C. LA MISE EN CONFORMITÉ DE LA LÉGISLATION FRANÇAISE AVEC LE CODE MONDIAL ANTIDOPAGE.
La création de l'AMA et la mise en oeuvre du code mondial antidopage se traduisent par l'apparition dans le monde du sport de règles nouvelles, qui sont parfois en contradiction avec celles du code de la santé publique. Il en résulte un risque d'incompréhension de la part des sportifs ou des fédérations, auquel le présent texte propose de remédier.
1. Les disparités entre les règles nationales et internationales
a) La liste des substances et procédés interdits
En France, l'usage de produits ou procédés dopants est constaté, dans un prélèvement biologique -généralement urinaire ou sanguin-, par la présence d'une substance ou l'utilisation d'un procédé figurant sur une liste définie par arrêté interministériel (article L. 3631-1 du code de la santé publique). La loi précise que la liste est la même pour tous les sports (article L. 3631-2 du code de la santé publique) 27 ( * ) .
Comme on l'a précédemment indiqué, en pratique, la liste applicable en France est désormais celle établie par l'AMA, puisque le groupe de suivi de la convention du Conseil de l'Europe, qui établit la liste reprise par l'arrêté précité, a pris le parti de systématiquement adopter la liste de l'AMA.
Or, l'AMA a choisi de différencier les interdictions en fonction des produits, certaines substances n'étant interdites que dans certains sports seulement.
A cette première différence, s'ajoutent deux autres distinctions, opérées par l'AMA, qui vont à l'encontre de la conception française de liste unique : certaines substances sont, d'une part, « autorisées » hors compétition, et, d'autre part, interdites seulement au-delà d'un certain seuil.
• Les substances « autorisées » hors compétition
Il s'agit :
- des stimulants (dont les amphétamines, la cocaïne, l'éphédrine ou le modafinil) ;
- des narcotiques (dont l'héroïne et la morphine) ;
- des cannabinoïdes ;
- des glucocorticoïdes ;
- des béta2-agonistes jusqu'en 2004 ;
- enfin, des bêta-bloquants et de l'alcool (lorsqu'ils sont interdits).
Selon certains experts médicaux, les raisons pour lesquelles certaines substances ne sont interdites qu'en compétition restent mystérieuses, surtout quand on constate que l'héroïne en fait partie.
• Les substances interdites dans certains sports seulement
Aujourd'hui, l'alcool et les bêta-bloquants sont interdits, selon la liste de l'AMA, dans certains sports seulement, et pour l'alcool, seulement au-delà d'une certaine concentration : en 2004, l'alcool était interdit dans quatorze disciplines et pour huit d'entre elles, seulement au-delà d'un seuil allant de 0,02 gramme par litre pour le roller skating à 0,5 gramme par litre pour les sports de boules ; en 2005, l'alcool n'est plus interdit que dans neuf disciplines et seulement au-delà d'un seuil pour huit d'entre elles. Le motocyclisme est le seul sport dans lequel l'alcool fait aujourd'hui l'objet d'une interdiction absolue.
L'article 4.2 du code mondial antidopage (CMA) dispose que les fédérations internationales ont la faculté de demander à l'AMA d'étendre la liste des substances interdites dans leur sport, la décision de l'agence restant discrétionnaire.
En pratique, et alors même que cela n'est pas prévu par le code mondial antidopage, l'AMA a accepté en 2004, sur la demande des fédérations internationales, de lever l'interdiction de l'alcool dans cinq sports : la gymnastique, la lutte, le roller skating, le triathlon et le football.
• Les substances interdites seulement au-delà d'un certain seuil
La liste des interdictions établie par l'AMA prévoit cinq cas dans lesquels l'engagement de procédures disciplinaires est subordonné à la présence d'une substance à une concentration supérieure à un certain seuil : la cathine (5 microgrammes par millilitre), l'éphédrine et la methyléphédrine (10 microgrammes par millilitre), l'alcool pour les sports dans lesquels il est interdit (la concentration variant d'un sport à l'autre) et les bêta-bloquants, dans les mêmes conditions que l'alcool.
b) La compétence en matière disciplinaire
Le code de la santé publique dispose que la consommation de produits dopants est une infraction passible de sanctions administratives.
