Projet de loi de financement de la sécurité sociale de financement de la sécurité sociale pour 2006

2. Un renforcement des moyens destinés à l'action sociale

Si l'action sociale ne représente que 6,5 % des dépenses totales de la branche famille (7 % si l'on se rapporte uniquement à ses dépenses d'intervention), elle constitue pour elle un levier d'action essentiel. La nouvelle COG signée avec l'Etat pour la période 2005-2008 insiste sur l'importance de l'action sociale de la CNAF, qui doit lui permettre d'être un acteur à part entière, et non un simple exécutant, de la politique familiale.

Bilan du Fonds national d'action sociale (Fnas)

(en milliers d'euros)

	2003	2004	2005*	2006*
Dotations d'action sociale (1)	790.224	803.734	812.604	827.231
Prestations de service ordinaires 0 - 6 ans	618.417	759.471	881.962	974.457
Prestations de service ordinaires 6 - 18 ans	192.957	206.861	219.542	231.755
Autres prestations de service ordinaires	141.640	154.451	164.505	186.781
Prestations de service fonctionnaires	55.512	62.718	-	-
Contrats enfance	437.840	549.881	602.201	672.837
Contrats temps libre	187.453	269.151	324.123	369.370
Total prestations de service (2)	1.633.819	2.002.533	2.192.333	2.435.200
Fonds d'investissement pour la petite enfance (Fipe)	48.137	42.635	31.839	15.801
Aide exceptionnelle à l'investissement (AEI)	21.326	46.227	44.794	36.707
Dispositif d'aide à l'investissement petite enfance (DAIPE)	-	2.928	26.941	35.308
4 ^e plan crèches	-	-	-	19.281
Total fonds d'investissement « petite enfance » (3)	69.463	91.790	103.574	107.097
Fonds d'action sociale CNAF	8.416	7.283	7.283	7.283
- Remboursements de prêts	- 3.012	- 2.449	- 1.504	- 924
Total Fonds d'action sociale (Fas) (4)
Participation au fonds « aide à domicile »	54.781	57.123	58.781	70.879
Participation Agirc-Arrco	6.613	7.098	8.000	8.000
Total transferts (5)	61.394	64.221	66.781	78.879
Total général (1) + (2) + (3) + (4) + (5)	2.560.304	2.967.112	3.181.071	3.454.766

* Prévisions Source : CNAF

a) Les orientations fixées par la nouvelle convention d'objectifs et de gestion

Le budget du fonds national d'action sociale (Fnas) de la CNAF devrait s'élever, en 2006, à 3,5 milliards d'euros, en progression de 8,6 % par rapport à l'année précédente.

Les dépenses d'action sociale de la branche famille ont été plus dynamiques en 2005 que ce qui avait été initialement prévu (7,2 % contre 3,2 %). Ainsi, contrairement aux craintes émises par le mouvement familial l'an passé, l'arrivée à terme de la COG 2001-2004 ne s'est pas traduite par un essoufflement de la politique d'action sociale de la CNAF.

Bien au contraire, cette politique est à nouveau réaffirmée comme une priorité de la nouvelle COG, avec deux axes forts :

- l'amélioration de la vie quotidienne des familles , à travers la mise à disposition d'une offre de service adaptée, notamment dans le domaine de la petite enfance : une enveloppe de 165 millions d'euros est prévue au sein du Fnas pour le financement de 15.000 nouvelles places de crèche, conformément aux annonces du Premier ministre lors de sa déclaration de politique générale, le 8 juin 2005. Le budget prévisionnel du fonds tient également compte des conséquences de ces créations de places en termes de prestations de services ;

- le renforcement de l'accompagnement des familles , surtout dans les moments difficiles : un accent particulier est mis sur le développement de la médiation familiale et, plus généralement, sur le soutien à la parentalité. La COG prévoit également un engagement de la branche famille en faveur des familles qui font face à des difficultés liées au logement et à l'habitat, à travers une participation aux dispositifs de lutte contre le surendettement, d'une part, et de lutte contre l'habitat insalubre, d'autre part.

Cette priorité de l'action sociale se traduit sur le plan financier par un budget prévisionnel du Fnas en hausse de plus d'un tiers sur la durée de la COG, soit un rythme de croissance annuel moyen de 7,5 %.

