Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord concernant la coopération en vue de la répression du trafic illicite maritime et aérien de stupéfiants et de substances psychotropes dans la région des Caraïbes

Rapport n° 373 (2004-2005) de M. Michel GUERRY , fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 8 juin 2005

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N° 373

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

^{Annexe au procès-verbal de la séance du 8 juin 2005}

RAPPORT

FAIT

^{au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, autorisant l'approbation de l' accord concernant la coopération en vue de la répression du trafic illicite maritime et aérien de stupéfiants et de substances psychotropes dans la région des Caraïbes ,}

Par M. Michel GUERRY,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Serge Vinçon, président ; MM. Jean François-Poncet, Robert Del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, Mme Hélène Luc, M. André Boyer, vice-présidents ; MM. Simon Loueckhote, Daniel Goulet, Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, André Rouvière, secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mme Paulette Brisepierre, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, MM. Francis Giraud, Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Robert Hue, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Jacques Pelletier, Daniel Percheron, Jacques Peyrat, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Yves Rispat, Josselin de Rohan, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 12 ^ème législ.) : 1980 , 2203 et T.A. 428

Sénat : 348 (2004-2005)

Traités et conventions.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le dispositif international de lutte contre les stupéfiants s'est progressivement développé et renforcé pour passer d'un contrôle du commerce des substances autorisées (Convention unique des stupéfiants de 1961) à la répression des trafics illicites (Convention des Nations unies de 1988).

La ratification des instruments internationaux pertinents est désormais quasi-universelle, dotant la communauté internationale du cadre juridique nécessaire.

Sur le fondement de ces textes, la coopération opérationnelle reste à renforcer, notamment dans les zones où les flux de trafic sont concentrés.

C'est le cas de la région des Caraïbes, lieu de trafic de cocaïne, où la coopération s'intensifie entre les pays de production et les pays de consommation d'une part, et les pays de transit, d'autre part.

Signé à San José, capitale du Costa Rica, le 10 avril 2003, par neuf Etats de la région (Etats-Unis, Jamaïque, Pays-Bas, Guatemala, Nicaragua, Costa Rica, République dominicaine, France, Honduras), l'accord concernant la coopération en vue de la répression du trafic illicite maritime et aérien de stupéfiants et de substances psychotropes dans la région des Caraïbes est le premier accord régional signé sur le fondement de la Convention des Nations unies de 1988 qui invite les Parties à adopter des accords de coopération plus contraignants.

Cet accord couvre tous les aspects de la coopération en matière de lutte contre le trafic, de l'échange de renseignements aux opérations d'arraisonnement de navires suspects.

I. UNE RÉGION MARQUÉE PAR LE TRAFIC DE COCAÏNE

A. DES MUTATIONS IMPORTANTES DURANT LA DÉCENNIE 1990

1. L'évolution des zones de production

La production mondiale de cocaïne est concentrée sur trois pays d'Amérique latine : la Colombie, à titre principal, ainsi que le Pérou et la Bolivie.

La filière de la production de cette drogue, produite à partir de la feuille de coca, est marquée par une forte mobilité, tant des zones de production que des flux de trafic.

Jusqu'aux années 1990, l'Europe n'était concernée qu'à titre marginal par la consommation de cocaïne, les Etats-Unis étant la destination presque exclusive des trafics.

Au cours de la décennie 1990, la répartition de la production est marquée par de fortes évolutions : la Colombie devient le premier pays producteur en quintuplant ses volumes de production tandis que la production recule en Bolivie et au Pérou. Globalement, la production passe de 774 tonnes en 1990 à 950 millions en 1996. Le volume des saisies, qui atteint un record en 1999, atteste du développement de la production.

2. La diffusion de la cocaïne en Europe

Ce développement a deux conséquences principales.

D'une part, on observe une baisse des prix qui favorise la consommation : entre 1990 et 1999, le prix de la cocaïne a diminué de moitié, passant de 260 dollars à 130 dollars le gramme et, d'autre part la destination de la drogue évolue, se détournant partiellement des Etats unis pour se diriger vers l'Europe occidentale ; parallèlement, l'usage dans les pays producteurs se développe.

Avec plus de 5 millions de consommateurs, les Etats unis restent le premier marché mondial de la cocaïne mais la répression y est devenue plus efficace, obligeant les trafiquants à trouver de nouveaux débouchés.

Sur les 185 usagers de drogue à l'échelle mondiale, le nombre de consommateurs de cocaïne est estimé à 13 millions de personnes, dont 6,38 millions en Amérique du Nord, 2,32 millions en Amérique du Sud et 3,11 millions en Europe occidentale.