Conformément à la conception traditionnelle du principe d'égalité devant la loi, toute personne qui commet en France une infraction à la législation sur le dopage s'expose à ces sanctions, quels que soient le niveau de pratique du sportif, sa nationalité ou les conditions dans lesquelles l'infraction a été constatée.
A l'inverse, le code mondial antidopage repose sur le principe de l'« extraterritorialité » des sportifs de haut niveau : il prévoit en effet que seules des fédérations internationales peuvent organiser des contrôles antidopage à l'occasion de compétitions qu'elles organisent. Elles sont seules destinataires, avec l'AMA, des résultats de ces contrôles et, par conséquent, ce sont leurs organes disciplinaires qui sont seuls compétents pour statuer en cas de contrôle positif. Leurs décisions sont susceptibles de recours devant le tribunal arbitral du sport (TAS) 28 ( * ) .
Ainsi, selon le code mondial antidopage, et en particulier son article 15.1, le critère déterminant pour identifier l'autorité chargée d'engager les poursuites disciplinaires à l'encontre d'un sportif ayant fait l'objet d'un contrôle positif est l'organisation des contrôles : l'autorité qui a diligenté le contrôle doit assurer la « gestion des résultats ».
En revanche, lors d'une « manifestation nationale », les contrôles sont une prérogative de l'« organisation nationale antidopage ».
c) Les sanctions infligées aux sportifs convaincus de dopage
En matière de sanction du dopage, le droit français 29 ( * ) prévoit que les fédérations sportives peuvent prononcer, à l'exclusion de toute sanction pécuniaire, des avertissements, des suspensions de compétition ou d'exercice de fonctions, des retraits provisoires de licence et des radiations. Dans certains cas, les sanctions sont plafonnées à trois ou dix ans de suspension en cas de première infraction.
Pour sa part, le Conseil de prévention et de lutte contre le dopage ne peut prononcer que des interdictions temporaires ou définitives de participer à des compétitions ou des manifestations sportives.
Il n'existe donc pas de barème de sanction automatique et chaque dossier doit faire l'objet d'un examen au cas par cas, conformément au principe d'individualisation des peines.
Il n'en va pas de même selon les règles du code mondial antidopage.
Le principe, énoncé à l'article 10.2 du code, est qu'en cas d'usage, de tentative d'usage ou de possession d'une substance ou d'un procédé interdit, les sportifs encourent une sanction automatique de deux ans en cas de première infraction et la radiation en cas de deuxième infraction.
Ces sanctions peuvent être réduites, dans les conditions prévues à l'article 10.5, si le sportif fait la preuve qu'il n'a commis aucune faute ou négligence (levée de la sanction), qu'il n'a commis aucune faute ou négligence significative (sanction divisée au plus par deux en cas de première infraction ou ramenée au plus à huit ans en cas de deuxième infraction) ou, dans le cadre d'un dispositif de « repenti », s'il donne des informations de nature à mettre à jour un trafic de produits dopants (mêmes réductions que pour l'absence de faute significative).
D'autre part, un barème de sanction réduit s'applique, en vertu de l'article 10.3 du code, à certaines substances dites « spécifiques » « qui, soit sont particulièrement susceptibles d'entraîner une violation non intentionnelle des règlements antidopage compte tenu de leur présence fréquente dans des médicaments, soit sont moins susceptibles d'être utilisées avec succès comme agents dopants» 30 ( * ) '.