Budget prévisionnel du FNAS 2005-2009

(en milliers d'euros)

	2005	2006	2007	2008
Dotations d'action sociale des caisses	813	827	842	857
Prestations de service	2.192	2.435	2.614	2.892
Fonds d'investissement « petite enfance »	104	107	130	127
Fas (dépenses nettes)	6	6	7	7
Transferts	67	79	79	79
Total	3.181 (+ 7,2 %)	3.454 (+ 8,6 %)	3.672 (+ 6,3 %)	3.962 (+ 7,9 %)

Source : COG 2005-2008 CNAF-État

b) Des prestations de service rénovées

Les prestations de service versées par la CNAF aux structures d'accueil de la petite enfance représentent 70 % de ses dépenses d'action sociale. Elles progresseront de 7,2 % en 2005 et de 8,8 % en 2006.

Cette hausse s'explique par l'augmentation du nombre de places d'accueil, et notamment en crèches grâce aux quatre plans d'investissement qui se sont succédé depuis 2001. Ainsi, s'agissant des prestations de service ordinaires, la croissance en volume atteint 3,1 % en 2005 . Le coût des 15.000 créations de places annoncées par le Premier ministre s'élève à lui seul à 55 millions d'euros pour la période 2005-2008, soit un peu moins des trois-quarts des mesures nouvelles prévues à ce jour par la COG.

Si son impact financier est plus modeste (23 millions d'euros), la mise en oeuvre de la prestation de service unique (PSU) renouvelle les pratiques professionnelles des gestionnaires de crèches et s'inscrit également dans l'esprit de la nouvelle COG, dont l'un des objectifs réside dans la simplification de la réglementation et l'adaptation de l'offre de service aux besoins des parents.

La prestation de service unique

Mise en place par une lettre circulaire du 31 janvier 2002, la PSU vise à rendre plus lisibles et plus simples les aides au fonctionnement accordées aux gestionnaires de crèches et de haltes-garderies, en substituant aux trois prestations régissant auparavant l'accueil des enfants de moins de quatre ans une prestation unique.

Elle vise également à rendre possibles les adaptations justifiées par l'évolution des besoins des familles, notamment en termes d'amplitude des horaires d'ouverture, d'accueil à la carte et d'accueil d'urgence. Elle incite donc les structures à mettre en place des formules multi accueil.

Elle a également pour objectif de favoriser une plus grande équité sur l'ensemble du territoire, grâce à la mise en place d'un barème national pour le calcul de la participation des familles et à un mode de calcul de l'aide versée aux structures qui neutralise, pour les gestionnaires, la faible participation des familles les plus modestes.

En pratique, un contrat d'accueil horaire est proposé aux familles, en fonction de leurs besoins d'accueil et la prestation de service est versée à raison du nombre d'heures d'accueil par enfant.

S'il est encore impossible d'évaluer avec précision les effets de la PSU sur le taux d'occupation des structures, la première année pleine de fonctionnement de cette nouvelle prestation permet d'ores et déjà de constater que le nombre moyen d'enfants par place offerte a sensiblement augmenté.

Au 30 juin 2005, au terme de trois ans de transition, 99,7 % des gestionnaires avaient signé une convention PSU. Hormis les quelques gestionnaires qui refusent le principe même de cette réforme, l'absence de signature est le plus souvent le fait de très petites structures, comme les crèches familiales, pour lesquelles l'optimisation du taux d'occupation exigé par la PSU est particulièrement difficile à mettre en oeuvre.

Pour résoudre ces dernières difficultés, la CNAF a introduit trois séries d'assouplissements :

- elle a d'abord prévu le versement de trois heures de concertation et d'accompagnement par place et par an pour toutes les structures d'accueil, afin de compenser les coûts imputables à la conclusion, avec chaque famille, d'un contrat d'accueil ;

- elle a ensuite assoupli la règle de la tarification horaire, en autorisant les structures qui en éprouvent le besoin et le souhaitent à prévoir un système de réservation par séquence horaire ;

- elle a enfin mis en place un dispositif de « contrat d'objectifs » pour les gestionnaires qui, en dépit des deux précédentes mesures, enregistreraient une baisse de leurs recettes, afin de leur garantir temporairement, et sous certaines conditions, un niveau de prestation de service équivalent à celui obtenu antérieurement.

Votre commission souscrit tout à la fois à la démarche de simplification qui a présidé à la mise en oeuvre de la PSU et au pragmatisme dont la CNAF a fait preuve pour permettre à l'ensemble des structures de s'approprier cette réforme. Elle estime en effet que les conditions sont désormais réunies pour que cette réforme bénéficie à la fois aux gestionnaires et aux familles.

c) La poursuite des actions de soutien à la parentalité

L'accompagnement de la fonction parentale a constitué un nouveau secteur d'intervention pour la branche famille, encouragée dans cette voie par la COG 2001-2004 qui lui a fixé deux objectifs spécifiques : valoriser les compétences parentales et renforcer les liens parents - enfants. Les budgets consacrés à l'appui à la parentalité sont en augmentation constante depuis 2001. Ils s'élèvent à plus de 117 millions d'euros en 2004.

