EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Si leurs activités sont régies au quotidien par les lois de leur pays d'accueil, les deux millions de Français résidant à l'étranger n'en demeurent pas moins désireux de continuer à participer à la vie de la France. Pour cela, ils doivent pouvoir être des citoyens à part entière, en particulier en exerçant leur droit de vote lors des échéances électorales.
Ainsi, nos compatriotes expatriés qui le souhaitent peuvent voter lors des élections présidentielles et des référendums dans des centres de vote situés dans certains postes diplomatiques et consulaires, s'ils sont inscrits sur les listes de ces centres. En outre, ils peuvent élire les 150 (et bientôt 155) conseillers désignés au suffrage universel direct de l'Assemblée des Français de l'étranger, « assemblée représentative des Français établis hors de France » et collège électoral des douze sénateurs qui les représentent au Parlement, à condition d'être inscrits sur des listes spécifiques tenues par les consulats.
Soulignés par les précédentes consultations électorales, les défauts de ce dualisme des listes électorales ont été unanimement constatés. Source de confusion et de découragement pour les électeurs, il semble contribuer à l'augmentation de l'abstention électorale parmi les Français établis hors de France.
Le projet de loi organique n° 305 modifiant la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 sur le vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République et le projet de loi n° 306 modifiant la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 relative à l'Assemblée des Français de l'étranger, et donc à une « instance représentative des Français établis hors de France » visée par l'article 39 de la Constitution, sont soumis en premier lieu au Sénat. Ils tendent à actualiser le droit en vigueur en instituant des listes électorales consulaires qui seraient substituées aux listes existantes, et en simplifiant les modalités d'inscription, particulièrement au profit des jeunes âgés de dix-huit ans.
Inspirée par la nécessité d'assurer en pratique les droits des citoyens français établis hors de France, la réforme proposée doit faciliter leurs démarches administratives et leur participation électorale.
Ce faisant, elle pourrait favoriser une meilleure expression de ces citoyens qui assurent la présence de la France à travers le monde et contribuent à son rayonnement.
Après avoir rappelé la complexité actuelle des modalités spécifiques d'inscription sur les listes électorales à l'étranger, votre rapporteur s'attachera à présenter les dispositions des deux projets de loi et les conclusions de votre commission des Lois.
I. LA NÉCESSITÉ D'HARMONISER LES LISTES ÉLECTORALES À L'ÉTRANGER
A. LES FRANÇAIS ÉTABLIS HORS DE FRANCE PEUVENT S'INSCRIRE SUR DES LISTES DE CENTRE DE VOTE À L'ÉTRANGER POUR PARTICIPER À CERTAINES ÉLECTIONS
1. L'inscription sur les listes de centre de vote permet d'exercer son droit de vote à l'étranger pour l'élection présidentielle et les référendums
Conformément à l'article L. 9 du code électoral, l'inscription sur les listes électorales est obligatoire pour pouvoir exercer son droit de vote. En principe, elle suppose une démarche volontaire de l'intéressé pour demander son inscription.
Les Français établis hors de France bénéficient de modalités spécifiques d'inscription sur les listes électorales instituées pour favoriser leur participation aux élections.
Avant 1976 , pour pouvoir voter, ils pouvaient seulement s'inscrire sur une liste d'une commune de France avec laquelle ils avaient une attache personnelle (commune de naissance ; commune de leur dernier domicile ou de leur dernière résidence, à condition que cette dernière ait été de six mois au moins ; commune où est né, est inscrit ou a été inscrit sur la liste électorale un de leurs ascendants ; commune sur la liste électorale de laquelle est inscrit un de leurs descendants ; commune où l'intéressé figure au rôle des quatre contributions).
En outre, il était possible aux Français établis hors de France ne remplissant aucun des critères d'inscription précités de s'inscrire sur la liste électorale de toute commune de plus de 50.000 habitants de leur choix 1 ( * ) (le nombre des inscriptions effectuées à ce titre dans une commune ne pouvant cependant excéder une proportion de 2 % des électeurs inscrits sur les listes arrêtées à la date de clôture de la dernière révision annuelle).
La loi n° 77-805 tendant à faciliter le vote des Français établis hors de France (JO du 20 juillet 1977) a élargi cette faculté en permettant l'inscription de nos compatriotes expatriés dans toute commune de plus de 30.000 habitants de leur choix, sous la même réserve. La loi n° 82-974 du 19 novembre 1982 a supprimé ces cas d'inscription . En dernier lieu, à l'initiative de votre rapporteur, l'article 1 er de l'ordonnance n° 2003-1165 du 8 décembre 2003 portant simplifications administratives en matière électorale a ajouté un nouveau cas d'inscription , en permettant aux Français établis hors de France immatriculés de s'inscrire dans toute commune sur la liste électorale de laquelle est inscrit ou a été inscrit un de leurs parents jusqu'au quatrième degré. Vous avez ratifié cette mesure (art. 78 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit).