Cette différence entre proportionnalité et automaticité tempérée des sanctions ne va pas sans poser de problèmes : au cours de l'année 2004, plusieurs fédérations françaises ont vu les décisions de leurs organes disciplinaires contestées, notamment devant le Tribunal arbitral du sport (TAS), par la fédération internationale, car les sanctions prononcées par les organes fédéraux étaient inférieures aux sanctions minimales prévues par le code mondial antidopage.
d) Les justificatifs thérapeutiques présentés par les sportifs
A l'heure actuelle, le code de la santé publique interdit de recourir à des produits ou procédés dopants.
Le recours aux produits dont la liste des interdictions prévoit qu'ils sont soumis à des usages restrictifs est subordonné à de strictes conditions (article L. 3631-1 du code de la santé publique).
Lorsqu'un sportif doit, pour raison médicale, recourir à une substance ou un procédé interdit, le médecin prescripteur l'informe soit de l'incompatibilité avec la pratique sportive, soit des conditions auxquelles cet usage est soumis. Dans ce dernier cas, le sportif est tenu de présenter la prescription lors de tout contrôle antidopage. Le formulaire de procès-verbal de contrôle antidopage comporte une case permettant aux sportifs de déclarer tout médicament pris récemment (voir annexe 3).
Ceux qui font l'objet d'un contrôle antidopage positif alors qu'ils sont sous traitement médical ne sont pas forcément sanctionnés : s'ils fournissent un dossier attestant la réalité de leur pathologie et l'absence d'alternative thérapeutique -c'est-à-dire de l'impossibilité de traiter cette pathologie autrement que par la prise de produits interdits-, ils peuvent bénéficier d'une décision de relaxe.
Le dispositif des « autorisations d'usage thérapeutique », que l'agence mondiale antidopage a introduit depuis le 1 er janvier 2004 et que le présent projet de loi (article 6) transpose dans la législation française, procède d'une logique inverse : il s'agit d'autoriser a priori un sportif à recourir à un produit ou un procédé interdit, en considération des pathologies dont il souffre.
2. La mise en conformité proposée par le projet de loi
a) La redistribution des compétences disciplinaires entre les autorités nationales et internationales
Conformément à la conception de l'AMA 31 ( * ) , l'organisme compétent pour diligenter les contrôles antidopage et infliger les sanctions sera dorénavant défini par la nature de la compétition ou de la manifestation : clarifiant les compétences, le projet de loi confie aux instances internationales qui les organisent le contrôle de la loyauté des compétitions internationales et aux autorités nationales, celui de la loyauté des compétitions nationales.
Recentrées sur les compétitions sportives nationales et l'entraînement des sportifs français et étrangers sur le territoire national, les compétences de la nouvelle agence mise en place à l'article 2 du projet de loi, seront parallèlement renforcées dans son champ d'intervention national, puisqu'elle diligente les contrôles antidopage, compétence actuelle du ministère en charge des sports, et analyse ou fait analyser les prélèvements.
b) La légalisation des autorisations d'usage thérapeutique
L'article 6 du projet de loi modifie l'article L. 3622-3 du code de la santé publique et constitue le fondement législatif aux autorisations d'usage thérapeutique : dorénavant, les athlètes dont l'état de santé nécessite un traitement médical spécifique pourront déclarer leurs traitements médicaux a priori à une commission composée de trois médecins, chargée d'apprécier au vu des pièces fournies la pertinence et la justification médicale du traitement.
3. Les interrogations de votre commission
Cette réforme suscite un certain nombre d'interrogations déjà formulées par le rapporteur spécial des crédits du ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative pour la commission des finances du Sénat, M. Michel Sergent. Il craignait que l'adaptation de la législation française sur le dopage aux nouvelles règles internationales ne soit l'occasion d'un « nivellement par le bas », afin de « rassurer » les fédérations internationales et le Comité international olympique, en particulier dans la perspective du choix de la localisation des Jeux de 2012 32 ( * ) .
Au regard de la relative sévérité de la réglementation française actuelle, sa mise en conformité avec les règles internationales soulève, en effet, un certain nombre de questions.
a) Supprimer la distinction entre les substances recherchées en et hors compétition ?