B. LES ÉVOLUTIONS RÉCENTES

1. Une tendance à la diminution de la production

Sous l'effet de campagnes d'éradication, la culture de la coca est en baisse dans l'ensemble des pays producteurs et s'élevait en 2003 à 655 tonnes. La superficie totale cultivée a diminué de 30 % entre 1999 et 2003, la diminution la plus importante étant constatée en Colombie. Ces chiffres sont à manier avec précaution puisqu'il semble qu'à la fois les rendements à l'hectare progressent et que les techniques de dissimulation des cultures évoluent.

2. Un phénomène installé en Europe occidentale

L'évolution des saisies témoigne également d'une diminution de la production. Après des niveaux record, les saisies se sont stabilisées en volume. Leur répartition a cependant évolué : elles sont désormais effectuées en grande partie sur le territoire même des pays producteurs et se sont accrues en proportion en Europe occidentale où l'Espagne et les Pays-bas sont les principaux points d'entrée mais aussi de consommation.

L'utilisation des territoires européens d'outre-mer comme point d'entrée vers l'Europe continentale est un autre phénomène nouveau qui alimente la criminalité mais aussi la consommation dans ces territoires. Alors que la consommation locale de drogue portait pour l'essentiel sur du cannabis, elle s'est étendue à la cocaïne et surtout au crack, dont les effets sont ravageurs en raison d'une accoutumance très rapide.

Cette évolution atteste de l'adaptation des trafics à l'augmentation de la répression et à l'amélioration de son efficacité : le pourcentage de la drogue interceptée est estimé à environ 45 % de la production.

La baisse de la production conjuguée à l'amélioration de l'efficacité des saisies diminue la quantité de cocaïne disponible, ce qui contribue à une augmentation des prix qui pourrait avoir des conséquences sur la consommation. On observe cependant que le phénomène de « démocratisation » de l'usage de cocaïne est désormais installé en Europe occidentale où le nombre des cocaïnomanes est estimé à 1% de la population âgée de 15 à 64 ans. La cocaïne occupe le troisième rang des substances consommées, après le cannabis et les STA (stimulants de type amphétamines). L'usage de cette drogue, dont l'usage était cantonné à des populations relativement aisées, s'est répandu. En France, le nombre de consommateurs dans l'année est estimé à 200 000 personnes.

II. L'ACCORD DE SAN JOSÉ, UN COMPLÉMENT DU DISPOSITIF DE LUTTE CONTRE LES TRAFICS

La lutte contre le trafic de stupéfiants figure dans la Convention de Montego Bay comme un domaine où un Etat peut demander l `assistance des autres Parties si un navire battant son pavillon est soupçonné de s'y livrer.

La Convention des Nations unies de 1988 permet une intervention sur un navire battant pavillon d'un Etat partie en haute mer si ce navire se livre au trafic de stupéfiants.

L'apport principal de l'accord de San José réside dans les possibilités d'intervention ouvertes dans les eaux territoriales des Etats Parties sur les navires soupçonnés de trafic de stupéfiants. Il renforce le dispositif de coopération mis en place par les différents Etats de la région, au premier rang desquels, les Etats unis.

A. LA COOPÉRATION INTERNATIONALE EXISTANTE

L'ampleur des trafics de stupéfiants dans la zone Caraïbes a conduit les Etats de la zone à mettre en place des coopérations et à renforcer leur dispositif de surveillance et de répression.

Logiquement, cette coopération s'est organisée autour des Etats-Unis, premier destinataire des trafics et doté de moyens importants. La France dispose depuis 1998 d'un officier de liaison interministériel auprès de la JIATF, la Task force interagences de Key West en Floride, dont les renseignements ont permis à la marine nationale de procéder à plusieurs arraisonnements.

Les Etats-Unis ont signé une série d'accords bilatéraux, avec le Royaume-Uni, les Pays-bas et le Nicaragua.

Le préambule de l'Accord rappelle que certaines des Parties sont liées par le Traité de 1996 instaurant le système de sûreté régionale, le Protocole d'Accord de 1989 relatif à l'assistance mutuelle et à la coopération en vue de la prévention et de la répression des infractions douanières dans la zone Caraïbe, instaurant la Conférence douanière inter-Caraïbe. La quasi-totalité des Etats de la Caraïbes est partie à ce dernier Traité.

Le Système de sûreté régionale (RSS), a été créé en 1982. Le RSS avait initialement pour but de protéger les institutions démocratiques des pays des petites Antilles face aux dangers de subversion ou d'invasion étrangère.

