emplois budgétaires)
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Année |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
Total |
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Créations prévues initialement |
1.200 |
1.200 |
1.400 |
1.600 |
1.600 |
7.000 |
|
Créations réalisées |
1.200 |
1.200 |
700 |
2.000 1 |
1.900 2 |
7.000 2 |
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1 Selon le projet de loi de finances pour 2006. 2 Crédits nécessaires pour la réalisation de l'objectif fixé par la LOPSI. |
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Il apparaît donc que le « retard » enregistré en 2005 par rapport aux prévisions est partiellement « rattrapé » en 2006 et que la réalisation de la programmation prévue par la LOPSI supposera la création de 1.900 emplois en 2007, ce qui paraît possible.
Comme pour la police nationale 26 ( * ) , la LOPSI a fixé les objectifs en nombre d'emplois créés, tandis que, dans l'optique de la LOLF, entièrement applicable à compter de l'exercice 2006, les évaluations sont désormais mesurées en équivalents temps plein travaillés (ETPT). Un emploi ne correspond à un ETPT que s'il est rempli du 1 er janvier au 31 décembre et ce, pour un temps plein.
Selon le « bleu budgétaire », les 2.000 emplois supplémentaires créés en 2006 dans la gendarmerie nationale correspondent à 1.000 ETPT , c'est-à-dire à une date moyenne de recrutement fixée au 1 er juillet 2006 27 ( * ) .
Comme pour le programme « Police nationale », votre rapporteur spécial, tout en se réjouissant de l'application fidèle de la LOPSI en matière de personnel, n'oublie pas que la mission « Sécurité » bénéficie, en la matière, d'un certain « privilège » lié à la priorité fixée par le gouvernement pour la sécurité publique. L'effort consenti par les contribuables pour le renforcement des forces de sécurité doit déboucher sur des progrès en termes d'efficacité . Ceci illustre donc bien que la LOLF n'implique pas une réduction systématique en termes de moyens, notamment en personnel. Elle appelle, en revanche, des progrès quant aux performances accomplies, en l'occurrence, une meilleure sécurité au meilleur coût.
Plus globalement, le nombre ETPT prévu en 2006 pour le programme « Gendarmerie nationale » s'établit à 100.691 28 ( * ) (40,6 % des ETPT de la mission), en progression de 666, compte tenu notamment des économies dégagées par la réorganisation territoriale, évaluées à 50 ETPT, de la suppression de divers postes vacants et de mesures de transfert interne.
3. Les dépenses de fonctionnement : 550,6 millions d'euros
L'ensemble des dotations au titre du fonctionnement de la gendarmerie nationale sont regroupés dans l'action 4 du programme « Commandement, ressources humaines et logistiques ».
Ces crédits se décomposent en moyens consacrés à la structure, à l'homme et à l'activité :
les dépenses liées à la structure
Il s'agit de crédits portant sur les locaux de services et de locaux techniques de la gendarmerie .
Le parc immobilier de la gendarmerie est constitué de 4.101 casernes 29 ( * ) . Celui-ci est constitué de bureaux et de locaux techniques (garages, entrepôts).
Les dépenses prévues à ce titre s'élèvent à 115,3 millions d'euros de crédits de paiement en 2006.
les dépenses liées à l'homme
Celles-ci couvrent principalement les postes d'habillement, d'alimentation, de santé, de couchage, de casernement et de transport . Les crédits de paiement à ce titre s'élèvent à 138,4 millions d'euros en 2006.
les dépenses liées à l'activité
Celles-ci ont trait à la consommation de produits pétroliers 30 ( * ) , aux déplacements temporaires (couvrant les missions pour lesquelles les gendarmes n'utilisent pas un véhicule de service et ne sont pas hébergés), à la téléphonie et à l'informatique , aux fournitures de bureau , aux frais de correspondance , à la formation, à la maintenance des hélicoptères et à celles du réseau Rubis de communication de la gendarmerie (y compris les travaux destinés à l'interopérabilité avec le réseau Acropol de la police nationale) 31 ( * ) .
Les dépenses à ce titre s'élèvent à 296,90 millions d'euros.
4. Les dépenses d'investissement : 271 millions d'euros
Les crédits d'investissement seront utilisés pour le renouvellement des véhicules répondant aux critères de réforme 32 ( * ) , le renouvellement des stocks de munition , l'achat de pistolets .
De plus, en 2006, sera lancée la deuxième tranche (sept appareils) du programme de remplacement des hélicoptères « Alouette III ». En parallèle, sera engagée la première tranche du programme de remplacement des « Ecureuils » (12 appareils). Les crédits de paiement à ce titre s'élevaient à 8,5 millions d'euros pour 2006.
5. Un programme au périmètre incertain
Les actions et des mesures de la performance communes aux deux programmes de la mission ont été exposées dans le cadre de la présentation de la mission.
Votre rapporteur spécial s'est interrogé, dans la présentation du programme « Police nationale » (point 4) sur les raisons pour lesquelles la police des étrangers constitue une action spécifique de ce programme, au lieu d'être commune aux deux programmes de la présente mission.
En outre, des crédits importants concourant à l'action de la gendarmerie nationale, en particulier pour le logement des gendarmes accomplissant des missions de sécurité intérieure relevait, dans le projet de loi de finances initial pour 2006, des moyens de la mission « Défense » . L'Assemblée nationale a, sur l'initiative du gouvernement, adopté un amendement pour transférer ces crédits (602,3 millions d'euros) vers la mission « Sécurité ». En sens inverse, les crédits de personnel de la gendarmerie du transport aérien (GTA), représentant 968 ETPT et environ 30 millions d'euros, figurent dans la présente mission, alors que les dépenses de fonctionnement et d'investissement les concernant se trouvent dans la mission « Transports ». Quant à l'action « Exercice des missions militaires des gendarmes » , elle gagnerait peut-être à figurer dans la mission « Défense », plutôt que dans le programme « Gendarmerie nationale » de la présente mission.