Pour le CPLD, « la suppression de la distinction entre, d'une part, les substances recherchées en et hors compétition et, d'autre part, celles recherchées uniquement en compétition constitue une condition nécessaire du maintien de la crédibilité de la politique de lutte contre le dopage menée au niveau international » 33 ( * ) .
Votre rapporteur considère que, d'une part, la possibilité d'utiliser des produits dopants en dehors des compétitions constitue un message fâcheux à l'intention des sportifs, en particulier des plus jeunes, cette distinction étant très problématique d'un point de vue sportif ; et, d'autre part, que beaucoup des substances figurant sur la liste « restreinte » continuent, en effet, d'avoir des effets directs sur la performance sportive au-delà du délai après lequel elles cessent d'être détectables dans un échantillon urinaire. Autrement dit, un dopage hors compétition peut avoir des effets en compétition. En outre, l'utilisation de certaines substances en dehors des périodes de compétition permet d'accroître les capacités d'entraînement de manière artificielle et a donc des effets indirects sur la performance en compétition.
Surtout, les conséquences négatives sur la santé des sportifs sont identiques quel que soit le moment où les substances en cause sont utilisées.
Alors que l'on souhaite recentrer la lutte contre le dopage sur les impératifs de santé publique et renforcer les dispositifs de sensibilisation aux effets néfastes de la prise de substances dopantes, votre rapporteur estime que la France devrait utiliser les moyens dont elle dispose au sein de l'AMA pour faire évoluer les positions, dans le sens de l'adoption d'une liste unique.
b) Les risques de la légalisation de l' « autorisation de se doper »
A l'heure actuelle, le « taux de sanction » varie fortement en fonction des substances retrouvées dans les prélèvements : c'est ainsi que, aux deux extrémités, seulement 13 % des échantillons contenant des béta2- agonistes (contenus dans les médicaments servant à traiter l'asthme) donnent lieu à sanction, contre 93 % des échantillons contenant des cannabinoïdes.
La principale explication de ces disparités réside dans la production par les sportifs de justificatifs thérapeutiques : en 2003, 241 justificatifs thérapeutiques ont été produits, conduisant le plus souvent au classement ou à la relaxe et, dans quelques cas, au prononcé d'un simple avertissement.
Le fait que près de la moitié des 513 échantillons « positifs » prélevés en 2003 ait conduit à la production de justificatifs thérapeutiques suscite légitimement des interrogations :
- quels enseignements doit-on en tirer sur l'état de santé des sportifs qui participent à des compétitions ?
- quels aspects de la pratique du sport de compétition conduisent les sportifs à recourir à des traitements médicaux ?
- surtout, pourquoi les médecins prescrivent-ils des médicaments contenant des substances interdites plutôt que des médicaments aux mêmes propriétés mais qui n'en contiennent pas, sachant que les « alternatives thérapeutiques » existent ?
c) Le dessaisissement au profit des fédérations internationales
Après l'adoption du projet de loi, les sportifs ayant fait l'objet d'un contrôle positif à l'occasion d'une compétition internationale se déroulant en France, y compris les licenciés des fédérations françaises, ne relèveront plus du pouvoir disciplinaire des fédérations françaises.
Il convient de rappeler qu'en 2004, 2 686 contrôles, soit 30,1 % du total, ont été diligentés lors de compétitions internationales : ces contrôles ont fourni 48,7 % des 425 échantillons « positifs » constatés au cours de cette année.
Il s'agit par conséquent d'un dessaisissement important, qui se doit d'être aménagé.
Afin que les autorités françaises soient informées, sinon de l'organisation des contrôles effectués après l'adoption de la loi par les fédérations internationales sur le territoire français, du moins de leurs résultats, il conviendrait que ces dernières agissent en toute transparence vis à vis de la nouvelle agence.
