Projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale

EXAMEN DES ARTICLES

Article additionnel avant l'article premier
(art. LO. 111-3-A du code de la sécurité sociale)
Rôle du ministre en charge de la sécurité sociale
dans l'élaboration de la loi de financement de la sécurité sociale

Objet : Cet article additionnel précise le rôle du ministre en charge de la sécurité sociale dans la préparation de la loi de financement.

L'article 37 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, repris par l'article 38 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances, dispose que « sous l'autorité du Premier ministre, le ministre chargé des finances prépare les projets de loi de finances » . Cette disposition assure à ce dernier une prééminence dans la construction du budget général de l'État. En revanche, alors que les lois de financement sont présentées en conseil des ministres et au Parlement par le ministre en charge de la sécurité sociale, aucune disposition organique ou législative ne confirme ce rôle.

Or, une telle confirmation permettrait d'ancrer plus clairement cette nouvelle compétence du ministère en charge de la sécurité sociale dans le domaine des finances publiques et de préciser, en quelque sorte, que leur pilotage est désormais partagé.

Pour votre commission, l'introduction de cette formule ne traduit pas la recherche d'une reconnaissance d'ordre honorifique : elle doit permettre une réorganisation efficace de l'appareil d'État autour de ce ministère et conduire à une plus forte concertation dans le déroulement du processus interministériel de préparation du budget - loi de finances initiale et loi de financement de la sécurité sociale. Participant d'ailleurs de ce souci, une mission commune à l'Inspection générale des affaires sociales et l'Inspection générale des finances a été récemment diligentée par le Gouvernement afin d'améliorer les modalités de présentation, à l'arbitrage du Premier ministre, des mesures ayant une incidence à la fois sur la loi de finances et la loi de financement.

A cette occasion, votre commission insiste une nouvelle fois pour que les moyens techniques et humains dont dispose le ministre, notamment via la direction de la sécurité sociale (DSS) soient renforcés. Le renforcement du projet de loi de financement de la sécurité sociale entraîne nécessairement le besoin de recourir à des profils nouveaux et diversifiés : économistes, statisticiens, fiscalistes. Si cette administration ne peut pourvoir ces postes par la voie statutaire, elle devra toutefois disposer, le cas échéant, des crédits nécessaires pour y accéder par voie contractuelle.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article premier
(art. LO. 111-3 du code de la sécurité sociale)
Contenu des lois de financement de la sécurité sociale

Objet : Cet article a pour objet de réformer le contenu des lois de financement de la sécurité sociale.

I - Le dispositif proposé

Les dispositions proposées par le présent article visent à refondre intégralement l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale qui définit, à lui seul, le contenu des lois de financement de la sécurité sociale.

A la différence de la loi organique relative aux lois de finances, les dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale sont rassemblées au sein d'un code, celui de la sécurité sociale. Malgré leur nature, la codification de ces dispositions ne s'imposait pas : les lois organiques relatives aux textes financiers constituent avant tout des lois régissant l'organisation des pouvoirs publics dont l'usage s'adresse au Parlement et au Gouvernement.

Le contenu actuel de l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale  est relativement sommaire puisque les six alinéas de son paragraphe I suffisent à organiser l'examen et le vote des lois de financement de la sécurité sociale depuis 1996 sur le modèle suivant :

- le vote d'un rapport annexé, amendable mais non normatif, dédié aux orientations générales de la politique de santé et de sécurité sociale du Gouvernement ;

- le vote des recettes de la sécurité sociale et des fonds sociaux ( les « organismes concourrant au financement des régimes de base de la sécurité sociale » ), par catégorie ;

- le vote des objectifs de dépenses, par branche, des régimes comportant plus de 20.000 titulaires de droits propres ;

- le vote de l'ONDAM ;

- le vote de la liste des régimes autorisés à recourir à des facilités de trésorerie et des limites dans lesquelles ils peuvent y recourir.

Les dispositions du présent article procèdent à une refonte totale de ce dispositif selon le schéma suivant :

- le paragraphe I fixe le contenu obligatoire des lois de financement ;

- le paragraphe II définit la nature de la loi de financement de la sécurité sociale ;

- le paragraphe III détermine le contenu facultatif des lois de financement de la sécurité sociale, c'est-à-dire les mesures qui, sans devoir obligatoirement y figurer, pourraient légalement y être inscrites.

En effet, l'existence d'un domaine protégé constitue une spécificité des textes financiers. Lors de l'examen de la loi de finances ou de la loi de financement, le Parlement ne dispose pas de la plénitude de ses pouvoirs législatifs, qui se voient amoindris par des délais et procédures spéciaux. Il est donc fondé à exiger que ne figurent dans ces lois que des dispositions strictement nécessaires à l'intelligibilité des textes, et non des articles pouvant être examinés dans le cadre d'une loi ordinaire, qui compliqueraient excessivement, par leur nombre ou leur complexité, le bon accomplissement du travail parlementaire ;

- le paragraphe IV présente les modalités de ratification des mesures intervenues en cours d'année dans le domaine des lois de financement de la sécurité sociale ;

- le paragraphe V précise les conditions dans lesquelles la Cour des comptes apporte son assistance au Parlement.