Enfin, il serait souhaitable que la « logistique » de la mission figure essentiellement dans celle-ci , alors que 227 millions d'euros à ce titre sont « logés » dans la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » (programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », à contenu essentiellement ministériel).
Il apparaît donc clairement qu'une analyse d'ensemble de ces questions de périmètre doit être entreprise au niveau interministériel .
L'action spécifique au présent programme, « Exercice des missions militaires » permet, selon le « bleu » budgétaire de « prendre en compte la spécificité de l'institution en matière de missions militaires, tant sur le territoire national qu'à l'étranger dans son engagement sur les théâtres d'opérations extérieures » .
Le contenu de ce programme spécifique correspond à ces deux objectifs :
- assurer les missions militaires de protection et de contrôle. Cet objectif rend compte de la protection par la gendarmerie des intérêts français, dans le domaine de la sécurité des installations et matériels militaires.
L'indicateur associé à cet objectif porte sur la part de l'activité consacrée aux missions en cause, exprimée en heures-gendarme. Là encore, si l'information peut être intéressante, elle mesure plus l'activité que la performance.
- contribuer à l'action civile et militaire de la France à l'étranger.
L'indicateur associé à cet objectif porte sur le nombre de jours gendarmes projetés en opérations extérieures (OPEX).
Cet indicateur ne mesure pas plus la performance que le précédent.
Votre rapporteur spécial s'interroge sur l'opportunité de cette action dans le présent programme, alors que son contenu semble relever de la mission « Défense ».
6. La récapitulation des actions du programme « Gendarmerie nationale »
Le tableau ci-après récapitule la part de chacune de ses actions au sein du programme « Gendarmerie nationale ». Une distinction est faite avant et après ventilation de l'action 4 « Commandement, ressources humaines et logistiques » entre ces pôles du programme. Cette action 4 comporte, précisément, les moyens logistiques nécessaires au programme « Gendarmerie nationale ».
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Les principales observations de votre rapporteur
spécial
- Comme pour le programme « Police nationale », il y a lieu de se féliciter de la bonne application de la LOPSI en matière de créations d'emplois . Ces créations doivent cependant susciter un renforcement de la performance des forces de gendarmerie pour la sécurité de nos concitoyens. - Il est regrettable que les raisons principales des évolutions de crédits d'une année à l'autre ne figurent pas dans les « bleus » budgétaires . - Le périmètre du programme est perfectible et sa « frontière » avec la mission « Défense » est sujette à discussion . Ainsi, des crédits importants concourant à l'action de la gendarmerie nationale, en particulier pour le logement des gendarmes accomplissant des missions de sécurité intérieure relevait, dans le projet de loi de finances initial pour 2006, des moyens de la mission « Défense » . L'Assemblée nationale a, sur l'initiative du gouvernement, adopté un amendement pour transférer ces crédits (602,3 millions d'euros) vers la mission « Sécurité ». En sens inverse, les crédits de personnel de la gendarmerie du transport aérien (GTA), figurent dans la présente mission alors que les dépenses de fonctionnement et d'investissement les concernant se trouvent dans la mission « Transports ». Quant à l'action « Exercice des missions militaires des gendarmes » , elle gagnerait à figurer dans la mission « Défense », plutôt que dans le programme « Gendarmerie nationale » de la présente mission. Enfin, il serait souhaitable que la « logistique » de la mission figure essentiellement dans celle-ci , alors que 227 millions d'euros à ce titre sont « logés » dans la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » (programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », à contenu essentiellement ministériel). Une analyse d'ensemble de ces questions de périmètre doit donc être entreprise au niveau interministériel. - Les indicateurs de performance concernant spécifiquement le présent programme traduisent plus un niveau d'activité qu'une performance . |
* 24 Auxquels il convient d'ajouter 4,1 millions d'euros de fonds de concours provenant essentiellement de « services d'ordre indemnisés », c'est-à-dire d'interventions « hors service public » facturées à des entreprises privées, notamment à l'occasion de compétitions sportives.
* 25 Loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure.
* 26 Voir les explications données à ce sujet dans la présentation du programme « Police nationale » (point 2).
* 27 Il s'agira de 41 ETPT d'officiers et de 959 ETPT de sous-officiers. Le coût de ces créations est évalué à 58,1 millions d'euros, soit 36 millions d'euros pour le titre 2 (dépenses de personnel) et 22,1 millions d'euros pour le titre 3 (dépenses de fonctionnement).
* 28 Dont 98.766 personnels militaires et 1.925 personnels civils.
* 29 Dont 746 du secteur domanial et 3.355 du secteur locatif. La superficie totale est de 4,6 millions de m 2 . La répartition des casernes de gendarmerie s'établit de la manière suivante : Etat : 746 ; départements : 1.176 ; Communes : 1.530.
* 30 La gendarmerie est présente sur 95 % du territoire. La zone de compétence moyenne d'une communauté de brigade est de 170 km 2 . En 2004, la gendarmerie a parcouru 620 millions de kilomètres avec 33.474 véhicules.
* 31 Voir au sujet des liens entre les réseaux de police et de gendarmerie la présentation du programme « Police nationale » (point 3).
* 32 8 ans d'ancienneté ou 150.000 kilomètres pour les véhicules fonctionnant à l'essence ou 200.000 kilomètres pour ceux utilisant le diesel.