Projet de loi de règlement portant règlement définitif du budget de 2004

Rapports législatifs

Rapport n° 2 (2005-2006), déposé le

ARTICLE 3 - Dépenses ordinaires civiles du budget général

Commentaire : le présent article a pour objet d'arrêter les résultats définitifs des dépenses ordinaires civiles du budget général de 2004.

Le montant définitif des dépenses ordinaires civiles du budget général s'établit en 2004 à 305,2 milliards d'euros contre 299,8 milliards d'euros en 2003.

Par titre, ces dépenses s'établissent comme suit :

- Titre I : 105,6 milliards d'euros ;

-Titre II : 830,7 millions d'euros ;

- Titre III : 118,7 milliards d'euros ;

- Titre IV : 80,2 milliards d'euros.

Par ailleurs, le présent article demande l'ouverture de 775,7 millions d'euros de crédits complémentaires et annule 2.977 millions d'euros de crédits non consommés.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 4 - Dépenses civiles en capital du budget général

Commentaire : le présent article a pour objet d'arrêter les résultats définitifs des dépenses civiles en capital du budget général de 2004.

Les dépenses civiles en capital du budget général représentent en 2004 un montant définitif de 18,798 milliards d'euros contre 16,999 milliards d'euros en 2003.

Par titre, ces dépenses s'établissent comme suit :

- Titre V : 4,132 milliards d'euros ;

- Titre VI : 14,67 milliards d'euros ;

- Titre VII : 21.212 euros.

Des annulations de crédits non consommés sur les titres V, VI et VII d'un montant respectif de 22,75 euros, 35,51 euros et 0,4 euro sont par ailleurs demandées dans le présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 - Dépenses ordinaires militaires du budget général

Commentaire : le présent article prévoit, sur les crédits ouverts en 2004 au titre III du budget du ministère de la défense, une ouverture de crédits complémentaires de 160,946 millions d'euros et des annulations de crédits non consommés à hauteur de 88,812 millions d'euros. Il constate, pour 2004, les montants définitifs des dépenses ordinaires militaires du budget général, par titre, et de façon consolidée.

I. L'ANNÉE 2004 SE CARACTÉRISE PAR DES DÉPENSES TRÈS SUPÉRIEURES AUX PRÉVISIONS

Selon le rapport de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances en vue du règlement du budget de l'exercice 2004, joint au projet de loi de règlement définitif du budget de 2004, « l'année 2004 a été marquée par une aggravation de la distorsion entre les prévisions budgétaires telles qu'elles sont exprimées par la loi de finances initiale et les dépenses effectives . Comme les années précédentes, l'écart a été comblé par des mesures réglementaires et législatives en cours d'exercice, ainsi que par l'utilisation du mécanisme dérogatoire des « dépenses à bon compte 22 ( * ) ». Cependant, si cette situation est habituelle dans l'exécution du budget de la défense , l'exercice 2004 a connu un nombre exceptionnellement élevé d'anomalies de gestion ».

Le montant total des crédits ouverts en loi de finances initiale en 2004, au titre des dépenses ordinaires militaires, progressait de 1,31 % par rapport à 2003, pour atteindre 26,667 milliards d'euros .

L'écart entre la dépense exécutée et la loi de finances initiales est de 5,4 % pour les dépenses de personnel et de fonctionnement (titre III) et de 8,2 % pour le titre III hors pensions.

Les crédits disponibles ont augmenté de 3,5 % par rapport à 2003 pour s'élever à 19,048 milliards d'euros en 2004 .

L'effet des mesures législatives et réglementaires prises en cours d'exécution
sur les dépenses ordinaires militaires

(en milliers d'euros)

Loi de finances initiale : crédits votés

26.667

Loi de finances rectificative et décrets d'avance et d'annulation

902
(dont 209,84 au titre de la loi de finances rectificative)

Sous-total

27.569

Reports de la gestion précédente

169,6

Fonds de concours

459

Transferts des crédits affectés aux pensions militaires

- 9.149,5

Reports à la gestion suivante

- 171

Total des crédits disponibles avant la loi de règlement

19.048,1

Source : Tableau D annexé au projet de loi de règlement définitif du budget 2004

A. LES CRÉDITS DE PERSONNEL SONT SUPÉRIEURS DE 810,3 MILLIONS D'EUROS AUX DOTATIONS INITIALES

Les dépenses relatives à la rémunération des personnels et aux cotisations sociales ont largement excédé l'autorisation parlementaire .

