Projet de loi de règlement portant règlement définitif du budget de 2004

N° 2

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

^{Annexe au procès-verbal de la séance du 5 octobre 2005}

RAPPORT

FAIT

au nom de commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1), sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, portant règlement définitif du budget de 2004 ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 12 ^ème législ.) : 2428 , 2546 , et T.A. 483

Sénat : 1 (2005-2006)

Lois de règlement.

INTRODUCTION

Le présent projet de loi de règlement se présente déjà, à certains égards, comme un projet de transition. Certes, il relève encore de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 mais l'entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances du 1 ^er août 2001 (LOLF) en change le contexte.

La loi de règlement est le moment de vérité budgétaire par excellence, c'est-à-dire celui où l'on prend la mesure des déficits et de la dette, d'abord, et où l'on voit, ensuite, quelles sont les véritables priorités de l'Etat : autant la loi de finances initiale peut laisser la place à des déclarations d'intention, autant la loi de règlement reflète la réalité de l'action gouvernementale.

Mais, en dépit de son importance objective, il faut bien admettre que, jusqu'à présent, la discussion du projet de loi de règlement a toujours eu un caractère confidentiel pour rester un exercice purement formel, plus axé sur le constat comptable que sur l'analyse économique et financière.

2003 avait été, sur le plan budgétaire, une année particulièrement difficile, une « annus horribilis » : le très net ralentissement de l'activité économique a eu pour conséquence une forte augmentation des déficits et de la dette.

2004 se présente, au contraire, comme une bonne année, grâce au rebond de l'activité économique et au redressement inattendu de l'élasticité des recettes fiscales à la croissance.

Les chiffres contenus dans le présent projet de loi donnent à votre commission des finances une série de sujets de satisfaction, mais aussi des motifs d'inquiétude, dans la mesure où la « bouffée d'oxygène budgétaire » consécutive à l'augmentation des recettes fiscales, n'a pas résolu les problèmes de fond de nos finances publiques .

Enfin, au vu de ce constat, la discussion de la loi de règlement est l'occasion, sur la base de données comptables définitives de tirer des leçons de l'année 2004 et de dresser les perspectives de politique mais aussi de méthode budgétaires qui permettront de remettre notre pays sur la voie de l'assainissement financier.

Les sujets de satisfaction

Les sujets de satisfaction tiennent d'abord aux chiffres eux-mêmes : le déficit budgétaire ne se monte « plus » qu'à 43,9 milliards d'euros, contre 56,9 milliards d'euros en 2003, soit une réduction de 13 milliards d'euros, la plus forte constatée en un an depuis 20 ans.

Parallèlement, le montant des dépenses effectuées en 2004 est, avec 283,7 milliards d'euros, conforme au montant des crédits inscrits en loi de finances initiale.

Mais, plus que les chiffres, ce sont les conditions dans lesquelles ce succès a été obtenu dont il faut se féliciter. C'est parce que le taux de croissance sur la base duquel a été bâti le projet de loi de finances pour 2004, a été estimé de façon particulièrement prudente qu'il a été possible de dégager des surplus de recettes fiscales tout à fait substantielles de plus de 9 milliards d'euros.

De façon très raisonnable, le gouvernement d'alors avait construit son budget sur une hypothèse de croissance égale à la moyenne de celle des économistes du consensus, soit 1,7 %, et cette attitude sage a permis d'engranger de considérables plus-values de recettes fiscales.

Ainsi a-t-on touché les dividendes d'une prudence que votre commission ne cesse d'appeler de ses voeux lorsqu'elle examine les projets de loi de finances initiale. Il serait très regrettable que l'on doive à nouveau s'en écarter pour 2006...

Enfin, il faut remarquer que l'exécution budgétaire 2004 fait apparaître, entre ouvertures de crédits et réalisations, une augmentation plutôt vertueuse, de la part que représentent les dépenses en capital tant civiles que militaires dans le budget de l'Etat.

Des motifs d'inquiétude

A côté de ces raisons d'être satisfait, il en est d'autres qui conduisent votre rapporteur général à considérer que notre pays n'est pas encore sur la voie de l'assainissement financier.

En premier lieu, les déficits persistent.

D'une part, le déficit structurel reste au niveau de 3,5 % du PIB contre 4 % en 2003, soit un niveau sensiblement supérieur à celui des autres pays de l'Union européenne, qui est de 2,3 %, étant noté que cette moyenne tient compte du poids de l'Allemagne, qui connaît, comme notre pays, une crise de son modèle économique et social.

D'autre part, la France continue d'accuser, en dépit de la bonne tenue de la croissance, un déficit primaire appréciable. Son endettement augmente désormais de façon autonome et ce alors que les taux d'intérêt sont à un niveau historiquement bas et que la France devra faire face, tôt ou tard, aux charges supplémentaires résultant de la remontée des taux d'intérêt.

En second lieu, il n'est guère satisfaisant de constater que le gouvernement n'a pas résisté à la tentation du pilotage du solde en fin d'exercice.

Comme le remarque la Cour des comptes, le respect de la norme dite du « zéro volume » est atteint au moyen du report d'un certain nombre de dépenses sur l'exercice suivant . La régulation budgétaire telle qu'elle a été pratiquée en fin d'exercice, a consisté à renvoyer à l'année 2005 les difficultés du moment. Le type même de ces reports de charges concerne le ministère de la défense qui a servi de variable d'ajustement, au risque de porter atteinte à la crédibilité de l'Etat comme à l'état de ses finances, puisque ce report a ouvert droit à des intérêts moratoires non négligeables.

