VII. LA SUPPRESSION ANNONCÉE DU BUDGET ANNEXE
L'Ordre de la Légion d'honneur est concerné par les conditions de maintien ou de création des budgets annexes prévues par l'article 18 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), disposition qui entrera en vigueur au 1 er janvier 2005 et donc pour le projet de loi de finances initiale de 2006. En effet , cet article précise qu'ils ne retracent que les seules opérations résultant d'activité donnant lieu au paiement de redevances . Ce dernier terme, plus restrictif selon la jurisprudence administrative, a été substitué par le législateur à celui de prix. La Grande chancellerie, pour sa part, avait fait remarquer en observation préliminaire que l'activité de l'Ordre ne répondait déjà pas stricto sensu à la notion d'activité donnant lieu au paiement de prix, figurant dans l'ordonnance de 1959, sauf pour une part minime de son budget.
Diverses solutions ont été envisagées :
- le maintien du budget annexe, selon la Grande chancellerie, aurait permis à la représentation nationale de continuer à contrôler l'activité de l'Ordre. Toutefois, ainsi qu'il est indiqué plus haut, cette solution contreviendrait aux dispositions précitées de la LOLF ;
- sa transformation en établissement public, préservant son autonomie administrative et financière. Il est en effet rappelé que le Grand chancelier est l'ordonnateur principal de l'Ordre. Mais, dans ce cas, sont évoquées, par la Grande chancellerie, les difficultés soulevées par la qualité de grand Maître de l'Ordre du Président de la République, par l'existence d'un Grand chancelier et d'un Conseil de l'ordre auxquels s'ajouterait la constitution d'un Conseil d'administration ;
- la définition d'un programme « Légion d'honneur », rattaché à une mission « Ordres nationaux » ou portant sur un périmètre plus large. Mais, dans ce cas et toujours selon la Grande chancellerie, se posait le problème de son rattachement : maintien au sein du ministère de la Justice, transfert aux services du Premier ministre ou à la présidence de la République, au titre de sa dotation aux pouvoirs publics.
Le Conseil constitutionnel, quant à lui, dans ses considérants sur la constitutionnalité de la loi organique précitée, a insisté sur la volonté législative d'exclure l'inscription sur des budgets annexes d'autres opérations que celles définies par l'article 18 et s'est prononcé pour un respect de cette volonté, en loi de finances, à compter de la date d'application prévue.
La Cour des comptes a rappelé, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2002, ce qu'elle avait déjà précisé dans le rapport pour l'année précédente : « ...les budgets annexes des deux Chancelleries ne peuvent véritablement être qualifiés de budgets annexes et (...) ces comptes pourraient être rattachés au budget général, ce qui donnerait plus de souplesse à leur gestion » . De plus elle recommandait : « qu'une réflexion s'engage rapidement ou se poursuive afin de mettre au point le cadre juridique approprié aux différentes missions financées par les budgets annexes actuels ».
Selon la dernière version de la future nomenclature budgétaire, l'ordre de la Légion d'honneur deviendra une action du programme : « Soutien de la politique de la Justice et organismes rattachés » de la mission « Justice ». Ce budget annexe est donc présenté pour la dernière année. En dehors de l'application stricte de l'article 18, l'Ordre est surtout victime de son format modeste, c'est la cohérence avec l'esprit de la LOLF qui devrait entraîner la suppression de ce budget comme celle de quelques autres.
La Grande chancellerie, sans s'opposer à la volonté du législateur, appelle par ses arguments les pouvoirs publics (Président de la République, Parlement, gouvernement et Conseil constitutionnel) à se prononcer clairement sur cet « imbroglio juridique » en définissant un statut pour l'ordre de la Légion d'honneur dans le respect de ses traditions, de son caractère régalien et des prérogatives figurant dans son statut actuel.