Votre commission estime qu'il conviendrait, à cet égard, que les fédérations internationales publient systématiquement leurs sanctions sur leur site Internet ou dans leur bulletin, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui.
d) Quel dispositif pour les semi-professionnels et les jeunes recrutés dans les centres de formation des clubs ?
Inscrits soit dans des centres de formation, soit dans des centres conventionnés avec des clubs professionnels, les 10 000 jeunes sportifs de haut niveau ne font l'objet d'aucune mesure de vigilance spécifique. Rappelons que de nombreuses structures accueillent des jeunes sportifs, comme les sections sport-études et les pôles espoir.
Cette catégorie de semi-professionnels constitue un public particulièrement vulnérable à la tentation du dopage : l'ambition d'atteindre les performances des athlètes du circuit professionnel et la sélection drastique qui s'opère dans ces filières peuvent conduire les jeunes à consommer des substances prohibées. Votre rapporteur considère qu'il est d'autant plus regrettable qu'aucun dispositif spécifique ne leur soit, à l'heure actuelle, proposé.
Il convient cependant de souligner que, sensibilisées à ce problème, de nombreuses collectivités décentralisées ont pris des initiatives pour renforcer, au niveau local, l'implication des jeunes dans la lutte contre le dopage : à titre d'exemple, la Région Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA) a mis en place des conventions avec les ligues sportives et renforcé les structures des centres régionaux sportifs. Certains présidents d'associations sportives ont, par ailleurs, proposé la mise en place d'un référent « éthique et dopage » au niveau des clubs et des associations accueillant des jeunes promis à une carrière sportive.
Le ministre de la jeunesse, des sports et de la vie associative, M. Jean-François Lamour, interrogé par la commission des affaires culturelles, a estimé que ce « référent éthique » pourrait être institué au niveau de chaque CROS (Comité régional olympique et sportif), puis décliné localement.
Votre rapporteur estime, par ailleurs, qu'il est aujourd'hui nécessaire de renforcer la formation des éducateurs sportifs en matière de prévention : quotidiennement au contact des jeunes, ces derniers doivent pouvoir opérer une vigilance attentive et disposer des moyens pour renseigner et aider les sportifs qui seraient tentés par la prise de produits illégaux.
* 27 Article L.3631-2 du code de la santé publique : « La liste des substances et procédés dopants établie par l'arrêté prévu à l'article L. 3631-1 est la même pour toutes les disciplines sportives ». L'article 20 du présent projet de loi propose d'abroger cette disposition.
* 28 Le sportif et la fédération internationale doivent alors, devant le TAS, acquitter chacun un droit de greffe qui s'établissait en 2004 à 500 francs suisses (327 euros). Si la fédération internationale refuse de payer, il revient au sportif de faire l'avance de la somme due par la fédération. S'il ne le fait pas, l'affaire n'est pas examinée.
* 29 En particulier l'annexe 36-1 du code de la santé publique portant règlement sanitaire type des fédérations sportives agréées relatif à la lutte contre le dopage, mentionné à l'article L. 3634-1.
* 30 Dans la liste pour 2005 établie par l'AMA, ces substances sont l'éphédrine, la méthyléphédrine, la L-méthylamphétamine, les cannabinoïdes, tous les béta2-agonistes (excepté le clenbutérol), la probénécide, les glucocorticoïdes, les béta-bloquants et l'alcool.
* 31 L'article 15.1 du Code mondial antidopage, précise qu'« une organisation unique et une seule, devrait être responsable d'initier et de réaliser les contrôles lors d'une manifestation donnée. Lors de manifestations internationales, le recueil des échantillons devra être initié et réalisé par l'organisation internationale sous l'égide de laquelle la manifestation est organisée ».
* 32 Voir le rapport de la commission des finances du Sénat, sur le projet de loi de finances pour 2005 portant sur les crédits du ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative.
* 33 Source : le rapport annuel du CPLD pour 2005.