D'une façon générale, si cette gestion a le mérite de l'efficacité, il faut bien admettre avec la Cour des comptes, qu'elle aboutit à reporter « l'assainissement réel des finances de l'Etat à plus tard, alors que la croissance de la fin 2004 pouvait offrir l'occasion d'une action plus en profondeur sur les dépenses, donc sur les déficits et sur la dette ^{1 ( * )} ».

Les leçons de l'exercice 2004

Dans le contexte nouveau créé par la LOLF, il convient d'insister sur le fait qu'il n'est plus possible de différer un certain nombre d'ajustements de structure.

Au regard des principes de saine gestion budgétaire tels que la commission les a exposés dans le rapport qu'elle a publié à l'occasion du dernier débat d'orientation budgétaire, sous le titre « Les sept piliers de la sagesse budgétaire » ^{2 ( * )} pour systématiser une doctrine déjà ancienne dans son esprit si ce n'est dans sa formulation, la gestion 2004 amène à s'interroger sur la nécessité d'un renforcement des disciplines budgétaires et de donner une nouvelle impulsion à la réforme de l'Etat.

D'une part, ainsi que le souligne la Cour des comptes dans le rapport précité, on peut se demander si la règle du « zéro volume » est assez rigoureuse et, en particulier, si elle est suffisamment générale : l'augmentation des prélèvements sur recettes, qui ont crû de plus de 50 % entre 1999 et 2004, montre qu'on ne peut se contenter de raisonner sur les dépenses de l'Etat stricto sensu.

D'autre part, il est clair que le simple respect de cette règle ne suffit pas à financer des réductions d'impôt. Celles-ci ne sont concevables que si elles ont pour contrepartie une réduction effective des dépenses, qu'il s'agisse de prélèvements sur recettes voire de dépenses fiscales nouvelles .

Seule une mise en oeuvre résolue de la LOLF, notamment en matière de gestion des dépenses de personnel, dont la croissance aurait dépassé selon la Cour des comptes 3 % en 2004, doit permettre de parvenir à ce reformatage de l'action de l'Etat en fonction des résultats, c'est-à-dire de la performance.

C'est dans cette optique que votre commission des finances s'est efforcée d'anticiper sur la mise en oeuvre de la LOLF en souhaitant faire du débat sur le projet de loi de règlement, non un simple exercice formel d'approbation des comptes mais l'occasion d'un examen au fond de l'efficacité et de l'utilité des dépenses publiques .

La loi de règlement temps fort du contrôle de l'exécution budgétaire

On trouve dans le rapport au gouvernement de nos collègues parlementaires Alain Lambert et Didier Migaud, intitulé, « La mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances, Réussir la LOLF, clé d'une gestion publique responsable et efficace » , des arguments éminemment convaincants pour faire de la loi de règlement, par delà le « contrôle continu » exercé par les rapporteurs spéciaux des commissions des finances des deux assemblées, le rendez-vous privilégié du contrôle de l'exécution budgétaire.

Les propositions de nos collègues Alain Lambert et Didier Migaud,
parlementaires en mission

La LOLF instaure un système budgétaire fondé sur une gestion orientée vers les résultats. Parallèlement, elle prévoit que l'État tiendra une comptabilité d'exercice, qui permettra de donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière. Elle invite donc, d'une part, à rapprocher les intentions exprimées par le Gouvernement dans le PLF des résultats réellement obtenus par lui en fin de gestion, et, d'autre part, à compléter et éclairer l'examen du budget par celui des comptes.

Le Parlement doit alors s'emparer d'un dispositif où le compte-rendu est une clef de voûte du principe de responsabilité. Il est l'autorité budgétaire suprême, puisque c'est par son vote que sont autorisées la perception des ressources publiques et la réalisation des dépenses de l'État ; il lui revient de « boucler la boucle » en accordant une attention soutenue aux résultats et aux comptes.

Le moment privilégié de ce contrôle est l'examen du projet de loi de règlement, dont la revalorisation, souvent évoquée comme une conséquence logique et souhaitable de la LOLF, doit devenir une réalité. À cette fin, la mission formule deux recommandations pratiques :

• il convient de réserver une durée substantielle (par exemple une semaine) à l'examen de ce texte en séance publique et de renforcer la substance des travaux préparatoires en commission ;

Par exemple, au moment du débat d'orientation budgétaire (DOB) puis du dépôt du PLF de l'exercice suivant.

En effet, le Gouvernement devra rendre compte en détail de la façon dont l'exécution budgétaire a permis d'atteindre ou d'approcher les objectifs fixés à l'action publique : l'examen de la dépense et de la gestion des crédits sera couplé à celui des rapports de performance ; les documents d'exécution seront comparés aux documents de prévision.

Le débat sur le projet de loi de règlement a donc vocation à sortir du cercle étroit dans lequel il est confiné aujourd'hui, autour du seul ministre chargé du budget. Pour assumer pleinement leur responsabilité collégiale, les ministres devront rendre compte eux-mêmes de la gestion de leurs programmes et de la fiabilité des résultats affichés. L'audition de tous les ministres devrait être plus largement mise en oeuvre et leur participation à la séance publique doit devenir la règle - nonobstant la capacité du Gouvernement à déterminer librement la façon dont il est représenté. [...]

• le calendrier parlementaire doit tenir compte de l'importance nouvelle donnée au contrôle de l'exécution.