Les crédits de rémunérations et charges sociales prévus en loi de finances initiale pour 2004 correspondaient à une hypothèse de réalisation de 97 % des effectifs et l'augmentation de 0,5 % de la valeur du point d'indice de la fonction publique au 1 er janvier 2004 n'avait pas été prise en compte. Les dotations relatives aux cotisations sociales étaient en diminution de 1,8 % par rapport à la loi de finances initiales pour 2003.

Le taux de réalisation des effectifs a été de 97,5 %, et l'insuffisance des crédits dans ce domaine s'est élevée à 68 millions d'euros , ouverts par décret n° 2004-1146 du 28 octobre 2004 portant ouverture de crédits à titre d'avance 23 ( * ) .

Les dépenses de cotisations sociales (crédits évaluatifs en loi de finances initiale) ont atteint 115,1 % des crédits ouverts, en dépassement de 140 millions d'euros , soit 81 millions d'euros permettant de combler l'insuffisance de dotation pour 2004 et 59 millions d'euros correspondant à des reports de charges de 2003 à 2004 24 ( * ) . L'écart constaté entre les dotations prévues par la loi de finances initiale pour 2004 pour les chapitres 33-90 et 33-91 et les crédits réellement consommés tient au paiement sur la gestion 2004 de deux annuités d'affiliation rétroactive des militaires ayant quitté l'armée sans droits à pension, et de manière moins conjoncturelle, au fait que les dotations des chapitres précités sont calculées en fonction des crédits de rémunération principale, eux-mêmes insuffisants.

Les OPEX n'étaient financées qu'à hauteur de 24,4 millions d'euros en loi de finances initiale. Leur coût réel s'élève à 660 millions d'euros pour l'année 2004 (dont 68 millions d'euros pour le titre V). Le décret d'avance du 28 octobre 2004 a compensé intégralement la charge supplémentaire due aux OPEX, en dépenses de rémunération et de fonctionnement, soit une ouverture de crédit de 539,3 millions d'euros . En revanche, les dépenses en capital n'ont pas été compensées.

Votre rapporteur général partage les conclusions de la Cour des comptes soulignant le manque de sincérité de la loi de finances initiale pour 2004, qui n'avait pas doté les chapitres destinés à supporter le coût des opérations extérieures. Il estime que l'effort de « normalisation » de cette situation en loi de finances initiale pour 2005, consistant à inscrire 100 millions d'euros au titre des OPEX doit impérativement être poursuivi et renforcé afin que la loi de finances initiale pour 2006 décrive « l'ensemble des recettes et dépenses budgétaires de l'Etat » , comme le prévoit l'article 6 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

B. LES DÉPASSEMENTS DE CRÉDITS RELATIFS AUX MOYENS DE FONCTIONNEMENT HORS PERSONNEL SONT ÉLEVÉS ET LA PROCÉDURE SUIVIE EST IRRÉGULIÈRE

Aux termes de la loi de finances initiale pour 2004, les dotations de carburants avaient été réduites de 9 %, et celles d'alimentation de 6,1 %.

Les dépenses d'alimentation ont été supérieures de 7 % aux dotations initiales, soit 46,6 millions d'euros . Selon le rapport de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances en vue du règlement du budget de l'exercice 2004, « les difficultés de gestion [dans ce domaine] proviennent des reports de charges issus pour l'essentiel des surcoûts liés aux OPEX, qui, à l'exception de 2004, n'ont fait l'objet que d'une couverture très partielle en gestion ».

Pour les dépenses en carburants , les hypothèses de construction du budget pour 2004 se sont avérées fausses puisqu'une baisse de 9,4 % des prix des carburants était envisagée. En 2004, les dépenses en carburant ont augmenté de 45,6 % alors que le prix des carburants n'a augmenté que de 20,4 % et que la marine nationale a procédé à des déstockages.