*

Le paragraphe I détermine le domaine obligatoire des lois de financement. Ce faisant, le présent projet de loi introduit une réforme de portée significative : la construction de la loi de financement de la sécurité sociale en deux parties, à l'instar de la loi de finances.

Le A de ce paragraphe propose de consacrer à la première partie des lois de financement l'approbation du cadre pluriannuel des comptes sociaux (rapport prévu par l'article LO. 111-4), puis à l'examen des conditions permettant d'atteindre l'équilibre financier de la sécurité sociale ( 2° ).

Trois séries de dispositions participent à la définition de cet équilibre :

- les prévisions de recettes des régimes qui sont présentées de trois manières : par branche, pour l'ensemble des régimes obligatoires de base ; de manière spécifique, pour chaque branche du régime général ; enfin, pour l'ensemble des organismes concourant au financement de ces régimes. Elles constituent un récapitulatif des moyens dont dispose la sécurité sociale ( a ) ;

- des tableaux d'équilibre qui mettent en évidence pour les régimes, le régime général et chaque organisme, l'état de leur solde prévisionnel ( b ) ;

- une liste des régimes et des fonds auxquels est ouverte la faculté de recourir à des facilités de trésorerie, dans des limites fixées par la loi de financement de la sécurité sociale elle-même ( c ) .

Enfin, le présent projet propose d'inscrire, au sein de la première partie, les dispositions rectificatives pour l'exercice en cours.

Le B de ce paragraphe fixe le contenu de la deuxième partie consacrée, pour l'essentiel, aux mesures de dépenses. Cette deuxième partie fixe ainsi :

- les objectifs de dépenses par branche, et de manière spécifique pour le régime général ( 1° ) ;

- l'ONDAM, dont le contenu est décliné en sous-objectifs et dont les périmètres sont définis par le Gouvernement ( 2° ).

Le paragraphe II reprend les dispositions existantes en matière de définition des lois de financement : ont ce caractère les lois de financement de l'année et les lois qui les rectifient (collectifs sociaux). Seules les lois de financement peuvent modifier les agrégats financiers (prévisions de recettes, objectifs de dépenses) approuvés en loi de financement par le Parlement.

Le paragraphe III détermine les règles de recevabilité, en loi de financement de la sécurité sociale, des mesures pouvant également figurer en loi ordinaire.

Le A de ce paragraphe prévoit la possibilité d'inscrire dans la première partie du projet de loi les dispositions permettant l'application du principe de pluriannualité en trois volets (1°, 2° et 3°) :

- il s'agit, en premier lieu, des mesures qui modifient pour l'année en cours la nature des recettes des régimes et organismes ou la répartition de ces recettes ( 1° ) ;

- il s'agit, en deuxième lieu, des mesures identiques au 1° mais dont l'incidence s'exerce sur l'année en cours et les années ultérieure s. Pour être recevables, ces mesures doivent concerner des recettes qui présentent un caractère permanent ( 2° ).

Dans toutes les hypothèses, cette possibilité est soumise à la règle posée par l'article 36 de la loi organique relative aux lois de finances selon laquelle « l'affectation totale ou partielle à une autre personne morale d'une ressource établie au profit de l'État ne peut résulter que d'une disposition de loi de finances » ;

- il s'agit enfin de toute mesure modifiant les règles (assiette et taux) relatives aux cotisations et contributions sociales, quelle que soit l'année d'application de ces modifications ( 3° ).

Par ailleurs peuvent figurer dans la première partie les mesures relatives à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) ou au fonds de réserve des retraites (FRR) ( 4° ).

Le B de ce paragraphe introduit le principe de pluriannualité en matière de dépenses en deux volets (1° et 2°), en prévoyant que pourront figurer dans la seconde partie de la loi de financement les dispositions :

- ayant un impact sur les dépenses de l'année des régimes de base ou des organismes concourant à leur financement, si les dépenses de ces organismes ont une incidence sur l'équilibre financier des régimes. Cette précision est nécessaire car certains organismes financent des dépenses ne relevant pas du champ de la loi de financement de la sécurité sociale, tel le fonds de solidarité vieillesse à l'égard des régimes complémentaires ( 1° ) ;

- ayant un impact sur ces mêmes dépenses, quelle que soit l'année en cause, si ces dispositions présentent un caractère permanent ( 2° ).

Par ailleurs peuvent également figurer dans la seconde partie les mesures :

- modifiant les règles relatives à la gestion des régimes si elles ont pour objet ou pour effet d'améliorer les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale ( 3° ) ;

- relatives au contrôle du Parlement sur l'application de la loi de financement de la sécurité sociale ( 4° ).

Le paragraphe IV prévoit la prise en compte, dans la plus prochaine loi de financement de la sécurité sociale, de toute disposition législative ou réglementaire susceptible d'affecter les recettes et les dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale.

Le paragraphe IV précise l'étendue de la mission d'assistance au Parlement qui est assignée à la Cour des comptes. Cette mission comporte la certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes des caisses nationales.