Crédits consacrés par les caisses d'allocations familiales
au soutien à la parentalité en 2004

(en milliers d'euros)

Accompagnement dans la scolarité	19,7
Médiation familiale	4,8
Lieux d'accueil enfants-parents (LAEP)	3,9
Réseaux d'écoute, d'appui et d'accompagnement des parents (REAAP)	2,6
Education familiale et parentale	3,4
Aide à domicile	69,9
Prestation de service « Animation collective-famille »	12,3
Espace rencontre	0,5
TOTAL	117,1

Source : CNAF

La CNAF participe plus particulièrement à trois dispositifs d'envergure nationale : les réseaux d'écoute, d'appui et d'accompagnement des parents (REAAP), les points info famille et la médiation familiale.

Les réseaux d'écoute, d'appui et d'accompagnement des parents

A ce jour, 4.819 actions de soutien à la fonction parentale bénéficient d'un financement dans le cadre des REAAP, pour un montant total de 31,3 millions d'euros. Si le financement principal des réseaux est apporté par l'Etat (à hauteur de 18,2 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2006), les CAF y contribuent pour un montant de 2,6 millions d'euros.

Depuis la création de ces réseaux en 1999, les CAF leur apportent leur expertise et leurs guichets. En 2004, 119 caisses ont pris part au fonctionnement du REAAP de leur département et cinquante-trois en ont même assuré le pilotage ou le copilotage.

Les points info famille

Issus d'une proposition de la Conférence de la famille pour 2003, les points info famille visent à offrir aux parents un accès centralisé à l'information et une meilleure orientation vers les services les plus adaptés à leurs demandes. Ils sont notamment encouragés à développer un site Internet permettant aux familles d'avoir accès aux informations nationales et locales du guide « Vos droits et démarches » de la Documentation française.

Après une période d'expérimentation menée au premier semestre 2004, le dispositif a été généralisé sur l'ensemble du territoire. Il a d'ores et déjà abouti à la labellisation de 234 points info famille, dont soixante disposent d'un site Internet dédié, et, à ce jour, 270 nouveaux projets sont en attente.

Les points info famille peuvent être portés par différents partenaires, communes, CAF ou encore associations. Au 30 mars 2005, trente-deux CAF avaient développé ce service, avec une valeur ajoutée spécifique : la possibilité pour les familles d'accéder à des prises en charge sociales dans les domaines d'action des caisses (accès aux prestations légales, soutien et conseil budgétaire, médiation familiale ou encore insertion et accompagnement social).

La COG 2005-2008 reconnaît le rôle des CAF dans ce domaine. En conséquence, elle leur fixe désormais pour mission d'organiser territorialement ces points info famille, en lien avec les REAAP, dans le cadre de leurs schémas directeurs d'action sociale.

La médiation familiale

Depuis l'origine, les CAF ont été des acteurs essentiels de la médiation familiale. Ainsi, en 2004, 110 CAF ont financé des associations et services de médiation familiale, soixante-six avaient mis en place une information à destination des familles et trente géraient elles-mêmes un service de médiation.

La médiation familiale, en tant que mode alternatif de règlement des conflits, a été consacrée par la loi du 4 mars 2002 relative à l'autorité parentale et par la Conférence de la famille pour 2003 qui prévoyait une professionnalisation de ce secteur et une consolidation de son financement à travers la création d'une prestation de service.

Conformément au vote positif émis par le conseil d'administration de la CNAF le 25 mai 2004, la COG 2005-2008 prévoit la mise en place de cette prestation de service à compter du 1 ^er janvier 2006, une enveloppe spécifique étant réservée à son financement au sein du Fnas. Ainsi, la branche famille consacrera 4,8 millions d'euros à cette prestation de service en 2006, puis 6,1 millions d'euros et 7,9 millions d'euros les deux années suivantes.

Votre commission se félicite de la mise en place de cette nouvelle prestation de service « médiation familiale » qui permettra d'accompagner la professionnalisation de ce secteur et améliorera l'accessibilité de ces services pour les familles, en rendant plus équitable le calcul de leur participation financière.

d) La politique en faveur des adolescents et des jeunes adultes : une priorité de la COG 2005-2008

Dans le cadre de la convention d'objectifs et de gestion 2001-2004, l'action sociale des CAF avait été plus particulièrement orientée vers l'éducation à l'autonomie des adolescents et des jeunes adultes.