Le calendrier budgétaire est encadré par des dispositions organiques suffisamment souples pour que la pratique permette de renforcer le «chaînage vertueux» instauré par l'article 41 de la LOLF. Deux éléments doivent être notés plus particulièrement : le projet de loi de règlement est déposé et distribué avant le 1er juin, accompagné notamment de la certification des comptes de l'État par la Cour des comptes (39) ; le rapport du Gouvernement sur l'évolution de l'économie nationale et les orientations des finances publiques, qui peut donner lieu à un « débat d'orientation budgétaire » devant les assemblées, est déposé au cours du dernier trimestre de la session ordinaire, soit avant le 30 juin La mission estime qu'il serait utile de mobiliser la souplesse du texte organique, pour prévoir que la discussion du projet de loi de règlement trouve un débouché naturel dans le débat d'orientation budgétaire. Celui-ci devrait se tenir « dans la foulée », au mois de juin ou au tout début juillet et tirer les conséquences des constatations réalisées, tant pour l'architecture des missions et des programmes que pour le niveau prévisionnel de leurs crédits.

L'échéance du 1er juin étant applicable par anticipation au dépôt du projet de loi de règlement du budget 2005 - dont le contenu reste cependant régi par les dispositions de l'ordonnance de 1959 - aucune impossibilité technique ne fait obstacle à ce que l'articulation proposée entre examen du PLR et débat d'orientation budgétaire soit mise en oeuvre dès le printemps 2006. Aux yeux de la mission, une telle démarche serait très opportune ^{3 ( * )} .

Dans le même esprit de rénovation de la discussion des projets de loi de règlement, on peut se demander si l'intitulé même du texte ne devrait pas évoluer dès lors que le débat pourrait porter non seulement sur le règlement définitif du budget stricto sensu -et, plus généralement, sur les comptes de l'Etat entendus dans une perspective patrimoniale-, mais aussi sur l'évaluation des performances des différents services administratifs. Votre rapporteur général préfèrerait que l'on retienne, par exemple, l'appellation de « projet de loi portant compte-rendu de gestion de l'Etat et approbation des comptes de l'excercice X », ce nouvel intitulé dont le principe pourrait être arrêté, dès à présent, devenant effectif à compter de l'exercice 2005.

Telles sont les raisons pour lesquelles votre commission des finances a souhaité que le présent projet de loi soit l'occasion, avant même qu'intervienne le règlement des lois de finances votées en régime LOLF, c'est-à-dire comportant des rapports annuels de performances (RAP), d'un débat élargi en séance publique, associant les ministres gestionnaires.

I. DU BUDGET INITIAL À LA LOI DE RÈGLEMENT : LES DIVIDENDES DE LA PRUDENCE

L'exécution de la loi de finances initiale pour 2004 doit être replacée dans son contexte macroéconomique. La reprise inattendue de l'activité a permis au gouvernement de gagner son pari sur les déficits par l'effet de mesures de relance relativement audacieuses et surtout de la prudence dont il avait fait preuve aussi bien dans les prévisions de croissance que de recettes fiscales.

A. LA RÉDUCTION DU DÉFICIT CONSÉQUENCE DU REBOND DE L'ACTIVITÉ

1. Une croissance plus forte que prévu

La croissance du PIB a été nettement supérieure en 2004 aux prévisions tant du gouvernement que du consensus des conjoncturistes , qui, en octobre 2003, étaient toutes deux de 1,7 %, pour une croissance observée de 2,3 %, comme l'indique le graphique ci-après.

La croissance du PIB en 2004 : prévision et exécution

(par rapport à l'année précédente, en %)

Sources : Insee, commission économique de la Nation, prévisions du gouvernement

2. Un supplément de croissance dû au dynamisme de la demande intérieure

Comme votre rapporteur général le soulignait à l'époque, si les aléas internationaux semblaient plutôt orientés à la baisse, il était plus difficile de caractériser les aléas concernant la seule économie française. La question était en particulier de savoir quelle importance accorder à certains phénomènes difficilement quantifiables (poursuite de l'ajustement des bilans des grandes entreprises, diminution du « contenu en emplois » de la croissance, etc).

Le gouvernement estimait que, du fait de la prise en compte de facteurs défavorables (comme la poursuite de l'ajustement des bilans), son scénario était « prudent », un « rebond cyclique de l'activité plus marqué » pouvant également être envisagé ^{4 ( * )} .

En sens inverse, certains économistes considéraient que la croissance pouvait être plus faible qu'escompté, du fait notamment des incertitudes liées à la mise en oeuvre du pacte de stabilité et de croissance. Cependant, comme votre rapporteur général le soulignait à l'époque, cette analyse était peu crédible, puisque le non-respect des règles du pacte de stabilité se justifiait par la crainte des effets dépressifs d'une politique de réduction drastique de la dépense publique.

Au total, l'optimisme du gouvernement s'est révélé justifié . C'est en effet le dynamisme de la demande intérieure qui explique le supplément de croissance par rapport aux prévisions, comme l'indique le graphique ci-après.

Les contributions à la croissance du PIB en 2004 : prévision et exécution

(en points de PIB)

Sources : rapport économique, social et financier pour 2004 ; Insee

Si les variations de stocks ont davantage contribué à la croissance que le gouvernement ne l'anticipait, ce phénomène a été annulé par la contribution nettement négative du commerce extérieur . C'est donc bien à la demande intérieure stricto sensu que l'on doit le supplément de croissance.

Ce sont toutes les composantes de la demande intérieure qui ont été plus dynamiques que prévu, comme l'indique le graphique ci-après.