II - La position de votre commission

Votre commission porte une appréciation très positive sur les différentes modifications proposées pour la loi de financement de la sécurité sociale, qui rejoignent les préoccupations qu'elle a exprimées par le passé pour accroître la clarté et la lisibilité de ce texte.

Pour répondre au même souci, elle préconise en outre d'établir la loi de financement sur une base ternaire : le découpage en deux parties pourrait être utilement précédé d'un premier volet consacré à l'examen des comptes du dernier exercice clos et à la rectification des précisions de recettes et objectifs de dépenses de l'exercice en cours.

	PROJET DE LOI	PROPOSITION DE LA COMMISSION
Première partie	La première partie contient obligatoirement (I-A) : - l'approbation du cadrage pluriannuel ; - la fixation des prévisions de recettes par branche, pour le régime général et pour les organismes concourrant au financement des régimes ; - la fixation des tableaux d'équilibre par branche et pour les organismes ; - la liste des régimes pouvant faire appel à des facilités de trésorerie ; - la rectification des agrégats de l'exercice en cours. La première partie peut contenir (III-A) : - des mesures affectant les recettes de l'année ; - des mesures affectant les recettes de l'année et des années suivantes si ces recettes ont un caractère permanent ; - des modifications des règles de cotisations ou contributions sociales ; - des mesures relatives à la CADES ou au fonds de réserve des retraites.	La première partie contient obligatoirement : - l'approbation des comptes du dernier exercice clos ; - l'approbation des comptes rectifiés de l'exercice en cours. La première partie peut contenir : - des dispositions affectant les recettes ou les dépenses de l'exercice en cours.
Deuxième partie	La deuxième partie contient obligatoirement (I-B) : - la fixation des objectifs de dépenses des régimes obligatoires de base et du régime général ; - la fixation de l'ONDAM et de ses sous-objectifs. La deuxième partie peut contenir (III-B) : - des mesures ayant un impact sur les dépenses de l'année des régimes et des organismes concourrant à leur financement ; - des mesures ayant un impact sur les dépenses de ces mêmes régimes et organismes quelle que soit l'année de leur incidence à la condition qu'elles présentent un caractère permanent ; - des mesures relatives à la gestion des régimes ; - des mesures relatives au contrôle du Parlement sur l'application de la loi de financement.	La deuxième partie contient obligatoirement : - l'approbation du cadrage pluriannuel ; - la fixation des prévisions de recettes par branche, pour le régime général et pour les organismes concourrant au financement des régimes ; - la fixation des tableaux d'équilibre par branche et pour les organismes ; - la liste des régimes pouvant faire appel à des facilités de trésorerie. La deuxième partie peut contenir: - des mesures affectant les recettes de l'année ; - des mesures affectant les recettes de l'année et des années suivantes si ces recettes ont un caractère permanent ; - des modifications des règles de cotisations ou contributions sociales ; - des mesures relatives à la CADES ou au fonds de réserve des retraites.
Troisième partie		La troisième partie contient obligatoirement : - la fixation des objectifs de dépenses des régimes obligatoires de base et du régime général ; - la fixation de l'ONDAM et de ses sous-objectifs. La troisième partie peut contenir : - des mesures ayant un impact sur les dépenses de l'année des régimes et des organismes concourrant à leur financement ; - des mesures ayant un impact sur les dépenses de ces mêmes régimes et organismes quelle que soit l'année de leur incidence à la condition qu'elles présentent un caractère permanent; - des mesures relatives à la gestion des régimes ; - des mesures relatives au contrôle du Parlement sur l'application de la loi de financement.

Votre commission propose, en outre, d'introduire une série de précisions dans cet article.

La première tend à prévoir le principe d'une autorisation de percevoir les impôts sociaux donnée par la loi de financement de la sécurité sociale.

Les articles 2 et 4 de l'ordonnance organique relative aux lois de finances de 1959 disposaient respectivement que « la loi de finances de l'année prévoit et autorise, pour chaque année civile, l'ensemble des ressources et des charges de l'État » et que « l'autorisation de percevoir les impôts est annuelle, le rendement des impôts dont le produit est affecté à l'État est évalué par la loi de finances » .

Le texte de 1959 ne pouvait à l'évidence prendre en compte l'existence des lois de financement créées en 1996. Mais le caractère restrictif de la compétence de la loi de finances sur l'autorisation de percevoir autorisait une coexistence pacifique avec la loi de financement.

Singulièrement, la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances a méconnu l'existence des lois de financement. Disposant dans son article 34 que la loi de finances « autorise, pour l'année, la perception des ressources de l'État et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'État », elle introduit une sorte de dichotomie paradoxale dans le champ des finances publiques : son application littérale conduit la loi de finances à autoriser la perception de recettes dont elle ne connaît ni l'assiette, ni le taux, ni le destinataire.

Elle donne finalement à la loi de finances une forme de pouvoir d' exequatur sur les mesures relatives aux recettes prises en lois de financement : celles-ci n'ont de force juridique que par l'intermédiaire d'une décision extérieure (article premier de la loi de finances). Aucun argument ne justifie cette dichotomie, d'autant que le principal impôt français - la contribution sociale généralisée - est voté en loi de financement.

