Projet de loi de finances pour 2006 : Défense

2. La structuration de la mission par programme

Quatre programmes structurent la présente mission. Ils sont présentés par titres dans le tableau suivant :

Répartition des crédits de la mission par titres et par programmes
(en millions d'euros)
Programmes	Mission		Titre 2		Titre 3		Titre 5		Titre 6
			Personnel		Fonctionnement		Investissement		Intervention
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
P 144 « Environnement et prospective »	1 794	1 643	570	570	1 087	928	115	123	22	22
P 178 « Préparation et emploi des forces »	21 606	20 901	15 353	15 354	5 638	4 921	500	511	115	115
P 212 « Soutien de la politique de la défense »	3 044	2 908	895	895	799	750	1 255	1 176	95	88
P 146 « Equipement des forces »	10 528	10 610	1 012	1 012	688	728	8 828	8 869	0	0
Totaux	36 972	36 062	17 830	17 831	8 211	7 327	10 699	10 679	232	225
En % des crédits de la mission	100 %	100 %	48,22 %	49,44 %	22,20 %	20,32 %	28,93 %	29,61 %	0,62 %	0,62 %

La définition des programmes de la mission « Défense » a suscité de vifs débats. La solution retenue consacre le rejet d'une maquette s'appuyant soit sur une répartition organique par armées qui nierait la nécessité d'une interarmisation plus poussée, soit sur une répartition par grandes fonctions (dissuasion, projection de forces, prévention, etc.) conforme certes à l'esprit de la LOLF, mais qui nierait le caractère multifonctionnel de nombreuses forces.

Le découpage retenu se caractérise par le maintien de la distinction pour les deux programmes majeurs entre l'équipement (programme 146) et le fonctionnement (programme 178). De ce fait le programme « Equipement des forces » est le seul de cette nature dans tout le budget de l'Etat.

Cette solution est apparue inéluctable à vos rapporteurs spéciaux.

? Le programme « Equipement des forces » vise à « mettre à la disposition des armées les équipements leur permettant de remplir les missions qui leur sont ordonnées ». En termes concrets, le programme finance une « agence », la délégation générale pour l'armement (DGA), qui assure la maîtrise d'ouvrage des équipements depuis leur conception jusqu'à leur admission au service actif en contractant avec l'industrie puisque désormais, avec la disparition des arsenaux, l'Etat n'est plus maître d'oeuvre. Il était essentiel de conserver l'unité de cette « agence » de manière à permettre une certaine fongibilité des crédits entre les divers programmes d'armement.

Le programme « Equipement des forces » n'est pas assimilable à un programme de soutien. Le « schéma de déversement analytique » qui permet de ventiler les crédits des actions et des programmes de soutien vers les actions de politique publique ne lui est pas applicable. Il est d'ailleurs quasiment impossible de « déverser » le coût d'investissement d'une frégate vers les différentes actions du programme « Emploi et préparation des forces » auxquelles elle participera pendant ses trente années de service actif. En l'état actuel de la comptabilité analytique, le montant des coûts globaux des diverses actions de défense reste pratiquement inconnu.

La connaissance des coûts globaux calculés ex post , une fois l'investissement réalisé est d'ailleurs d'un intérêt restreint. En revanche, la détermination ex-ante du coût réel de possession d'un équipement en projet est essentielle pour prendre une décision optimale, d'un point de vue économique et budgétaire, et pour définir ses modalités de financement. Cette exigence avait d'ailleurs été perçue par votre commission des finances, comme en témoignent les débats lors de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2005 sur le financement des frégates multi-missions (FREMM). Il importe en effet que puissent être comparées sur des bases rationnelles (intérêts intercalaires compris) des solutions alternatives de « financement budgétaire classique », où l'Etat finance d'abord l'équipement puis le fonctionnement, d'une part et de « financement innovant », où l'Etat achète sur longue période le coût de possession d'un équipement équivalent, d'autre part.

? La frontière entre le programme « Equipements de forces » et les autres programmes a été difficile à préciser. Certaines dépenses d'investissement de l'ancien titre V, au sens de l'ordonnance organique de 1959, sont imputées sur d'autres programmes : « Environnement et prospective de la politique de défense », pour les études amont, « Préparation et emploi des forces », pour l'entretien programmé du matériel et « Soutien de la politique de la défense », pour les dépenses d'infrastructure. Dans le premier cas, la recherche militaire (à l'exception de la recherche duale menée par le CNES ^{2 ( * )} et le CEA ^{3 ( * )} , rattachée à la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur ») figure dans un programme hétérogène dont l'autre composante principale, le renseignement, regroupe la DGSE ^{4 ( * )} , et la DPSD ^{5 ( * )} , mais non la DRM ^{6 ( * )} rattachée à juste titre au programme 178 « Préparation et emploi des forces ». Dans le deuxième cas, le maintien en condition opérationnelle des équipements reste pour les satellites du ressort du programme 146 « Equipement des forces ». Dans le troisième cas, si les crédits d'infrastructure immobilière ont été regroupés dans un souci de mutualisation dans le programme 212 « Soutien de la politique de la défense », des exceptions ont été nécessaires pour des équipements hautement spécifiques comme ceux de l'Ile Longue. De plus un amendement gouvernemental, adopté par l'Assemblée nationale propose, logiquement, de rattacher les crédits d'infrastructure de la gendarmerie à la mission « Sécurité ».

Le schéma de déversement analytique des différents programmes de la mission « Défense » ne modifie pas fondamentalement ses grandes masses, à l'exception évidemment du programme 212 qui déverse ses crédits vers les autres programmes et vers d'autres missions (essentiellement la gendarmerie à hauteur de 816 millions d'euros, avant amendement gouvernemental).

Schéma de déversement analytique des crédits entre programmes

(Le tableau se lit par colonne ; chaque déversement apparaît pour chaque programme en positif s'il bénéficie des services d'un autre programme et en négatif dans le cas contraire)

(en millions d'euros)

	Totaux	P 144	P 178	P 212	P 146
Crédits initiaux	36.060,745	1.642,974	20.900,059	2.908,033	10.609,679
P 144 « Environnement et prospective de la défense »			-4,456	-27,540	-95,61
P 178 « Préparation et emploi des forces »		4,456		-1.838,544	102,167
P 212 « Soutien de la politique de la défense »		27,540	1.838,544
P 146 « Equipement des forces »		95,61		-102,167
Autres missions	-826,751			-826,751
Crédits après ventilation	35.233,994	1.770,587	22.734, 147	96,422	10.616,231

* ² Centre national d'études spatiales.

* ³ Commissariat à l'énergie atomique.

* ⁴ Direction générale de la sécurité extérieure.

* ⁵ Direction de la protection et de la sécurité de la défense.

* ⁶ Direction du renseignement militaire.