L'évolution des différentes composantes de la demande intérieure en 2004 : prévision et exécution

(croissance en %)

Sources : rapport économique, social et financier pour 2004 ; Insee

En particulier, si la croissance de la consommation des ménages n'a été que légèrement supérieure aux attentes (2,2 %, contre 1,8 %), les dépenses de consommation des administrations publiques ont - malheureusement - augmenté plus rapidement que prévu (2,6 %, contre 1,4 %), et, surtout, les investissements, en particulier ceux des entreprises, ont augmenté plus rapidement que le prévoyait le gouvernement (3,3 %, contre 1,9 %).

Ainsi, la France se différencie-t-elle, par la vigueur de la demande interne des ménages et de l'investissement des entreprises, des autres grands pays de la zone euro, à l'exception de l'Espagne.

La croissance observée en 2004 est d'autant plus remarquable que l'environnement international a été moins favorable qu'on ne pouvait s'y attendre. Ainsi, si la croissance de l'économie des Etats-Unis a été supérieure de plus d'un point à la prévision, le prix du baril de Brent a été supérieur de plus de 10 dollars, et le taux de change de l'euro a été de 1,2 dollar, au lieu de 1,1 dollar, comme l'indique le tableau ci-après.

L'environnement extérieur en 2004 : prévision et exécution

	Prévision (RESF 2004)	Exécution
Taux de change de l'euro (en dollars)	1,1	1,2
Prix du baril de Brent (en dollars)	26,0	38,3
Croissance de l'économie des Etats-Unis (en %)	3,0	4,2

Sources : rapport économique, social et financier pour 2004 ; Banque centrale européenne ; International Petroleum Exchange ; Bureau of Economic Analysis

On peut indiquer à cet égard que, selon les estimations courantes, une augmentation du prix du baril de Brent de 10 dollars, ou une appréciation de l'euro de 10 %, ou une croissance de l'économie des Etats-Unis inférieure de 1 point, dans chaque cas sur une année, réduit le PIB de la France et de la zone euro de 0,5 point environ.

3. Une prévision de solde public quasiment atteinte

Comme votre rapporteur général le soulignait dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2004, la prévision de solde public du gouvernement n'était pas compatible avec sa prévision de croissance.

Mais, en fait, le supplément de croissance a quasiment permis d'atteindre cet objectif : le déficit des administrations publiques a été de 3,7 % du PIB , contre 3,6 % selon les prévisions associées au projet de loi de finances, comme l'indique le graphique ci-après.

Le solde public en 2004 : prévision et exécution

(en points de PIB)

Sources : Insee, rapport économique, social et financier pour 2004 ; commission économique de la Nation

Le solde public a donc été nettement inférieur à la prévision des conjoncturistes qui était de 4 % du PIB, ce qui représentait une quasi-stabilité par rapport à 2003.

B. L'EXÉCUTION DE LA LOI DE FINANCES EN 2004

1. Un important surplus de recettes

a) Des recettes fiscales en forte croissance

Hors fonds de concours (qui ne figurent jusqu'à maintenant qu'en loi de règlement), par rapport à la loi de finances initiale pour 2004, les recettes de l'Etat ont progressé de 7.404 millions d'euros, et le présent projet de loi de règlement les accroît de 2.525 millions d'euros supplémentaires, soit une augmentation nette totale de 9.929 millions d'euros , comme l'indique le graphique ci-après.

Les recettes de l'Etat en 2004 :
les modifications apportées aux prévisions de la loi de finances initiale

(en millions d'euros)

Les fonds de concours, qui ne figurent jusqu'à maintenant qu'en loi de règlement et ne permettent donc pas de comparer prévision et exécution, sont représentés en pointillés.

Source : présent projet de loi de règlement

Ce supplément de recettes par rapport à la prévision initiale consiste en quasi-totalité en des recettes fiscales , supérieures de 9,2 milliards d'euros aux prévisions.

La loi de finances rectificative avait également accru les prévisions de recettes en majorant les recettes non fiscales de 753 millions d'euros et en minorant les prélèvements sur recettes de 772 millions d'euros, mais le présent projet de loi de règlement retient des chiffres plus faibles, de respectivement 382 millions d'euros et 381 millions d'euros.

Par rapport à la loi de finances initiale pour 2004, le surplus de recettes fiscales en 2004, de 9,2 milliards d'euros , se décompose de la manière indiquée par le tableau ci-après.

Les recettes fiscales en 2004 : prévision et exécution

(en millions d'euros)

	Loi de finances initiale (I)	Loi de finances initiale rectifiée (II)	Écart LFR-LFI (III)	Projet de loi de règlement (IV)	Écart PLR -loi de finances initiale rectifiée (IV-II)	Écart PLR - loi de finances initiale (IV-I)
Impôt sur le revenu	52 482	53 457	975	53 885	428	1 403
Autres impôts directs perçus par voie d'émission de rôles	8 038	8 250	212	4 417	-3 833	-3 621
Impôt sur les sociétés	43 681	44 830	1 149	50 512	5 682	6 831
Autres impôts directs et taxes assimilées	16 452	17 300	848	17 619	319	1 167
Taxe intérieure sur les produits pétroliers	20 883	20 122	-761	20 025	-97	-858
Taxe sur la valeur ajoutée	152 230	156 030	3 800	155 642	-388	3 412
Enregistrement, timbre, autres contributions taxes indirectes	26 935	27 987	1 052	28 025	38	1 090
TOTAL	320 701	327 976	7 275	330 125	2 149	9 424
A déduire : dégrèvements et remboursements	64 214	65 610	1 396	64 472	-1 138	258
TOTAL (net)	256 487	262 366	5 879	265 653	3 287	9 166

Source : présent projet de loi de règlement

Comme on pouvait s'y attendre, compte tenu du fort supplément de croissance du PIB par rapport aux prévisions, les recettes de TVA ont été nettement supérieures aux prévisions (+ 3,4 milliards d'euros). Cependant, le principal surplus de recettes concerne l'impôt sur les sociétés (+ 6,8 milliards d'euros).

b) Les effets indirects de la croissance

Ce surplus de recettes fiscales ne provient que pour une faible part des effets directs du supplément de croissance , comme l'indique le graphique ci-après.