Le décret d'avance précité du 28 octobre 2004 prévoyait une ouverture de 16,6 millions d'euros au titre des carburants. La loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004 a ouvert 172 millions d'euros de crédits au titre des carburants.

Les crédits supplémentaires ouverts pour compenser la hausse des prix du carburants ont été transférés, à titre de provision, au compte de commerce n° 904-20 « Approvisionnement des armées en produits pétroliers ». Un excédent de 142,2 millions d'euros sur ces crédits est constaté à la fin de l'exercice budgétaire pour 2004. La Cour des comptes signale dans son rapport sur l'exécution des lois de finances que l'utilisation de ces crédits n'est pas conforme aux règles de procédure budgétaire. En effet, « un décret de virement est envisagé pour abonder des chapitres de rémunérations à hauteur d'environ 100 millions d'euros . (...) il est envisagé de financer des dépenses de 2005 sur des crédits de carburants, présentés comme tels au Parlement, dont l'insuffisance de consommation réelle doit permettre le rétablissement sur des chapitres de moyens de fonctionnement des armées ».

Enfin, les frais de contentieux , inscrits sur le chapitre évaluatif « Frais de contentieux - Règlement des dommages et accidentes du travail » ont augmenté de 28,4 % entre 2003 et 2004. Malgré des dépassements répétés de la dotation évaluative inscrite en loi de finances initiale, elle n'a pas été revalorisée depuis 2000 et s'élevait à 45,9 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2004. Un montant de 9,8 millions d'euros de crédits supplémentaires a été ouvert par la loi de finances rectificative pour 2004. La sincérité du budget sera améliorée dans la mesure où les crédits de frais de justice deviendront limitatifs à compter de l'exercice 2006 .

II. LE PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT DÉFINITIF DU BUDGET 2004

Le présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, prévoit une ouverture de crédits complémentaires et l'annulation des crédits non consommés du titre III « Moyens des armes et des services » du budget du ministère de la défense.

• L'ouverture de crédits complémentaires proposée est de 160,946 millions d'euros , soit une augmentation très conséquente. Les dépassements en matière de dépenses ordinaires militaires, qui diminuaient régulièrement depuis 2001 connaissent là une progression exceptionnelle, comme le montre le graphique suivant.

Demandes d'ouverture de crédits dans le projet de loi
portant règlement définitif du budget de 1999 à 2004

(en millions d'euros)

L'affectation des crédits supplémentaires est présentée dans le tableau suivant :

Répartition des ouverts de crédits 2004 - titre III

(en euros)

Chapitres

Libellés

Montants

33-90

Cotisations sociales - part Etat

139.945.525,62

37-91

Frais de contentieux - règlements des dommages et accidents du travail

21.000.890,81

Total

160.946.416,43

Source : ministère de la défense

• Les annulations de crédits sur le titre III du budget du ministère de la défense, prévues par le présent article, s'élèvent à 88,812 millions d'euros , soit une augmentation de 30,9 % par rapport à 2003. Le graphique ci-après montre qu'après une augmentation régulière de 2000 à 2002, les annulations de crédits non consommés en matière de dépenses ordinaires militaires étaient en nette régression en 2003. Leur augmentation en 2004 souligne toutefois les difficultés de gestion rencontrées par le ministère.

Demandes d'annulation de crédits
dans le projet de loi portant règlement définitif du budget de 1999 à 2004

(en millions d'euros)

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification

ARTICLE 6 - Dépenses militaires en capital du budget général

Commentaire : le présent article propose, sur le titre V du budget du ministère de la défense, une annulation de crédits non consommés.

I. DES CRÉDITS EN AUGMENTATION

Conformément aux engagements pris dans le cadre de la loi de programmation militaire 2003-2008, n° 2003-73 du 27 janvier 2003 , le montant total des crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2004, au titre des dépenses militaires en capital, s'élevait à 14,897 milliards d'euros , soit une augmentation de 9,1 % par rapport à 2003.

Les crédits disponibles se sont élevés à 15,154 milliards d'euros , soit 101,7 % de la dotation prévue en loi de finances initiale. Ceci témoigne de la priorité politique accordée au ministère de la défense.