La deuxième vise à préciser que le vote des prévisions de recettes des régimes sociaux est assuré par branche et par catégorie , afin d'assurer une plus grande lisibilité aux objectifs votés.

La troisième s'applique à trouver une règle satisfaisante pour trancher le conflit de compétences entre loi de finances et loi de financement sur la question des recettes partagées .

L'article 36 de la LOLF dispose que « l'affectation totale ou partielle à une autre personne morale d'une ressource établie au profit de l'État ne peut résulter que d'une disposition de loi de finances » .

Lors de la réforme de la LOLF, le Conseil d'État avait été interrogé par le Gouvernement pour savoir quelle incidence avait, sur cette réforme, l'existence de la loi de financement. Le Conseil d'État avait alors considéré que « pour l'information du Parlement à l'occasion du vote de la loi de finances, la loi organique relative aux lois de finances peut prévoir que celle-ci comporte en annexe une récapitulation du produit des impôts affectés aux organismes de sécurité sociale, mais elle ne peut prévoir que le texte normatif qui attribue le produit d'un impôt à un organisme de sécurité sociale soit la loi de finances ».

La question est ici de savoir comment agir en cas de partage d'un même impôt. La réponse proposée par votre commission consiste à prévoir que cette répartition sera effectuée par la loi de financement si plus de la moitié de son produit est affectée aux régimes sociaux. Pour simplifier encore ce schéma et éviter le changement de « véhicule législatif » en cours de navette, ce critère de majorité sera apprécié lors de l'examen du projet de loi de finances ou de loi de financement, en Conseil des ministres.

Enfin, la dernière propose d'instituer un monopole de la loi de financement de la sécurité sociale sur la possibilité d'instaurer de nouveaux dispositifs d'allégement de cotisations et contributions sociales , afin d'en mieux contrôler le flux de création.

Cette proposition adapte à la loi de financement la préconisation formulée par le Conseil des impôts de réserver, à la loi de finances, l'institution de mesures de « dépenses fiscales ».

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 2
(art. LO. 111-4 du code de la sécurité sociale)
Documents annexés à la loi de financement de la sécurité sociale

Objet : Cet article précise la nature des documents joints au dépôt de la loi de financement de la sécurité sociale en vue de son examen.

I - Le dispositif proposé

Le présent article dresse la liste des documents qui accompagnent le projet de loi de financement de la sécurité sociale afin de faciliter son examen.

L'article LO. 111-4 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction actuelle, prévoit sept annexes complétées tous les trois ans par un document établissant la liste des régimes obligatoires de base de sécurité sociale. Ces annexes font partie intégrante du projet de loi de même que les annexes prévues par la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances font partie de ces projets de loi.

Les annexes de la loi de financement
définies par l'actuel article LO. 111-4 du code de la sécurité sociale

L'annexe a) présente les données de la situation sanitaire et sociale de la population.

L'annexe b) rend compte de la mise en oeuvre des dispositions des lois de financement de la sécurité sociale de l'exercice précédent.

L'annexe c) décrit l'évolution prévisible, pour l'année en cours et l'année suivante, des recettes et des dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale comptant plus de 20.000 cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres et, le cas échéant, de leurs besoins de trésorerie en cours d'exercice, ainsi que les perspectives d'évolution de ces recettes et de ces dépenses pour les deux années postérieures.

L'annexe d) décrit, pour l'année en cours et l'année suivante, par catégorie, les ressources des régimes obligatoires de base de sécurité sociale.

L'annexe e) fait apparaître, pour l'année en cours, les compensations financières entre régimes.

L'annexe f) fait apparaître, pour l'année en cours et l'année suivante, les comptes prévisionnels des organismes ayant pour mission de concourir au financement de ces mêmes régimes (FSV - CADES) et, s'il y a lieu, à l'apurement de la dette.

Enfin, l'annexe g) retrace, pour les trois années précédentes, d'une part, les comptes de la protection sociale qui regroupent l'ensemble des prestations sociales et les moyens de leur financement en mettant en évidence leur place dans les équilibres généraux économiques et financiers, d'autre part, l'effort social de la Nation qui regroupe les prestations sociales et les charges qui en découlent pour l'État, les collectivités locales, les employeurs, les assurés et les contribuables.

La nouvelle rédaction proposée pour l'article LO. 111-4 du code de la sécurité sociale vise à refondre dans son intégralité la liste et le contenu de ces documents informatifs soumis au Parlement à l'occasion du PLFSS.

Le paragraphe I prévoit la remise d'un rapport consacré à une mise en perspective pluriannuelle de la loi de financement. Celle-ci concerne les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses par branche des régimes de base et du régime général, ainsi que l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) pour les quatre années à venir.

Couplées à l'approbation des objectifs et tableaux d'équilibre des années n - 1 et n - 2, tel que l'a proposé votre commission à l'article premier, ces prévisions permettront au Parlement d'assurer une mise en perspective des comptes sociaux sur six exercices, de n - 2 à n + 4.