L'engagement en faveur du temps libre et des loisirs

Pour les adolescents, les temps de loisirs peuvent être l'occasion d'accéder progressivement à l'autonomie. C'est la raison pour laquelle, conformément aux orientations de la COG, la branche famille intervient pour soutenir les politiques de loisirs. Elle dispose de cinq outils :

- les contrats temps libre , qui incitent les communes à mettre en place des services de loisirs collectifs pour les enfants de six à dix-huit ans, grâce à une prise en charge des dépenses nouvelles à hauteur de 50 à 70 %. Ces contrats rencontrent un succès important : en 2004, le taux d'enfants couverts par un contrat temps libre atteint 62 %, au-delà de l'objectif initialement fixé par la COG à 50 % ;

- le financement des centres de loisirs sans hébergement (CLSH) qui accueillent, en dehors du temps scolaire et pendant les vacances, des jeunes auxquels ils offrent des activités de loisirs diversifiées ;

- le soutien aux vacances et aux loisirs de proximité par des aides directes aux familles, versées sous conditions de ressources. Ce mode d'intervention est toutefois en régression, car l'action sociale des CAF a vocation à soutenir en priorité des équipements et des services collectifs ;

- le financement de formations au brevet d'aptitude aux fonctions d'animateur (Bafa) dans le double objectif de donner aux jeunes en formation la possibilité d'une première prise de responsabilité et de fournir aux structures un nombre suffisant de jeunes formés ;

- la participation aux opérations Ville-Vie-Vacances , mises en place par le ministère des affaires sociales depuis 1992. Ce dispositif, qui s'adresse aux jeunes de treize à dix-huit ans des quartiers en difficulté, mobilise chaque année plus de la moitié des CAF.

Au total, en 2004, la dépense des CAF dans ce domaine s'est élevée à près de 607 millions d'euros.

Crédits consacrés par les CAF en 2004
au financement du temps libre

(en millions d'euros)

Contrats temps libre	269,1
CLSH	283,1
Soutien direct aux vacances	47,5
Formation Bafa	5,2
Opération Ville-Vie-Vacances	1,7
TOTAL	606,6

Source : CNAF

Le soutien à l'autonomie des jeunes adultes

La COG 2001-2004 fixait aussi aux CAF un rôle d'accompagnement des jeunes adultes vers l'autonomie, en particulier à travers l'accès au logement. Cette priorité s'est traduite dans les faits par un accroissement de 6,3 % des dépenses d'action sociale des caisses en faveur de ce public et de 23 % pour le logement des jeunes.

Dépenses d'action sociale de la CNAF
en direction des jeunes adultes en 2004

(en millions d'euros)

Logement	22,9
- dont foyer de jeunes travailleurs	21,5
- dont comités locaux pour le logement des jeunes	0,3
- dont autres actions logement	1,1
Prestations extralégales	12,8
- étudiants	7,7
- rentrée scolaire	3,9
- apprentis	1,2
Accompagnement social	4,9
- insertion des jeunes	3,0
- fonds d'aide aux jeunes	1,1
- information des jeunes	0,8
TOTAL	40,6

Source : CNAF

Les dépenses d'action sociale en matière de logement des jeunes adultes recouvrent le financement des 450 foyers de jeunes travailleurs qui accueillent chaque année environ 100.000 personnes. Le financement de ces structures s'élevait à 21,5 millions d'euros en 2004, dont près des trois quarts au titre de la prestation de service « fonction socio-éducative ». Une rénovation de celle-ci est prévue dans le cadre de la nouvelle COG 2005-2008 et une enveloppe de 11,8 millions d'euros est affectée à sa revalorisation.

Les autres actions des CAF en faveur des jeunes adultes sont plus ponctuelles : si des aides ponctuelles individuelles existent, l'action sociale de la CNAF n'a pas pour vocation de solvabiliser les jeunes adultes, mais de les aider dans leur projet d'autonomie. C'est la raison pour laquelle ces aides transitent de plus en plus à travers les fonds d'aide aux jeunes, afin qu'elles soient replacées dans un parcours plus global d'insertion professionnelle et sociale.

Votre commission approuve les limites posées par la branche famille à son action sociale en faveur des jeunes adultes. Elle estime en effet que les difficultés rencontrées par ce public exigent des réponses qui ne se limitent pas à la politique familiale mais qui concernent, plus largement, les politiques de l'emploi, de la formation professionnelle, voire dans certains cas de la lutte contre les exclusions.

Dans une approche plus strictement familiale, il reste que l'allongement de la durée des études et les difficultés pour les jeunes à trouver un premier emploi font peser une lourde charge sur la solidarité familiale. Votre commission estime donc qu'à l'avenir, notre pays ne pourra faire l'économie d'une réflexion sur le soutien aux familles en charge de jeunes adultes.