Effets des mesures législatives et réglementaires prises en cours d'exécution
sur les dépenses militaires en capital

(en millions d'euros)

Loi de finances initiale : crédits votés

14.897

Variation des prévisions de dépenses

-.35,7

Report de gestion 2003

1.512,7

Fonds de concours

198,7

Transferts et répartition

- 1.419

Total des crédits disponibles avant la loi de règlement

15.154

Source : Tableau D annexé au projet de loi de règlement définitif du budget 2004

II. LE DISPOSITIF DU PRÉSENT ARTICLE

L'annulation de crédits s'élève à 5,17 euros. Cet ajustement minime est de nature purement comptable et n'est rendu nécessaire que par la coexistence d'un budget général arrêté en euros et d'une comptabilité publique tenue en centimes d'euros. L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 7 - Résultat du budget général de 2004

Commentaire : le présent article a pour objet d'arrêter, compte tenu des montants de recettes et de dépenses fixés aux articles précédents, le solde du budget général en 2004.

L'excédent des dépenses (355,365 milliards d'euros) sur les recettes (309,956 milliards d'euros) est arrêté par le présent article à 45,41 milliards d'euros.

Les dépenses auront donc excédé de 14,65 % les recettes contre 19,29 % en 2003.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 8 - Résultats des budgets annexes

Commentaire : le présent article a pour objet d'arrêter les résultats des budgets annexes et d'autoriser des ajustements de crédits sur ces budgets.

Les résultats des six budgets annexes pour 2004 sont arrêtés, en recettes et en dépenses, à 19,61 milliards d'euros contre 18,01 milliards d'euros en 2003.

Les ajustements demandés dans le présent article s'élèvent à :

- 2.869,9 millions d'euros en ouvertures de crédits complémentaires dont l'essentiel concerne, comme pour les exercices précédents, le budget annexe des prestations agricoles (BAPSA), 2.848,9 millions d'euros. 1,8 million d'euros sont ouverts sur le budget annexe de l'aviation civile, 17,3 millions d'euros sur le budget annexe des journaux officiels, 1,8 million d'euros sur le budget annexe de la Légion d'honneur, et 143.800 euros sur le budget annexe de l'ordre de la Libération.

- 101,6 millions d'euros en annulations de crédits non consommés , dont :

2,73 millions d'euros sur le BAPSA ;

64,9 millions d'euros sur le budget annexe de l'aviation civile ;

20,7 millions d'euros sur le budget annexe des monnaies et médailles ;

12,8 millions d'euros sur le budget annexe des Journaux officiels ;

428.200 euros sur le budget annexe de la Légion d'honneur ;

2.723 euros sur le budget annexe de l'ordre de la Libération.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 9 - Comptes spéciaux dont les opérations se poursuivent en 2005

Commentaire : le présent article fixe les résultats des comptes spéciaux du Trésor dont les opérations sont appelées à se poursuivre en 2005, ouvre des crédits complémentaires, annule les crédits non consommés et modifie les autorisations de découverts. Il arrête, par ailleurs, pour les comptes spéciaux du Trésor dont les opérations sont appelées à se poursuivre en 2005, les soldes reportés en 2005 ou transportés aux découverts du Trésor.

I. LES RESULTATS DES COMPTES SPECIAUX DU TRESOR

En 2004, les opérations sur les comptes spéciaux du Trésor se sont élevées à 80,06 milliards d'euros en dépenses et à 80,79 milliards d'euros en recettes.

L'ouverture de 8,1 milliards d'euros de crédits est demandée dans le présent projet de loi de règlement.

Le montant de crédits à annuler représente 178,7 millions d'euros. Les annulations de crédits portent pour l'essentiel (160,1 millions d'euros) sur les comptes d'affectation spéciale.

Les ouvertures de crédits s'appliquent principalement aux comptes d'avances (6,37 milliards d'euros). Elles concernent surtout les avances à l'agence centrale des organismes d'intervention dans le secteur agricole au titre des besoins temporaires de préfinancement des dépenses communautaires.