Ce cadrage pluriannuel repose, dans sa dimension macro-économique, sur les prévisions établies dans le cadre du programme pluriannuel de finances publiques au sein duquel la France inscrit son action au niveau européen. La référence explicite faite par le présent article au rapport prévu à l'article 50 de la loi organique relative aux lois de finances participe de l'unité des finances publiques françaises, parmi lesquelles les finances sociales ne constituent qu'un sous-ensemble.

Au-delà de cette innovation, la nouvelle rédaction de l'article LO. 111-4 procède, dans son paragraphe II , à une refonte complète des annexes de la loi de financement de la sécurité sociale.

La première annexe assure l'introduction, en loi de financement de la sécurité sociale, d'une démarche « indicateur-résultat » d'une ampleur toutefois modeste, fondée sur des programmes de qualité et d'efficience pour chaque branche de la sécurité sociale.

Sur la base d'un diagnostic qu'elle établit, cette annexe permettrait, à partir d'indicateurs de performances, de mesurer comment les objectifs assignés à la politique de la sécurité sociale par branche ont été atteints au cours des deux dernières années civiles écoulées. Cette démarche d'évaluation rétrospective appelle nécessairement une mise en oeuvre différée, ce que prévoit l'article 7 du présent projet de loi.

Cette démarche nouvelle a suscité des inquiétudes portant sur la confusion qui pourrait résulter entre les objectifs fixés dans le cadre de cette annexe et ceux assignés à chacune des branches du régime général, depuis 1996, dans le cadre des conventions d'objectifs et de gestion (COG) ^{6 ( * )} .

Une bonne articulation entre eux constitue bien évidement un impératif mais cette crainte paraît infondée car les démarches respectives de l'annexe 1 et des COG relèvent de champs différents : l'annexe est dévolue au contenu des politiques sociales, alors que les conventions d'objectifs et de gestion sont concentrées sur l'amélioration de l'organisation matérielle des régimes et de leurs rapports avec les assurés.

La deuxième annexe a pour objet d'une part, de dresser un bilan de l'application de la loi de financement de l'année, d'autre part de rendre compte de la mise en oeuvre des mesures de simplification en matière de recouvrement des recettes et de gestion des prestations intervenues au cours de l'année écoulée. Elle reprend peu ou prou, dans son objectif, une partie du contenu de l'annexe qui, actuellement, dresse le bilan de l'application de la loi de financement précédente.

La troisième annexe introduit, en loi de financement, un document conçu sur le modèle de l'annexe « voies et moyens » de la loi de finances. Actuellement, le Parlement dispose d'une annexe c) relative aux dépenses et recettes de la sécurité sociale, mais son contenu est faiblement opérationnel et elle ne présente les recettes des finances sociales que dans le cadre de tableaux par régime, dépourvus par ailleurs d'explications éclairantes. On peut toutefois s'interroger, à ce stade, sur l'absence de référence aux recettes des organismes concourant au financement des régimes dans cette nouvelle annexe.

La quatrième annexe fera le point sur l'application de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale relatif à la compensation par l'État, sur son budget, des mesures d'abattement et d'exonération de cotisations sociales. La présence de cette annexe en loi de financement constituera une source d'information autonome sur l'état de l'application de ce principe, le Parlement se trouvant aujourd'hui contraint de se reporter au document de la loi de finances pour trouver des éléments d'information sur le montant et la nature de cette compensation.

Bien évidement, la présence de cette annexe ne suffit pas à elle seule à élever au niveau organique les dispositions figurant dans l'article L. 131-7 mais elle participe d'un progrès dans l'information du Parlement sur un phénomène en expansion et dont le coût pour les régimes sociaux s'avère, malgré la compensation, toujours soutenu.

La cinquième annexe dresse le bilan de l'évolution du champ de compétence respectif de l'État, de la sécurité sociale et des autres collectivités publiques. L'une des raisons de l'opacité dans laquelle évoluent les budgets sociaux tient à la confusion des moyens et des missions de chacune de ces différentes entités. Votre commission s'est régulièrement inquiétée de la disparition de compétences dans le budget de santé publique de l'État, progressivement transférées à l'assurance maladie. La présente annexe aura pour objet de faire le point sur ces déplacements.

Les sixième et septième annexes sont consacrées respectivement à l'ONDAM et à la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA).

La huitième annexe propose de justifier de l'évolution des recettes et des dépenses des régimes de base et des organismes concourant à leur financement. Elle vise également à faire le point des mesures nouvelles contenues en loi de financement et de leur incidence. Son existence constituera un progrès puisque ce récapitulatif des mesures nouvelles n'est que très imparfaitement réalisé par l'annexe c) actuelle.

La neuvième annexe retrace les comptes et tableaux d'équilibre du dernier exercice clos sur lesquels la Cour des comptes formulera un avis. L'intérêt de cette annexe résidera dans le commentaire qu'en fera la Cour ; il s'en trouvera encore accru si, comme votre commission l'a proposé à l'article premier, les tableaux concernés sont votés désormais en ouverture de la loi de financement de la sécurité sociale.