Son rôle a ensuite été élargi à la lutte contre le trafic de stupéfiants, la protection des zones de pêche, la lutte contre l'immigration, etc...

Le Traité actuel a été signé à Saint Georges (La Grenade) le 5 mars 1996.

Il prévoit une assistance matérielle mais aussi une coopération opérationnelle. Il ouvre surtout la possibilité aux Etats Parties d'entrer dans les eaux territoriales des autres Etats Partie, à la condition d'avoir embarqué à bord un officier de l'Etat concerné.

En sont membres : la Barbade, Sainte-Lucie, Saint-Vincent, les Grenadines, Antigua et Barbuda, la Grenade, Saint Christophe et Nevis et La Dominique

Les Etats-Unis, le Royaume-Uni et les Pays-Bas participent au RSS en qualité de pays associés et fournissent aux Etats membres une assistance en matière logistique, d'équipement et de formation. Ils contribuent également à son financement.

Le RSS organise chaque année des manoeuvres aéronavales combinées.

Bien que ne faisant pas partie du RSS, la douane française entretient une coopération opérationnelle soutenue avec les membres de cet accord, notamment dans le cadre des opérations conjointes de type « Channelita » menées chaque année dans la zone et coordonnées par les services de la Direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI).

B. LES APPORTS DE L'ACCORD DE SAN JOSÉ

Le champ d'application géographique de l'accord de San José, la « région des Caraïbes », est défini comme suit par l'accord : « le Golfe du Mexique, la mer des Caraïbes et l'océan Atlantique à l'ouest du méridien de longitude 45 degrés ouest, au nord de la latitude 0 (Equateur) et au sud de la latitude 30 degrés nord, à l'exception de la mer territoriale des Etats non parties au présent accord ».

Il concerne les navires et aéronefs suspects ainsi que les aéronefs et les navires dépourvus de nationalité ou considérés comme tels.

1. Une coopération complète, du renseignement aux actions de répression

Tout en rappelant la limite des ressources disponibles en matière répressive, l'article 2 de l'Accord définit les objectifs : « Elle vise à s'assurer que les navires et aéronefs suspects soient détectés, identifiés, placés sous surveillance permanente et que, si des preuves de participation à un trafic illicite sont découvertes, les navires suspects soient immobilisés afin que les services répressifs et compétents engagent l'action appropriée ».

Cette coopération peut s'effectuer directement ou via des organisations régionales ; elle peut consister dans une assistance au renforcement des infrastructures nécessaires.

Trois types de mesures sont prévues par l'Accord afin de faciliter cette coopération : une accélération des procédures d'autorisation d'entrée dans les eaux territoriales, les ports et les aéroports pour les bâtiments et aéronefs ainsi que pour les agents des autres parties, une amélioration de la coordination entre services répressifs, une coopération renforcée en matière de formation.

L'assistance technique fournie par la France pourra concerner les programmes de formation. La DGDDI dispense d'ores et déjà plusieurs formations annuelles aux représentants de certains services répressifs de la zone sur le thème de l'application de l'article 17 de la convention de Vienne. Ces formations sont dispensées dans le cadre du Centre interministériel de formation anti-drogue (CIFAD) de Fort-de-France ou dans le cadre d'actions proposées par les attachés douaniers compétents pour l'Amérique Latine. L'accord de San José étant une déclinaison au niveau régional de l'article 17, ces formations pourraient être orientées sur la mise en oeuvre de cet accord par les Etats Parties, dès que ces derniers l'auront ratifié.

Par ailleurs, le Royaume-Uni, qui a récemment fait part de sa volonté devenir Partie à l'Accord, a mis en place un groupe de travail chargé de réfléchir aux évolutions de la coopération maritime régionale. Ce groupe de travail, regroupe les pays du CARICOM (Communauté caribéenne), les Pays-Bas et la France. Cette dernière est représentée au sein de ce groupe par la direction interrégionale des douanes en Antilles-Guyane et par le chef de l'antenne OCRTIS de Fort-de-France. L'un des objectifs de ce groupe de travail sera notamment de définir précisément la nature de l'assistance technique qui pourrait être apportée aux Etats de la zone signataires de l'Accord.

2. La répression des trafics dans les eaux territoriales des Parties

Le préalable à toute opération de répression est la vérification de la nationalité du navire qui permet de déterminer l'Etat du pavillon.

L'Etat du pavillon est seul habilité à exercer des actions de coercition à l'égard de ses navires, principe auquel le droit international ne prévoit que peu d'exceptions, comme le fait de se livrer à la piraterie ou à la traite d'esclaves.