II. LES SOLDES DES COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR AU 31 DÉCEMBRE 2004

Les soldes des comptes spéciaux du Trésor dont les opérations se poursuivent sont arrêtés à la date du 31 décembre 2004 comme suit :

(en euros)

Désignation des catégories de comptes

Soldes au 31 décembre 2004

spéciaux

Débiteurs

Créditeurs

Comptes d'affectation spéciale : opérations à caractère définitif et à caractère temporaire

769.278.370,79

Comptes de commerce

2.938.079,90

1.007.077.717,95

Comptes de règlement avec les gouvernements étrangers

Comptes d'opérations monétaires

8.806.471.687,34

2.232.621.543,87

Comptes de prêts

15.604.212.150,46

Comptes d'avances

13.790.241.127,01

Totaux

38.203.863.044,71

4.008.977.632,61

III. REPORT ET RÉPARTITION DES SOLDES

Le paragraphe III du présent article reporte les soldes arrêtés au II à la gestion suivante, en application de l'article 24 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, à l'exception d'un solde débiteur de 10,7 millions d'euros concernant les comptes d'opérations monétaire et d'un solde débiteur de 652,7 millions d'euros concernant les comptes de prêts qui font l'objet d'une affectation par l'article relatif au transport aux découverts du Trésor des résultats définitifs de 2004.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 10 - Comptes spéciaux définitivement clos au titre de l'année 2004

Commentaire : le présent article a pour objet d'arrêter les résultats de trois comptes spéciaux du Trésor clos au 31 décembre 2004 et d'en modifier les crédits.

Le compte 902-15 « Compte d'emploi de la redevance audiovisuelle » créé par l'article 33 de la loi de n° 74-1129 du 30 décembre 1974 est clos au 31 décembre 2004 par le I de l'article 36 de la loi de finances initiale pour 2005. Le solde de ce compte (+ 694.000 euros) est repris, selon les dispositions du II de l'article précité, au compte spécial du Trésor 903-60 « Avances aux organismes de l'audiovisuel public ».

Le compte 902-25 « Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien» créé par l'article 46 de la loi n° 94-1162 du 29 décembre 1994 portant loi de finances est clos au 31 décembre 2004 en vertu de l'article 38 de la loi de finances pour 2005. Le solde de ce compte (36,4 millions d'euros) est transporté en atténuation des découverts du Trésor.

Le compte 904-01 « Subsistances militaires» ouvert par l'article 24 de la loi n° 43-488 du 26 août 1943 est clos au 31 décembre 2004 par le I de l'article 63 de la loi de finances rectificative pour 2002. Le solde de ce compte (34,2 millions d'euros) est transféré à l'Economat des armées, établissement public de l'Etat, à caractère commercial.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 11 - Pertes et profits sur emprunts et engagements de l'Etat

Commentaire : le présent article arrête le solde des pertes et profits sur emprunts et engagements de l'Etat à la somme de +  275,7 millions d'euros  au 31 décembre 2004.

En vertu des dispositions du cinquième alinéa de l'article 35 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, le projet de loi de règlement établit le compte de résultat de l'année au sein duquel figurent les profits ou les pertes résultant de la gestion des opérations de trésorerie.

Les opérations correspondantes sont liées à principalement à des dotations aux amortissements des décotes pour les OAT (obligations assimilables du Trésor) et bons du Trésor à intérêts annuels (BTAN), aux quote-parts annuelles des primes sur emprunts et aux pertes et profits sur des opérations de rachat de dette négociable.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 12 - Reconnaissance d'utilité publique des dépenses comprises dans des gestions de fait

Commentaire : le présent article vise à reconnaître d'utilité publique certaines dépenses comprises dans des gestions de fait.

La gestion de fait consiste dans le maniement irrégulier de deniers publics par des personnes qui ne sont pas comptables publics ou qui n'agissent pas sous le contrôle ou pour le compte de comptables publics.

Comme les comptables de droit, les comptables de fait doivent rendre compte de leur gestion au juge des comptes. S'agissant des deniers de l'Etat, le juge des comptes est la Cour des comptes.

I. LA PROCÉDURE DE RECONNAISSANCE D'UTILITÉ PUBLIQUE

Dans les affaires qui lui sont soumises, la Cour des comptes est tout d'abord conduite à déterminer les éléments constitutifs de la gestion de fait en séparant, au sein des masses financières concernées, celles répondant à l'objet qui leur avait initialement été assigné et celles affectées, en-dehors du circuit comptable de l'Etat, à des dépenses à caractère budgétaire. Ces dernières sont seules constitutives de la gestion de fait.