Au-delà de ces neuf annexes, le présent article prévoit, par le paragraphe III de l'article LO. 111-4 du code de la sécurité sociale, la transmission au Parlement de trois autres rapports :

- celui visé à l'article LO. 132-2 du code des juridictions financières, dont la remise au Parlement constitue déjà une obligation organique conformément à l'article LO. 111-4-III actuel du code de la sécurité sociale ;

- un rapport présentant les comptes pour l'année en cours et celle à venir de l'ensemble des régimes de base de sécurité sociale et organismes concourant à leur financement, y compris ceux du fonds de réserve des retraites (FRR) et de la caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) ;

- un rapport retraçant l'activité exercée par la Cour des comptes au titre de sa mission de certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes.

II - la position de votre commission

Outre un amendement rédactionnel , votre commission présente deux amendements tendant à introduire deux annexes supplémentaires dans le dispositif proposé :

- la première serait consacrée à la mise en oeuvre du principe de neutralité des relations financières entre l'État et la sécurité sociale ;

- la seconde rassemblerait, dans un document unique, l'avis formulé par les caisses d'assurance maladie lors de la préparation du projet de loi de financement pour l'année suivante.

Elle vous demande d'adopter cet article ainsi amendé.

Article additionnel après l'article 2
(article 34 de la loi n° 2001-612 du 1er août 2001)
Coordination

Objet : Cet article additionnel assure la coordination des dispositions proposées par l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale avec l'article 34 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

A l'article premier, votre commission a proposé de prévoir que le principe de la perception des impôts affectés à la sécurité sociale soit énoncé par la loi de financement de la sécurité sociale.

Une telle innovation requiert l'adaptation du deuxième alinéa du I de l'article 34 de la LOLF afin d'y mentionner la règle posée par l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale.

Votre commission vous demande d'insérer, dans la rédaction qu'elle vous présente, cet article additionnel qui effectue la coordination envisagée.

Article additionnel après l'article 2
(article 34 de la loi n° 2001-612 du 1er août 2001)
Compensation des allégements et exonérations
de cotisations et contributions sociales

Objet : Cet article additionnel inscrit dans la loi organique relative aux lois de finances les modalités de financement de la compensation prévue par l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale.

L'article 34 de la Constitution dispose que la loi de financement détermine les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale dans les conditions et sous les réserves d'une loi organique.

Toutefois, cet équilibre dépend pour une grande part des mesures prises par le Gouvernement dans le cadre de la politique économique, et notamment des éventuels dispositifs d'abattement et d'exonération de cotisations et de contributions sociales.

Dans le souci de garantir l'équilibre des comptes sociaux, le législateur a décidé, dans la loi du 25 juillet 1994, puis confirmé, par la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie, que toute mesure d'exonération ou d'abattement devrait être assortie de la compensation permettant de la rendre compatible avec l'exigence constitutionnelle d'équilibre rappelée par le Conseil constitutionnel.

Les dispositions que votre commission vous propose d'insérer dans la LOLF mettent en oeuvre cet objectif au niveau organique. En outre, pour respecter le principe de sincérité prévu par son article 32, le présent article additionnel prévoit que les charges de cette compensation soient obligatoirement assurées par le budget de l'État et ne puissent être débudgétisées au sein d'un fonds ad hoc . Sont toutefois dispensées de compensation les sommes qui, dans l'esprit de la loi du 25 juillet 1994, ne donnent pas lieu à compensation lors de l'entrée en vigueur de la présente loi.

Votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.

Article additionnel après l'article 2
(article 36 de la loi n° 2001-612 du 1er août 2001)
Coordination

Objet : Cet article additionnel assure la coordination des dispositions proposées par l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale avec l'article 36 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

A l'article premier, votre commission a proposé de préciser les règles relatives aux modalités de partage des impôts entre la sécurité sociale et l'État.

Cette précision emporte la nécessité de prévoir une coordination avec les dispositions prévues par l'article 36 de la LOLF.

Votre commission vous demande d'adopter, dans la rédaction proposée, cet article additionnel qui procède à la coordination nécessaire.

Article 3
(art. LO. 111-5 du code de la sécurité sociale)
Coordination

Objet : Cet article assure la coordination entre la nouvelle rédaction de l'article LO. 111-3 et les dispositions de l'article LO. 111-5 du code de la sécurité sociale.

I - Le dispositif proposé

Cet article prévoit une mesure de coordination à l'article LO. 111-5 du code de la sécurité sociale, article qui dispose qu'en cas d'urgence, les limites selon lesquelles les régimes de sécurité sociale recourent à des ressources non permanentes peuvent faire l'objet d'un relèvement par décret pris en Conseil des ministres. Ces décrets donnent lieu à une ratification dans le plus prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale.

La nouvelle rédaction de l'article LO. 111-3, qui précise les règles de fixation de ces limites commandait la coordination proposée par le présent article.

II - La position de votre commission

Sous réserve d'une rectification d'erreur matérielle, votre commission vous demande d'adopter cet article sans autre modification .

Article 4
(art. LO. 111-7-1 du code de la sécurité sociale)
Procédure de vote

Objet : Cet article précise le contenu des procédures de vote applicables aux lois de financement de la sécurité sociale.