En revanche, le droit international de la mer reconnaît de façon constante qu'un navire dépourvu de pavillon ou sans nationalité peut faire l'objet de mesures de répression dés lors qu'il ne relève plus de la souveraineté d'un Etat.

L'Accord fixe un délai maximal de quatre heures dans lequel les Parties s'engagent à fournir une réponse à une demande de vérification de nationalité.

Elles doivent également se doter de capacités leur permettant d'autoriser « à tout moment » l'arraisonnement et la fouille de navires suspects, de donner rapidement des instructions sur la suite des opérations concernant les navires immobilisés en leur nom.

L'Accord prévoit également que chaque Partie doit, à tout moment, disposer d'une organisation lui permettant d'autoriser l'entrée dans ses eaux et son espace aérien aux navires et aéronefs des services répressifs en soutien d'opérations des services des autres parties. Ce point est sans conteste le plus important de l'Accord dans la mesure où il constitue un aménagement substantiel au principe de la souveraineté des Etats dans leurs eaux territoriales, même si chaque Etat conserve la responsabilité des opérations menées dans ses eaux territoriales. L'article 11 de l'Accord précise que « les opérations visant à réprimer le trafic illicite dans les eaux territoriales et l'espace aérien surjacent d'une partie sont placées sous l'autorité de cette Partie ».

Chaque partie doit ainsi désigner des agents qualifiés des services répressifs susceptibles d'embarquer à bord des navires des autres parties lorsque ceux-ci mènent des opérations de répression dans les eaux territoriales de l'Etat dont ils relèvent. Ces agents embarqués sont chargés de faire appliquer les lois de leur Etat afin de réprimer les trafics illicites dans ses eaux mais aussi dans les eaux internationales en application du droit de poursuite. Une fois embarqués à bord du navire d'une autre partie, ils sont habilités à autoriser l'entrée et la navigation de ce navire mais aussi la réalisation de patrouilles anti-drogue dans les eaux territoriales de l'Etat dont ils relèvent ; ils peuvent autoriser les agents des services répressifs de l'Etat du navire à prêter leur concours lors d'une opération et les assister dans la conduite d'arraisonnements de navires afin d'en assurer la légalité.

L'Accord précise que toute action de répression, fouille ou saisie de biens, détention de personne ou emploi de la force, doit être effectuée par ces agents embarqués à l'exception des cas où le concours de l'équipage est requis et que ses membres ont la capacité d'intervenir dans le respect du texte de l'Accord et de la législation de leur Etat.

L'article 11 de l'Accord réaffirme que « nulle disposition du présent Accord ne peut être interprétée comme autorisant un navire ou un aéronef des services répressifs de l'une des Parties à patrouiller de manière indépendante dans les eaux ou l'espace aérien surjacent d'une autre Partie ».

Les Etats parties disposent de deux options pour autoriser des actions de répression dans leurs eaux territoriales : après autorisation a priori de l'Autorité désignée sur le fondement de l'Accord, pour la France les préfets de la Martinique et de la Guadeloupe, ou après l'information de cette partie dans les cas où aucun des moyens de cette partie n'était disponible pour l'intervention.

L'article 15 de l'Accord prévoit qu'une Partie peut notifier au dépositaire qu'elle a étendu l'application de l'Accord à tout ou partie de ses eaux intérieures directement adjacentes à ses eaux territoriales ou archipélagiques. La France a indiqué qu'elle aurait recours à cette possibilité.

3. Les opérations menées au-delà de la mer territoriale

L'article 16 de l'accord stipule que les Parties autorisent les autres parties à intervenir sur un navire battant leur pavillon dans les eaux internationales.

Il prévoit cependant que le consentement exprès peut être demandé avant l'arraisonnement d'un navire battant pavillon d'une Partie ayant notifié cette option auprès du dépositaire de l'Accord. Une troisième option consiste dans le principe d'une autorisation tacite à défaut d'une réponse apportée dans les quatre heures à une demande d'intervention. Dans ces deux cas, l'Etat du pavillon peut autoriser la partie requérante à prendre toutes les mesures nécessaires afin de prévenir la fuite du navire suspect.

Dans les eaux internationales, l'arraisonnement et la fouille d'un navire suspect sont régis par les lois de la Partie procédant à l'arraisonnement.

4. Les conditions d'emploi de la force

L'article 20 de l'Accord affirme la nécessité de concilier la répression des trafics avec la sécurité des passagers et de la cargaison des navires ainsi qu'avec les intérêts commerciaux et juridiques.