Conformément aux dispositions de l'article L. 131-2 du code des juridictions financières, la Cour des comptes juge alors les comptes que lui avaient rendus les personnes qu'elle avait déclarées comptables de fait.

Elle est ainsi conduite à établir la ligne de compte de la gestion de fait et à enjoindre au comptable de fait de reverser auprès d'un comptable public l'excédent éventuel des recettes sur les dépenses.

Ensuite, la Cour des comptes fait application du troisième alinéa de l'article 60-XI de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 qui dispose que « les gestions irrégulières entraînent, pour leurs auteurs, déclarés comptables de fait par la Cour des comptes, les mêmes obligations et responsabilités que les gestions patentes pour les comptables publics ». Il s'agit alors de rendre le comptable de fait responsable sur ses propres deniers de la régularité des opérations auxquelles il a procédé.

Le Parlement doit ensuite statuer sur l'utilité publique des dépenses de la gestion de fait. En effet, lui seul est habilité, dans le cadre d'une loi de finances, à déterminer la nature, le montant et l'affectation des charges de l'Etat.

Ainsi, en application des dispositions précitées de l'article 60-XI de la loi du 23 février 1963, la Cour enjoint les comptables de fait « de produire une décision du Parlement, prise en la forme constitutionnellement requise pour le vote des lois de finances, statuant sur l'utilité publique des dépenses de la gestion de fait ».

Le comptable de fait, muni de cette décision du Parlement peut alors se retourner vers la Cour des comptes afin d'être définitivement déchargé de l'obligation de restituer les sommes correspondantes.

La reconnaissance d'utilité publique des dépenses comprises dans les gestions de fait se fonde sur les arrêts de la Cour des comptes qui, après enquête, est en mesure de définir le montant exact des sommes qui, bien que n'ayant pas été manipulées selon les règles de la comptabilité publique, ont toutefois le caractère d'utilité publique par leur destination.

Quant aux sommes auxquelles la Cour a dénié le caractère d'utilité publique, elles sont soumises à une procédure de recouvrement parallèle qui peut conduire à une procédure contentieuse.

II. LA GESTION DE FAIT DE LA SOCIÉTÉ FRANÇAISE POUR LE DROIT DE L'ENVIRONNEMENT (SFDE)

Par deux décisions du 24 novembre 1992 et du 12 octobre 1993, des subventions ont été octroyées à la Société française pour le droit de l'environnement (SFDE) sur la base de crédits du budget du Fonds de la recherche scientifique et technique du ministère de l'environnement.

Après une enquête relative aux comptes d'emploi de ces subventions retraçant les paiements imputés sur le montant des subventions, la Cour des comptes a constaté que ces subventions avaient été utilisées :

- d'une part, pour rémunérer des travaux réalisés par des membres de la « Commission d'expertise pour l'élaboration du code de l'environnement » puis du « Comité d'experts pour le droit de l'environnement », qui auraient du travailler à titre bénévole conformément aux arrêtés ministériels instituant ces comités ;

- d'autre part, pour payer les frais de déplacements ainsi que des frais de documentation imputables aux membres de la commission.

La Cour des comptes a estimé que les subventions allouées avaient eu pour objet de pourvoir à des dépenses de fonctionnement qui auraient du être prise en charge par l'administration . Dès lors, elle a en conclu que des ordonnances qui qualifiaient de subventions les allocations attribuées à la SFDE devaient être tenues pour fictives mais que ces subventions, restées à la disposition de l'administration, avaient conservé le caractère de deniers publics.

Par arrêts provisoire du 9 avril 1997, provisoire et définitif du 18 février 1999, et définitif du 10 avril 2002, la Cour des Comptes a, dès lors, déclarés comptables de fait des deniers de l'Etat la SFDE et diverses personnes physiques : le président de la SFDE, la chargée de mission pour la recherche juridique au sein de la direction des affaires économiques et internationales (DRAEI), le directeur de la DRAEI, le chef de service de la recherche et des affaires économiques ainsi que l'adjoint au directeur général de l'administration et du développement.