L'évolution spontanée des recettes fiscales en 2004 : prévision et exécution

Sources : rapport économique, social et financier pour 2004 ; présent projet de loi de règlement ; calculs de votre commission des finances

En effet, si seul le supplément de croissance avait joué, l'élasticité des recettes fiscales au PIB étant égale à celle prévue par le gouvernement, le surplus de croissance des recettes fiscales aurait été de seulement 0,4 point (2,4 % au lieu de 2 %).

Le surplus de recettes fiscales provient presque exclusivement du fait que l'élasticité des recettes fiscales au PIB a été de 1,8 et non de 0,6 comme le prévoyait le gouvernement.

Il s'agit là d'un effet indirect du supplément de croissance. En effet, l'élasticité des recettes fiscales au PIB nominal est très liée à la croissance du PIB réel, comme l'indique le graphique ci-après.

Croissance du PIB réel et élasticité des recettes fiscales au PIB nominal

(croissance du PIB réel en %)

Sources : Insee ; ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Ainsi, la prévision d'élasticité du gouvernement était cohérente avec sa prévision de croissance du PIB réel. L'élasticité des recettes fiscales au PIB nominal est habituellement légèrement inférieure à 40 % de la croissance du PIB réel. Si la croissance du PIB nominal avait bien été de 1,7 %, on aurait pu s'attendre à une élasticité des recettes fiscales au PIB nominal de l'ordre de 0,6, comme le prévoyait le gouvernement.

c) Le résultat de la prudence du gouvernement

Le gouvernement a fait preuve d'une certaine prudence dans l'annonce des surplus de recettes fiscales, puisque les recettes fiscales finalement constatées ont cependant été supérieures de 3,3 milliards d'euros à celles prévues en loi de finances rectificative, comme l'indique le graphique ci-après.

Evolution des prévisions de recettes fiscales nettes

(en milliards d'euros)

Source : présent projet de loi de règlement

Ce phénomène s'explique essentiellement par le fait que les plus-values d'impôt sur les sociétés ont été fortement sous-estimées par la loi de finances rectificative , ainsi que le montre le tableau ci-après.

Les recettes brutes d'impôt sur les sociétés en 2004 : prévision et exécution

(en millions d'euros)

Loi de finances initiale (I)	Loi de finances initiale rectifiée (II)	Écart LFR-LFI (III)	Projet de loi de règlement (IV)	Écart PLR -loi de finances initiale rectifiée (IV-II)	Écart PLR - loi de finances initiale (IV-I)
43 681	44 830	1 149	50 512	5 682	6 831

Source : présent projet de loi de règlement

Cette sous-estimation des plus-values d'impôt sur les sociétés vient de la difficulté à prévoir correctement les recettes de cet impôt.

Certes, les bonnes rentrées de cet impôt étaient connues dès le versement du deuxième acompte, c'est-à-dire dès le mois de juin, comme on le constate sur le graphique ci-après.

Les rentrées nettes d'impôt sur les sociétés : comparaison entre 2004 et les années antérieures

(en milliards d'euros)

Source : situations hebdomadaires budgétaires de l'Etat

Cependant, l'objectif de la loi de finances initiale pour 2004 ne pouvait être atteint avant le versement du quatrième acompte, qui a lieu au mois de décembre de chaque année. Bien que ce dernier ait toujours été supérieur à 5 milliards d'euros dans les années récentes, le gouvernement a choisi d'être prudent et de ne pas faire une prévision de plus-value qui aurait pu devoir être revue à la baisse.

2. Des dépenses hors fonds de concours au niveau de la loi de finances initiale

a) La loi de finances initiale

Le projet de loi de finances initiale pour 2004 affichait, pour la deuxième année consécutive, une norme de progression des dépenses de l'Etat de 0 % en volume par rapport à la loi de finances initiale pour 2003 à périmètre constant. Les dépenses nettes ^{5 ( * )} à périmètre constant s'établissaient à 277,9 milliards d'euros. A périmètre courant, qui sert de base de comparaison entre la loi de finances initiale et le projet de loi de règlement, les dépenses nettes s'établissaient à 283,7 milliards d'euros.

Les changements de périmètre constatés lors de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2004 se sont avérés importants , liés à la budgétisation du FOREC (+ 17,1 milliards d'euros), à la transformation de certaines dotations aux collectivités territoriales en prélèvement sur recettes (- 7,8 milliards d'euros) et au transfert aux conseils généraux du financement du RMI (- 4,8 milliards d'euros).

La fixation d'une norme de dépense « zéro volume » a conduit, lors de l'élaboration du projet de loi de finances, à dégager des économies significatives, afin, d'une part, de faire face à l'évolution du volume des dépenses obligatoires (charge de la dette, masse salariale, dépenses sociales), prévue pour être de l'ordre de 3 milliards d'euros, et, d'autre part, de financer les priorités du gouvernement évaluées à 2 milliards d'euros.

Progression des crédits correspondant à leur stabilisation en volume

(en milliards d'euros)

LFI 2003/LFI 2002 rebasée	LFI 2004/LFI 2003	LFI 2005/2004
+ 4,6	+ 4,1	+ 5,1

Source : Cour des comptes, rapport préliminaire sur l'exécution de la loi de finances pour 2004

b) Les mouvements réglementaires

Viennent s'ajouter aux dépenses inscrites en loi de finances initiale, les crédits reportés de 2003 vers 2004, les ouvertures de crédits au titre des fonds de concours et les modifications de crédits liées à des plus-values de recettes constatées sur les comptes d'affectation spéciale et les budgets annexes.