Relatif aux conditions d'emploi de la force, l'article 22 de l'Accord définit des conditions qui ont trait à la stricte nécessité de l'emploi de la force ainsi qu'au respect de la souveraineté de l'Etat du pavillon.

Il précise ainsi que l'emploi de la force doit être nécessaire, proportionnel au but recherché, et être précédé d'un avertissement, excepté dans les cas de légitime défense. L'Accord proscrit l'emploi de la force à titre de représailles ou de sanction ainsi qu'à l'encontre d'aéronefs civils en vol.

5. Les compétences juridictionnelles

Les règles de compétence juridictionnelle définies par l'Accord sont classiques et conformes aux principes de souveraineté de l'Etat du littoral pour les infractions commises dans les eaux territoriales ou de l'Etat du pavillon pour les infractions commises à bord d'un navire battant ce pavillon.

Les Etats signataires doivent également établir leur compétence à l'égard des infractions commises dans les eaux internationales à bord de navires dépourvus de nationalité mais aussi à l'égard des navires battant le pavillon d'une autre partie.

L'article 24 de l'Accord établit la compétence des Etats à l'égard des biens saisis ou confisqués à la suite d'une opération répressive menée dans leurs eaux territoriales. Si cet Etat a autorisé un autre Etat à exercer sa compétence juridictionnelle dans les conditions définies à l'article 24, les biens saisis sont régis par la législation de la Partie qui a procédé à l'arraisonnement.

L'Accord prévoit que, dans la limite permise par sa législation et selon les modalités qu'elle juge appropriées, une Partie peut transférer les biens saisis ou le produit de leur vente à une autre partie ou à des organismes internationaux spécialisés dans la lutte contre le trafic illicite et l'abus de stupéfiants et de substances psychotropes.

CONCLUSION

L'accord de San José complète utilement le dispositif de coopération dans une région sensible où l'ampleur des saisies témoigne de l'importance des trafics.

Sur le fondement des coopérations actuelles, des succès notables ont été remportés dans les départements d'outre-mer qui ont conduit au déplacement des trafics sur d'autres territoires.

La coopération doit donc être la plus large possible afin d'éviter que ne se constituent des maillons faibles.

A ce jour, seuls les Etats-Unis et la Jamaïque ont ratifié cet accord. Votre commission vous demande de bien vouloir adopter le présent projet de loi.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission a examiné le présent rapport lors de sa séance du 8 juin 2005.

A la suite de l'exposé du rapporteur, M. Robert Bret a marqué son accord avec les objectifs du texte examiné mais a souligné les limites de la coopération répressive si aucune coopération au développement n'est organisée avec les pays producteurs.

M. Michel Guerry, rapporteur, a exprimé son accord avec cette position, tout en soulignant que la France, ainsi que l'Organisation des Nations unies ne restaient pas inactives en proposant le développement de cultures alternatives, notamment la culture du café, aux pays producteurs. Il a rappelé que la commission avait récemment examiné un accord avec la Colombie renforçant la coopération bilatérale avec ce pays.

M. Robert Bret, évoquant le décalage entre les discours et les dépenses effectives d'aide publique au développement, a considéré qu'il était légitime de s'interroger sur la portée de ce type de convention.

M. Robert Del Picchia a rappelé que trois organisations spécialisées des Nations unies traitaient des stupéfiants, mais que le pourcentage des saisies par rapport à la production semblait rester stable à hauteur d'environ 8 %. Il a souhaité savoir si des opérations d'interception d'aéronefs étaient prévues par l'accord.

M. Michel Guerry, rapporteur, a précisé que les stipulations de l'accord prévoyaient essentiellement l'arraisonnement de navires, mais que des aéronefs pouvaient participer à ces opérations. Il a cité l'exemple de la Jamaïque où les pistes clandestines d'atterrissage sont régulièrement démantelées. Pour ce qui concerne les saisies de stupéfiants rapportées à la production, il a considéré que les chiffres avancés, de l'ordre de 30 % à 45 % de saisies, étaient discutables dans la mesure où ils laissaient supposer que les trafics étaient relativement sous contrôle, ce qui ne reflète pas la réalité. Il a marqué son accord avec les proportions évoquées par M. Del Picchia.

La commission a adopté le projet de loi.

PROJET DE LOI

(Texte proposé par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée l'approbation de l'accord concernant la coopération en vue de la répression du trafic illicite maritime et aérien de stupéfiants et de substances psychotropes dans la région des Caraïbes, signé à San José le 10 avril 2003, et dont le texte est annexé à la présente loi ^{1 ( * )} .

* ¹ Voir le texte annexé au document Assemblée nationale n° 1980 - XIIe législature.