Enfin, dans ses arrêts du 17 octobre 2002 et du 18 juin 2003, la Cour des comptes a décomposé le compte de la gestion de fait en deux sous-comptes, correspondant aux fonds issus de chacune des subventions considérées. La Cour des comptes a ainsi fixé définitivement les lignes de compte suivantes :

- au titre de la subvention n° 92-172 :

- des recettes admises pour un montant de 54.881,65 euros ;

- des dépenses allouées pour un montant de 53.585,52 euros ;

- le reliquat de recettes fixé à 1.296,12 euros et reversé dans les caisses de l'Etat ;

- au titre de la subvention n° 93-262 :

- des recettes admises pour un montant de 18.506,55 euros ;

- des dépenses allouées pour un montant de 3.161,15 euros ;

- le reliquat de recettes fixé à 15.345,40 euros et reversé dans les caisses de l'Etat.

En outre, dans son arrêt du 18 juin 2003, la Cour des comptes a condamné les gestionnaires de fait appelés à répondre du premier sous-compte de gestion à verser des amendes varient de 400 euros à 1.200 euros.

II. LA GESTION DE FAIT DU « FONDS DE PAUVRETÉ » ET DU « FONDS D'ACTION SOCIALE EDF-GDF » DE LA FONDATION DE FRANCE

A. LA GESTION DE FAIT DU FONDS DE PAUVRETÉ

Conformément à une convention du 11 décembre 1984, des fonds ont été mis à disposition de la Fondation de France dans le but de lui permettre d'apporter son concours aux actions mises en oeuvre dans le cadre des mesures arrêtées par le conseil des ministres du 17 octobre 1984 pour lutter contre les situations de pauvreté. A cette fin, un compte spécial nommé « Fonds de pauvreté » a été ouvert à la Fondation de France, sur lequel l'Etat a versé une subvention de 603.698,11 euros.

Ces fonds étaient destinés aux associations, institutions ou collectivités sur indication de la direction de l'action sociale. Ils ont été employés sur ordre du ministère et sont restés à la disposition de la direction de l'action sociale. En conséquence, ils ont été irrégulièrement extraits de la caisse du comptable public .

Après enquête, la Cour des comptes a constaté que de nombreuses dépenses décidées par la direction de l'action sociale, entre 1985 et 1992, avaient été financées d'abord à l'aide de la subvention reçue par le fonds de pauvreté puis à partir de versements effectués par EDF et Gaz de France sur le même fonds de pauvreté, dans le but d'abonder le budget du ministère des affaires sociales afin de concourir à l'effort de solidarité nationale engagé contre la pauvreté et la précarité.

La Cour des comptes a estimé que ces contributions destinées à un service public de l'Etat auraient dû être remises au Trésor Public pour être rattachées au budget général par voie de fonds de concours . Dès lors, tous ceux qui, sans être comptables publics, se sont immiscés dans le recouvrement et l'emploi de ces recettes se sont constitués comptables de fait des deniers de l'Etat.

B. LA GESTION DE FAIT DU FONDS D'ACTION SOCIALE EDF-GDF DE LA FONDATION DE FRANCE

Conformément à une convention du 16 juillet 1997, EDF et Gaz de France se sont engagés à effectuer des versements annuels sur un fonds intitulé « action sociale EDF-Gaz de France » ouvert à la Fondation de France ayant pour objet d'attribuer des subventions afin de contribuer à la lutte contre l'exclusion. Aux termes de cette convention, le fonds était administré par un comité exécutif, qui fixait les grandes orientations des interventions du fonds et déléguait le suivi des actions et les décisions de subventions au directeur de l'action sociale.

De même que s'agissant des contributions versées au titre du fonds « Pauvreté » de la Fondation de France, la Cour des comptes a estimé que les versements effectués par EDF et Gaz de France avaient concouru, avec ceux de l'Etat, à l'action de lutte contre l'exclusion et que les fonds versés par EDF et GDF devaient s'analyser comme des fonds de concours et qu'ainsi ces contributions destinées à un service public de l'Etat auraient dû être versées au Trésor public pour être rattachées au budget de l'Etat par voie de fonds de concours.

C. LA FIXATION DE LA LIGNE DE COMPTE POUR LES DEUX GESTIONS DE FAIT

En application de l'article L. 131-2 du code des juridictions financières, la Cour des comptes a considéré comme prescrite l'action en déclaration de fait pour les actes antérieurs au 21 février 1991.