I - Le dispositif proposé

Les dispositions du présent article visent à définir les procédures de vote applicables à l'examen de la loi de financement de la sécurité sociale. À cette fin, elles introduisent dans le code de la sécurité sociale un article additionnel LO. 111-7-1, composé de trois sous-ensembles.

Le paragraphe I tire les conséquences de l'article premier qui introduit une architecture en deux parties distinctes, l'une consacrée aux recettes, l'autre dédiée aux dépenses.

A cette fin, le premier alinéa dispose que les recettes de l'année ne peuvent être examinées avant les dispositions relatives à la rectification des prévisions de recettes et des objectifs de dépenses de l'année en cours, c'est-à-dire avant l'examen des éléments correctifs pour l'année en cours contenus par la loi de financement de l'année suivante. Le second alinéa prévoit, pour sa part, que la seconde partie de la loi de financement, consacrée aux dépenses, ne peut être examinée avant l'adoption de la première partie consacrée aux recettes.

Très similaires aux règles procédurales posées pour l'examen du budget de l'État par les articles 41 et 42 de la LOLF, les dispositions de ce paragraphe posent une règle juridique stricte. On rappellera que c'est au nom du respect de l'ordre de vote des différentes parties du budget que le Conseil constitutionnel a annulé, par sa décision du 24 décembre 1979, la totalité de la loi de finances pour 1980.

Le paragraphe II détermine les modalités de vote des tableaux d'équilibre et de l'ONDAM. L'article LO. 111-3 prévoit en effet trois catégories d'agrégats concernant respectivement les régimes obligatoires par branche, les branches du régime général et les fonds sociaux rassemblés sous l'intitulé « d'organismes concourant au financement des régimes de sécurité sociale » . Dans un souci de précision, il est prévu que la loi de financement détaille chacun de ces tableaux. En revanche, afin de simplifier le vote, qui pourrait se révéler extrêmement long si chaque tableau donnait lieu à un scrutin, le premier alinéa de ce paragraphe propose de rassembler ces derniers par catégorie : un premier distinct pour l'ensemble des régimes obligatoires de base, un deuxième pour l'ensemble du régime général et un troisième pour l'ensemble des organismes concourant au financement de la protection sociale.

Le second alinéa de ce paragraphe est consacré à l'ONDAM et pose comme règle que cet objectif fait l'objet d'un seul vote, ce qui n'interdit pas d'en amender les divisions.

La précision apportée par le premier alinéa du paragraphe III participe d'ailleurs de cet objectif. Il dispose en effet que la règle posée par l'article 40 de la Constitution selon lequel un amendement d'origine parlementaire ne peut avoir pour effet d'augmenter les charges publiques, est interprétée au regard de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie, dans son ensemble.

Cette précision est importante : une interprétation stricte de l'article 40 et des dispositions relatives aux sous-objectifs de l'ONDAM pourrait en effet conduire à interdire aux parlementaires de majorer l'un de ces sous-objectifs même en le gageant par la diminution d'un autre sous-ensemble de l'ONDAM. Mais telle n'est pas la proposition faite ici par le présent projet de loi.

Le dernier alinéa du paragraphe III exige, pour sa part, la motivation des amendements présentés en loi de financement et rappelle le caractère irrecevable, dans ce texte, des dispositions étrangères à son champ tel que défini par l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale.

II - La position de votre commission

Tirant les conclusions des modifications qu'elle suggère en vue de construire la loi de financement selon une architecture ternaire, votre commission souhaite amender cet article sur deux points :

- réécrire les paragraphes I et II de l'article LO. 111-7-1 du code de la sécurité sociale pour faire figurer le principe d'un examen successif des trois volets du PLFSS : le Parlement débutera l'examen de la loi de financement par la première partie consacrée aux exercices passés et en cours, poursuivra par la deuxième partie consacrée aux recettes et aux tableaux d'équilibre de l'année suivante avant de conclure par l'analyse des dépenses de l'année à venir ;

-  coordonner, dans le premier alinéa du paragraphe II, la référence aux tableaux d'équilibre désormais prévue dans la première et la deuxième partie.

Elle propose en outre d'apporter deux précisions relatives au vote de la loi de financement, la première réservant à l'initiative gouvernementale la définition des sous-objectifs de l'ONDAM et des catégories de recettes, la seconde destinée à permettre la recevabilité des dispositions relatives à l'allocation personnalisée d'autonomie ou encore à la prestation de compensation du handicap en loi de financement de la sécurité sociale.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi amendé.

Article additionnel après l'article 4
(art. LO. 111-7 du code de la sécurité sociale)
Transmission d'informations financières détenues par les organismes chargés de la gestion d'un régime de protection sociale
au ministre chargé de la sécurité sociale

Objet : Cet article additionnel vise à améliorer la transmission au ministre en charge de la sécurité sociale des informations relatives aux régimes de protection sociale.

Lors de la préparation du projet de loi de financement, il peut être utile au ministre chargé de la sécurité sociale de disposer d'une analyse globale des dépenses et des recettes de l'ensemble du champ de la protection sociale.

A cette fin, votre commission propose, par le présent article additionnel, que le ministre puisse demander la communication de tout document d'ordre financier aux organismes chargés de la gestion d'un régime obligatoire de protection sociale.