4,7 milliards d'euros ont été ouverts en 2004 par voie de fonds de concours.

Viennent diminuer le volume des crédits sur l'exercice 2004, les reports de crédits vers 2005 et les décrets d'annulation non associés aux décrets d'avance et à la loi de finances rectificative de l'automne 2004.

(1) Les reports

L'exercice 2004 fait apparaître un solde net des reports vers 2005 par rapport à ceux provenant de 2003 de 1,75 milliard d'euros. Alors que les deux années précédentes avaient été marquées par un montant des crédits reportés sur l'année suivante inférieur à celui reporté l'année précédente, la tendance s'est inversée en 2004.

Evolution des reports de crédits

(en millions d'euros)

Source : présent projet de loi de règlement

L'exercice 2004, marqué par des tensions importantes sur la dépense, illustre ainsi la difficulté à se conformer aux dispositions de l'article 15 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) qui limite à 3 % des crédits initiaux le montant des crédits pouvant être reporté. En application de la LOLF, l'article 57 du projet de loi de finances initiale pour 2006 en tire les conséquences en proposant de majorer les plafonds de reports pour certains chapitres d'investissement du ministère de la défense et du ministère de l'intérieur dans la limite du montant des dotations ouvertes sur ces mêmes chapitres par la loi de finances pour 2005.

Pourtant, comme le souligne la Cour des comptes dans ses réponses aux questions de votre rapporteur général relatives au présent projet de loi de règlement, « dès lors, y compris quand ils correspondent - dans un souci critiquable de pilotage du solde budgétaire tel qu'il a été constamment pratiqué jusqu'à présent - au décalage dans le temps du paiement de dépenses d'ores et déjà exposées (accumulation d'impayés en fin de gestion et reports de charges), les reports de crédits doivent s'analyser comme des dépenses différées ; ils constituent, à cet égard, une réserve pour dépenses potentielles qui - par définition, sauf si les crédits de LFI ont été ajustés en conséquence - fait peser sur l'exécution budgétaire une menace de décaissements massifs et, partant, va à l'encontre de l'objectif de stabilisation dans la durée des dépenses en volume ».

Les reports sur les comptes spéciaux du Trésor (pour l'essentiel les comptes d'affectation spéciale) représentent une part notable des reports constatés en 2004.

Répartition des reports entre budget général, budgets annexes
et comptes spéciaux du Trésor en 2004

(en %)

Source : présent projet de loi de règlement

(2) Les décrets d'avance

Quatre décrets d'avance ont été pris au titre de l'exercice 2004 et ratifiés par la loi de finances rectificative de l'automne :

- le décret d'avance n° 2004-544 du 14 juin 2004 a ouvert, au titre des dépenses ordinaires, 253,3 millions d'euros, et au titre des dépenses en capital 29 millions d'euros en crédits de paiement et 83 millions d'euros en autorisations de programme, au profit des ministère de l'agriculture, de l'intérieur, de l'outre-mer, de l'industrie ainsi que de la santé ;

- le décret d'avance n° 2004-817 du 19 août 2004 a ouvert 149,5 millions d'euros de crédits de dépenses ordinaires, au profit d'une part du chapitre 36-30 « subventions aux établissements publics » du budget des Affaires étrangères, pour 3,9 millions d'euros, et d'autre part du chapitre 44-79 « promotion de l'emploi et adaptations économiques » du budget du travail, pour 145,6 millions d'euros. Dans le premier cas, il s'agissait de financer l'installation de la commission de recours des réfugiés dans de nouveaux locaux et le recrutement, à titre temporaire, de 125 personnes chargées de résorber les stocks de dossiers en retard, à la suite de l'annonce d'une réduction à trois mois de la durée de traitement des dossiers de demande d'asile. Dans le second cas, il s'agissait de compléter les dotations destinées aux programmes de préretraites du fonds national pour l'emploi et de préretraites progressives ;

- le décret d'avance n° 2004-931 du 3 septembre 2004 a ouvert 39,6 millions d'euros sur le chapitre 56-10 « investissements » du budget de l'enseignement supérieur et de la recherche et 2,4 millions d'euros sur le chapitre 66-73 « constructions et équipement » du budget de l'enseignement supérieur et de la recherche afin de respecter les contrats de plan Etat-région ;

- le décret d'avance n° 2004-1146 du 28 octobre 2004 a ouvert 886,6 millions d'euros de crédits de dépenses ordinaires au bénéfice du budget de la mer pour 400.000 euros, du chapitre 44-79 « promotion de l'emploi et adaptations économiques » du budget du Travail, en complément de la dotation déjà ouverte par le décret d'avance du 19 août précité, pour 194 millions d'euros, et du budget de la défense, pour 692,2 millions d'euros, afin notamment de financer les OPEX et d'autres dépenses de fonctionnement.

(3) La régulation budgétaire

Les mises en réserve de crédits ont été comparables en 2004 à celles opérées en 2003. En ce qui concerne les crédits 2004, le gel du mois d'avril 2004 a atteint 3.776 millions d'euros, soit un montant proche de celui des gels opérés le 3 février 2003 sur l'exercice 2003 (3.947 millions d'euros).