En outre, dans ses arrêts du 19 décembre 2002 et du 19 avril 2004, la Cour des comptes a fixé la ligne de comptes suivante :

- des recettes admises pour 24.170.364,52 euros ;

- des dépenses allouées pour 23.935.658,59 euros ;

- un reliquat de recettes fixé à 234.705,93 euros, dont 3.048,98 euros déjà reversés dans les caisses de l'Etat.

Enfin, il faut noter que des amendes ont été prononcées à l'encontre des gestionnaires de fait :

- 10.000 euros pour la Fondation de France ;

- 3.000 euros et 5.000 euros pour les directeurs de l'action sociale ;

- 2.000 euros pour un des signataires des ordres de paiement.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Dans le cadre du régime des gestions de fait, la Cour des comptes est appelée à faire reconnaître par le Parlement l'utilité publique de tout ou partie des dépenses concernées, afin qu'en conséquence, les découverts du Trésor soient augmentés à due concurrence.

Traditionnellement, sauf erreur matérielle, le Parlement adopte sans modification les articles du projet de loi portant règlement du budget relatifs à la reconnaissance d'utilité publique de dépenses comprises dans des gestions de fait.

Votre commission suit ainsi au cas présent les recommandations de la Cour des Comptes.

Le présent article a fait l'objet d'un amendement rédactionnel lors de son examen par l'Assemblée Nationale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 13 - Transport aux découverts du Trésor des résultats définitifs de 2004

Commentaire : conformément à l'article 35 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, le présent article récapitule le compte de résultat de l'année et autorise son transfert au compte permanent des découverts du Trésor.

Le présent article porte en augmentation des découverts du Trésor les sommes mentionnées aux articles 7, 9 (III), 10 et 11 :

- Excédent des dépenses sur les recettes du budget général de 2004

45.409,60 millions d'euros

- Remises de dettes aux pays les moins avancés

652,67 millions d'euros

- Résultat net du compte spécial du Trésor « Pertes et bénéfices de change » soldé chaque année

10,69 millions d'euros

- Pertes et profits sur emprunts et engagements

- 275,74 millions d'euros

- Résultat net des comptes spéciaux clos au 31 décembre 2004

- 36,36 millions d'euros

Soit un total de 45.760,86 millions d'euros, contre 57.858,41 millions d'euros en 2003.

Le montant net des découverts du Trésor après inscription du résultat de 2004 devrait s'élever à 783,086 milliards d'euros.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 22 Le mécanisme des « dépenses à bon compte » permet le paiement de certaines dépenses avant justification du service fait. Ces procédures dérogatoires existent sous deux formes différentes :

a) les fonds d'avances destinés aux dépenses de solde et d'alimentation ;

b) les masses décomposées en quatre catégories, utilisées pour effectuer les dépenses d'entretien du personnel et dépenses diverses massifiées, de chauffage, éclairage, eau et force motrice, de casernement et d'entretien des matériels d'usage courant.

Le caractère dérogatoire de ces procédures de dépenses réside dans le fait que les crédits sont directement transférés, sans engagements juridiques préalables, dans les caisses des trésoriers militaires. Ces derniers effectuent les paiements hors du circuit traditionnel de la comptabilité publique.

La justification de procédures dérogatoires au droit commun repose sur l'existence de contraintes propres aux activités spécifiquement militaires. Les dépenses à bon compte fournissent un cadre d'action disposant à la fois de la souplesse nécessaire pour permettre la réactivité exigée avant et pendant les opérations (particulièrement dans le cadre, qui prend de plus en plus d'importance, de la projection de forces) et permettant de garantir la confidentialité nécessaire à certaines activités opérationnelles.

Le ministère de la défense a formulé des propositions destinées à améliorer la qualité des restitutions comptables associées à ces procédures afin de respecter les dispositions de la LOLF en matière comptable.

* 23 Le décret d'avance a ouvert 692,2 millions d'euros au total.

* 24 Ces 59 millions d'euros correspondent au versement dus à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) au titre des affiliations rétroactives des militaires radiés des cadres avant 15 ans de services.

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