Elle vous demande d'insérer cet article additionnel dans la rédaction présentée.

Article 5
(art. LO. 111-9 du code de la sécurité sociale)
Contrôle de l'application des lois de financement de la sécurité sociale

Objet : Cet article précise les conditions du contrôle de l'application des lois de financement de la sécurité sociale.

I - Le dispositif proposé

Le présent article élève au niveau organique les dispositions relatives au contrôle de l'application des lois de financement de la sécurité sociale qui figurent à l'article L. 111-9 du code de la sécurité sociale.

À l'origine, les modalités du contrôle parlementaire de l'application des lois de financement ne furent pas envisagées. C'est un amendement à l'article 2 de la loi de financement pour 1997 qui a prévu l'existence et les pouvoirs des « rapporteurs sociaux ». Lors de la réforme de la loi relative à l'assurance maladie du 13 août 2004, l'Assemblée nationale a proposé de rédiger dans des termes différents le libellé et l'étendue de ces pouvoirs de contrôle. Mais le législateur a ajourné cette proposition pour la renvoyer à l'examen du présent projet de loi.

Le présent article calque les dispositions qu'il propose pour l'article LO. 111-9 du code de la sécurité sociale sur celles de la LOLF qui ont un objet similaire :

- il confirme la compétence de la commission des Affaires sociales de chaque assemblée sur le contrôle de l'application des lois de financement, même s'il n'y fait référence qu'en tant que commission « saisie à titre principal du projet de loi de financement » ;

- par analogie avec la compétence « macro-économique » conférée par la LOLF aux commissions des Finances, il propose d'étendre le champ d'investigation de la commission des Affaires sociales à toute question relative à « l'évaluation des finances sociales » ;

- il confie cette mission au président de la commission et aux rapporteurs du projet de loi de financement ;

- à cette fin, ceux-ci peuvent procéder à toutes les instructions jugées utiles et à tout contrôle sur pièces et sur place auprès des administrations et services publics concernés. Il ne peut leur être opposé - c'est déjà le cas - d'autres restrictions que les secrets touchant à la Défense nationale ou au secret médical.

II - La position de votre commission

Le projet de loi organique finalement déposé sur le Bureau du Sénat ne reprend pas la proposition retenue dans sa première version adressée pour avis aux organismes de sécurité sociale et qui confiait à un rapporteur général l'organisation des travaux de contrôle, au côté du président de la commission.

En outre, les compétences accordées par le présent article restent en deçà de celles figurant aux articles 57, 59 et 60 de la LOLF, qui prévoient notamment une obligation de comparaître qui s'impose aux personnes dont la commission des Finances exige l'audition, l'existence d'une procédure en référé pour le cas où une administration se montrerait récalcitrante ou désireuse d'entraver un contrôle et le principe d'une obligation de réponse motivée par le Gouvernement, dans un délai de deux mois, aux conclusions d'un contrôle.

Votre commission n'estime toutefois pas que l'absence de reprise des dispositions de ces trois articles constitue une lacune de nature à entraver son contrôle. Aussi vous demande-t-elle d'adopter cet article sans modification .

Article 6
(art. L. 111-10 du code de la sécurité sociale)
Coordination

Objet : Cet article assure la coordination des dispositions de l'article L. 111-10 du code de la sécurité sociale avec la réforme proposée par l'article premier pour l'article LO. 111-3.

I - Le dispositif proposé

Les dispositions du présent article visent à assurer une coordination identique à celle prévue à l'article 3 du présent projet de loi.

Introduit par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, l'article L. 111-10 du code de la sécurité sociale prévoit qu'en cas de relèvement par décret du plafond d'emprunt que la loi de financement de la sécurité sociale autorise aux régimes sociaux, le Gouvernement doit déposer, dans un délai de quinze jours, un rapport présentant les raisons de ce relèvement.

Les dispositions relatives à cette limite ayant été déplacées par l'article premier du texte, le présent article en tire les conclusions rédactionnelles pour l'article L. 111-10 du code de la sécurité sociale.

II - La position de votre commission

Sous réserve d'un amendement corrigeant une erreur matérielle, votre commission vous demande d'adopter cet article sans autre modification.

Article 7
Entrée en vigueur

Objet : Cet article fixe les règles d'entrée en vigueur du présent projet de loi organique.

Les dispositions du premier alinéa du présent article prévoient une entrée en vigueur immédiate du texte, c'est-à-dire que les dispositions qu'il contient seront opérationnelles dès la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006.

Ce principe souffre toutefois deux exceptions : les dispositions relatives à la certification des comptes et aux missions d'évaluation de la Cour des comptes, parce qu'elles s'exercent sur des exercices clos, exigent d'être mises en oeuvre avec deux années de décalage ; il en est de même, pour des raisons pratiques, des dispositions relatives à la mise en oeuvre de la démarche objective de résultats prévue par l'annexe 1 figurant à l'article LO. 111-4 du code de la sécurité sociale.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

* ⁶ Cf. Notamment infra. Audition de M. Bernard Cieutat, président de la 6 ^e chambre de la Cour des comptes.