Comme le rappelait notre ancien collègue Charles de Cuttoli, « si cette énumération paraît offrir aux Français de l'étranger une large gamme de possibilités d'inscription, il n'en ressort pas moins que cette dernière présente de très sérieuses difficultés tenant essentiellement à l'éloignement du demandeur, aggravant l'accomplissement des formalités administratives pendant la révision (des listes électorales) » 2 ( * ) .
Ainsi, en vue de faciliter la participation électorale des Français établis hors de France, la loi organique n°76-97 du 31 janvier 1976 sur le vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République a institué des listes électorales dans des centres de vote 3 ( * ) à l'étranger, créés par décret dans les ambassades et consulats de France .
Cette loi organique constitue une véritable déclinaison de la loi n°62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel, qui a elle aussi valeur organique. En effet, conformément à l'article 6 de la Constitution , une telle loi est nécessaire pour « fixer les modalités d'application » de l'élection présidentielle.
Les élections concernées sont celles pour lesquelles le territoire de la République constitue une circonscription unique, soit l'élection présidentielle et les référendums . En effet, l'article 20 de la loi organique du 31 janvier 1976 précise que ses dispositions sont applicables aux référendums « dans des conditions définies par décret ». Dans sa décision n° 75-62 DC du 28 janvier 1976, le Conseil constitutionnel a estimé que l'article 20 avait une valeur ordinaire et non organique sans pour autant l'abroger.
Sur cette base, les Français établis hors de France ont pu voter à l'étranger lors des référendums de 1988, 1992, 2000 et pourront le faire le 29 mai prochain. Après avoir pensé initialement tenir compte de cette jurisprudence du Conseil constitutionnel à l'occasion de l'examen de ces projets de loi en abrogeant l'article 20 de la loi organique du 31 janvier 1976 et en reportant les dispositions relatives au référendum dans le projet de loi ordinaire, votre rapporteur préfère appeler de ses voeux une réforme électorale globale.
La possibilité de voter dans les centres de vote était également ouverte pour les élections européennes jusqu'à la loi du 11 avril 2003 4 ( * ) , qui a créé huit circonscriptions interrégionales en France pour le déroulement de ce scrutin. Parallèlement, ce droit de vote a été supprimé. Toutefois, cette évolution n'est pas obligatoirement synonyme d'abandon définitif d'un tel vote à l'étranger. La proposition faite à l'époque par votre rapporteur d'inclure les Français établis hors de France dans la circonscription Ile de France, mais qui n'avait pas pu être examinée au Sénat, reste parmi d'autres une solution envisageable. Tant les sénateurs représentant les Français établis hors de France que les conseillers élus à l'Assemblée des Français de l'étranger ont demandé instamment au Gouvernement de rétablir ce droit de vote à l'étranger pour les élections européennes .
Ce souci de prendre en considération les contraintes spécifiques des électeurs votant à l'étranger par des solutions innovantes a par exemple été illustré récemment par l'autorisation du vote par correspondance électronique en 2003 pour les élections de l'Assemblée des Français de l'étranger 5 ( * ) . Il est indispensable que cette loi du 28 mars 2003 soit effectivement appliquée à l'occasion des prochaines élections à l'Assemblée des Français de l'étranger et que des mesures budgétaires et réglementaires concrètes soient adoptées sans tarder compte tenu du temps de préparation technique nécessaire.
Ainsi, sous réserve de son inscription préalable sur la liste d'un centre de vote, tout Français établi hors de France résidant dans la circonscription de ce centre et remplissant les conditions légales pour être électeur peut y voter, en personne ou par procuration s'il justifie être dans l'impossibilité de se rendre au bureau de vote le jour du scrutin 6 ( * ) .
L'inscription sur la liste d'un centre de vote se fait à la demande de l'intéressé . S'il choisit de figurer sur une telle liste, il ne peut se prévaloir de son inscription sur la liste électorale d'une commune française pour y exercer son droit de vote à l'occasion des scrutins précités : en demandant son inscription sur une liste de centre, l'électeur est présumé vouloir y voter.
En outre, ce dispositif n'est pas ouvert pour les élections où il existe plusieurs circonscriptions . Ainsi, pour voter aux élections législatives, municipales, cantonales, régionales et européennes, les Français établis hors de France doivent demander leur inscription sur la liste électorale de certaines communes de France (voir 2), en raison du lien particulier qui les rattachent à ces communes.
* 1 Loi n° 72-171 du 4 décembre 1972.
* 2 Rapport n° 7 (1975-76) présenté au nom de votre commission des Lois, p. 3.
* 3 Décret n° 2005-339 du 8 avril 2005 modifiant le décret n° 76-1172 du 14 décembre 1976 portant création de centres de vote à l'étranger (voir annexe I).
* 4 Loi n° 2003-327 du 11 avril 2003 relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques.
* 5 Loi n° 2003-277 du 28 mars 2003.
* 6 Articles 1 er , 3 et 13 de la loi organique précitée.