Les annulations ont été en revanche moindres en 2004 qu'en 2003. Elles avaient atteint, en 2003, 2,4 milliards d'euros, hors annulations proposées dans le collectif de fin d'année. 1,4 milliard d'euros de crédits ont été annulés le 14 mars 2003 et 1 milliard d'euros de crédits annulés le 3 octobre de la même année.

En 2004, un seul décret d'annulation de crédits ^{6 ( * )} a été publié, le 9 septembre 2004, pour un montant de 922 millions d'euros.

L'effort de régulation budgétaire a été inférieur en 2004 à celui de 2003 pour environ 1,4 milliard d'euros.

c) La loi de finances rectificative

Les ouvertures de crédits opérées par la loi de finances rectificative se sont élevées pour le budget général à plus de 4 milliards d'euros s'agissant des dépenses nettes ^{7 ( * )} dont 2,3 milliards d'euros au titre des dépenses civiles ordinaires civiles, 0,9 milliard d'euros au titre des dépenses civiles en capital et 0,9 milliard d'euros au titre des dépenses militaires.

Les annulations de crédits en loi de finances rectificative se sont établies à plus de 1,3 milliard d'euros hors remboursements et dégrèvements (839 millions d'euros), qui sont venus s'ajouter aux 992 millions d'euros annulés par le décret du 9 septembre 2004. Ces annulations ont été réparties entre 959 millions d'euros pour les dépenses ordinaires civiles et 356 millions d'euros pour les dépenses civiles en capital.

d) Le présent projet de loi de règlement

Le présent projet de loi règlement propose, pour le budget général, des ouvertures de crédits supplémentaires à hauteur de 937 millions d'euros, correspondant principalement à des chapitres aux dotations évaluatives. En ce qui concerne les annulations de crédits non consommés, elles portent sur 3 milliards d'euros, dont 1,1 milliard d'euros au titre des remboursements et dégrèvements d'impôts.

Répartition des ouvertures de crédits dans le projet de loi de règlement 2004

(en millions d'euros)

Dépenses en atténuation de recettes	6
Dette publique	124
Pensions	377
Cotisations et prestations sociales	275
Frais de justice et réparations civiles	127
Pensions d'invalidité, allocations et indemnités diverses et retraite du combattant	26
Divers	2
Total	937

Source : projet de loi de règlement.

Par ailleurs, s'agissant des comptes spéciaux, des ouvertures de crédits sont demandées à hauteur de 8,1 milliards d'euros dont 1,7 milliard d'euros au titre du compte d'affectation spéciale n° 902-24 « affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de société » et 5,77 milliards d'euros au titre des avances à l'agence centrale des organismes d'intervention dans le secteur agricole pour faire face aux besoins temporaires de préfinancement des dépenses communautaires.

3. Le solde

a) De la loi de finances initiale à la loi de règlement

L'amélioration des soldes est particulièrement sensible en cours d'année. Le déficit en loi de finances initiale de 55,1 milliards d'euros avait été ajusté dans la loi de finances rectificative de fin d'année au niveau de 49,5 milliards d'euros. En définitive, le solde en exécution n'aura été « que » de 43,9 milliards d'euros.

La diminution du déficit se sera donc faite en deux étapes :

- une amélioration de 5,6 milliards d'euros entre la loi de finances initiale et la loi de finances rectificative ;

- une diminution supplémentaire de 5,6 milliards d'euros entre la loi de finances rectificative et la loi de règlement.

b) Du résultat en exercice au résultat en loi de règlement

Le tableau ci-dessous retrace, depuis 2000, le passage du résultat en exercice au résultat en loi de règlement par l'intermédiaire du résultat en gestion.

Les trois résultats de type budgétaire (hors FMI-FSC)

(en milliards d'euros et en % du PIB)

	2000		2001		2002		2003		2004
Résultat en exercice	- 29,1	- 2,0 %	- 32,0	- 2,2 %	- 49,3	- 3,2 %	- 56,9	- 3,7 %	- 43,9	- 2,7 %
Résultat en gestion, dont :	- 26,6	- 1,9 %	- 40,1	- 2,7 %	- 50,8	- 3,3 %	- 58,1	- 3,7 %	- 45,6	- 2,8 %
- période complémentaire LF n-1	- 5,6		- 8,2		- 0,6		+ 0,4		+ 1,6
- gestion courante (LF n)*	- 18,4	- 1,3 %	- 29,2	- 2,0 %	- 47,0	- 3,1 %	- 55,4	- 3,5 %	- 44,2	- 2,7 %
- dépenses anticipées LF n + 1	- 2,6		- 2,7		- 3,2		- 3,1		- 3,0
Résultat en loi de règlement	- 31,4	- 2,2 %	- 33,6	- 2,3 %	- 52,1	- 3,4 %	- 57,5	- 3,7 %	- 45,8	- 2,8 %

*y compris comptes d'imputation provisoire

Source : Direction générale de la comptabilité publique, Cour des comptes

Le résultat en exercice , qui est en général inférieur au résultat en loi de règlement, privilégie le critère juridique de l'autorisation parlementaire. Il tient compte des dépenses anticipées effectuées en fin d'année n-1, ainsi que des opérations effectuées au cours de la période complémentaire de l'année suivante.

Le résultat en gestion se rapproche du résultat en exercice à ceci près que le rattachement des dépenses anticipées et de celles effectuées en période complémentaire en début d'année n+1 se fait en fonction des flux effectifs de trésorerie. Avec les remboursements d'emprunts, il constitue les emplois à financer, tels qu'ils sont retracés dans le tableau des flux de trésorerie. Dans cette définition, le résultat se détériore de 1,7 milliard d'euros pour atteindre un déficit de 45,6 milliards d'euros.

Enfin, le résultat constaté en loi de règlement correspond au solde des opérations du budget général, aux pertes et profits sur opérations de trésorerie et sur opérations des comptes spéciaux du Trésor, ainsi qu'aux dépenses comprises dans les gestions de fait des deniers de l'Etat reconnus d'utilité publique. En 2004, le déficit ainsi défini excède de 1,9 milliard d'euros le résultat en exercice.

c) De la comptabilité budgétaire à la comptabilité nationale

Il est également intéressant de passer du solde budgétaire tel qu'il résulte de la comptabilité publique classique, au résultat en comptabilité générale et au déficit de l'Etat en comptabilité nationale.

Le tableau ci-dessous établi par la Cour des comptes dans son rapport précité sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2004, montre comment on passe du résultat en exercice de - 43,9 milliards au résultat patrimonial de - 34,7 milliards d'euros.

Passage du solde budgétaire au résultat en comptabilité générale

(en milliards d'euros)

	2000	2001	2002	2003	2004	04/03
Résultat en exercice	- 29,2	- 32,0	- 49,3	- 56,9	- 43,9	- 22,8 %
Opérations du budget général et des CST inscrites à des comptes de bilan	15,8	16,3	20,0	18,1	20,5	13,2 %
Recettes sur créances des années antérieures	- 11	- 10,7	- 10,7	- 13,1	- 11,7	- 10,7 %
Restes à recouvrer sur créances de l'année courante	13,2	14,1	13,4	12,7	12,3	- 3,1 %
Compléments de droits sur créances nées au cours des années antérieures	1,1	1,3	1,2	1,2	1,7	41,6 %
Charges à payer TVA et opérations financières	- 1,1	- 0,4	- 1,2	- 0,5	- 0,5	0 %
Produits à recevoir TVA, TIPP et opérations financières	- 0,5	0,7	0,8	1,4	0,9	- 35,7 %
Dotations aux amortissements et aux provisions	- 31,3	- 34,0	- 32,0	- 32,5	- 28,7	- 11,7 %
Reprises sur amortissements et provisions, étalement des produits, transferts de charges	20,3	20,5	18,5	21,8	19,3	- 11,5 %
Opérations de la dette	- 0,0	- 0,0	- 0,3	- 0,5	- 0,5	0 %
Pertes et profits et divers	- 5,9	- 5,0	- 6,6 %	- 5,7	- 4,1	- 28 %
Résultat patrimonial	- 28,4	- 29,4	- 46,2	- 54,0	- 34,7	- 35,7 %

Source : Direction générale de la comptabilité publique, Cour des comptes

La différence s'explique principalement par le retraitement d'un certain nombre d'opérations qui sont classées en dépenses budgétaires telles que les immobilisations financières ou les opérations de prêts et d'avances ^{8 ( * )} , pour 20,5 milliards d'euros, les droits constatés sur créances fiscales pour 0,6 milliard d'euros, les dotations nettes des reprises sur amortissements et provisions pour 9,4 milliards d'euros, ainsi que les pertes et profits sur emprunts et engagements pour 4,1 milliards d'euros.

Alors que les deux comptabilités sont établies en droits constatés, l'on remarque que, tandis que la comptabilité générale débouche sur des corrections de 2,2 milliards d'euros, en comptabilité nationale, les corrections dégradent le résultat d'1,5 milliard d'euros.

Comme permet de le constater le tableau ci-dessous, le déficit de l'Etat en comptabilité nationale atteint 51,8 milliards d'euros , soit 7,9 milliards d'euros de plus que le déficit en exercice.

Passage du solde d'exécution des lois de finances au déficit notifié

(en milliards d'euros)

	2000 définitifs	2001 définitifs	2002 définitifs	2003 semi-définitifs	2004 provisoires
Solde en exercice	-29,13	-32,03	-49,27	-56,95	-43,88
Corrections de droits constatés	-1,86	-1,36	0,37	1,39	-1,49
Opérations budgétaires traitées en opérations financières ou de patrimoine	-3,44	-1,52	-6,94	-2,94	-7,33
Opérations non budgétaires affectant le déficit	-0,94	-0,87	-0,7	-3,84	0,47
Corrections spécifiques conceptuelles (crédit-bail, autres)	0	0,02	0,08	0,11	-0,01
Capacité ou besoin de financement de l'Etat	-35,37	-35,75	-56,46	-62,22	-52,24
Gains ou pertes d'intérêts sur instruments dérivés	0	0,02	0,21	0,25	0,42
Déficit de l'Etat notifié	-35,37	-35,73	-56,25	-61,98	-51,82

Source : Cour des comptes

L'écart s'explique par des corrections de droits constatés pour le montant mentionné ci-dessus, ainsi que par le reclassement en opérations budgétaires d'opérations traitées comme ayant un caractère financier ou patrimonial.

* ¹ Rapport préliminaire présenté en application des articles 48 et 58-3° de la loi organique relative aux lois de finances page 21.

* ² « Les sept piliers de la sagesse budgétaire » rapport n° 444 (2004-2005).

* ³ Op. cit. pages 43 et 44.

* ⁴ Rapport économique, social et financier pour 2004 pages 5 et 6.

* ⁵ Hors remboursements et dégrèvements d'impôts, hors recettes d'ordre relatives à la dette.

* ⁶ Décret n° 2004-962 du 9 septembre 2004.

* ⁷ Hors remboursements et dégrèvements d'impôts et recettes d'ordres en atténuation des charges de la dette.

* ⁸ Ainsi que l'avance sur le montant des impositions revenant aux collectivités territoriales et les provisions sur commande de tiers à exécuter des comptes de commerce.