ARTICLE
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Réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des
groupements de communes
Commentaire : le présent article propose, en application des préconisations du comité des finances locales, de réformer la dotation d'intercommunalité, en mettant en place une convergence de la dotation par habitant des communautés de communes avec celle des communautés d'agglomération, en simplifiant la notion de coefficient d'intégration fiscale (CIF) et en supprimant l'écrêtement des dotations perçues par les communautés de communes à fiscalité additionnelle.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LA DOTATION D'INTERCOMMUNALITÉ
1. Favoriser le développement des intercommunalités : une préoccupation ancienne
Le processus de la coopération intercommunale s'est accéléré depuis la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République.
Afin d'encourager le développement des intercommunalités, plusieurs lois ont défini un cadre, et créé des incitations, notamment financières, au regroupement. En conséquence, de nombreuses formes d'intercommunalité ont été rendues possibles. Les principales intercommunalités sont donc :
- les communautés urbaines , créées par la loi n° 66-1069 du 31 décembre 1966, afin de résoudre les problèmes des grandes agglomérations par une forte intégration des compétences et des ressources ;
- les syndicats d'agglomération nouvelle , créés par la loi n° 83-636 du 13 juillet 1983, plus orientés vers la programmation et l'investissement dans certains domaines (urbanisme, logement, réseaux...) ;
- les communautés de communes et les communautés de ville , créées par la loi n° 92-125 du 6 février 1992 ;
- les communautés d'agglomération , créées par la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 afin de répondre à l'échec de la formule des communautés de ville (cinq créations entre 1992 et 1999, soit un niveau très inférieur à celui attendu).
Cette architecture institutionnelle, qui a pour objet de donner un cadre juridique et de nouvelles possibilités aux communes, en tenant compte de leurs spécificités (d'où l'existence de plusieurs « formules » : communautés urbaines et communautés d'agglomération pour les grandes villes, communautés de communes pour les plus faiblement peuplées), passe par un système d'incitations au regroupement, via principalement l'institution d'une dotation globale de fonctionnement (DGF) spécifique , et sa majoration en fonction du degré d'intégration de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) .
Les groupements de communes en 2004
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Type de groupements |
Nombre |
Population DGF |
Nombre de communes |
|
Communautés urbaines |
14 |
6.265.798 |
355 |
|
Syndicats d'agglomération nouvelle |
6 |
368.239 |
34 |
|
Communauté d'agglomération |
155 |
20.308.897 |
2.632 |
|
Communautés de communes à TPU non bonifiée |
119 |
1.160.648 |
1.306 |
|
Communautés de communes à TPU bonifiée |
737 |
11.423.514 |
9.068 |
|
Communautés de communes à fiscalité mixte |
1.430 |
13.585.863 |
18.030 |
|
TOTAL |
2.461 |
53.112.959 |
31.425 |
Source : direction générale des collectivités locales
2. Une enveloppe qui reste dans celle de la DGF des communes
La fixation du montant de la dotation des groupements, ou dotation d'intercommunalité est, dans les conditions définies par la loi, une prérogative du comité des finances locales, qui dispose en la matière d'une large marge de manoeuvre. Le montant consacré à la DGF « globale » est forfaitisé, et évolue chaque année suivant un certain nombre de règles 247 ( * ) . Une fraction de cette enveloppe est ensuite dédiée aux communes et groupements (20,46 milliards d'euros en 2004, sur 36 milliards d'euros pour la DGF).
Cette enveloppe est elle-même divisée en deux parties :
- une dotation forfaitaire , dont les modalités d'évolution ont été profondément modifiées par la loi de finances pour 2004 n° 2003-1311 du 30 décembre 2003. Après avoir pris connaissance du taux d'évolution de la DGF, le comité des finances locales arrête désormais une évolution pour la dotation forfaitaire égale à un chiffre compris entre 45 % et 55 % de la progression des ressources de la DGF ;
- le différentiel d'indexation entre la DGF et la dotation forfaitaire permet de dégager des marges de progression pour la dotation d'aménagement .
Le financement de la dotation d'intercommunalité, qui est comprise dans la dotation d'aménagement, se fait donc dans les limites de l'enveloppe globale consacrée à la DGF.
3. Un abondement pérennisé afin de financer la dotation des communautés d'agglomération
Au sein de la dotation d'aménagement, le comité des finances locales décide de la répartition des masses entre la dotation d'intercommunalité et les dotations de péréquation communale (DSU et DSR).
Selon l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales, le comité des finances locales arrête, lors de sa première séance de l'année, le niveau de la dotation par habitant pour chacune des cinq catégories d'établissement public de coopération intercommunale (communautés de communes à fiscalité additionnelle, communautés de communes à taxe professionnelle unique, communautés urbaines, communautés d'agglomération, syndicats ou communautés d'agglomération nouvelle). A noter que la dotation des communautés urbaines est forfaitisée, c'est-à-dire que les dotations par habitant évoluent comme la dotation forfaitaire de la DGF .
La loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au développement et à la simplification de la coopération intercommunale avait prévu de fixer l'attribution moyenne par catégorie d'habitant des communautés d'agglomération à 38,11 euros par habitant, afin d'inciter au développement de l'intercommunalité en milieu urbain. L'abondement de la dotation d'intercommunalité, prévu afin de ne pas déséquilibrer l'ensemble du système, a été intégré à la DGF des communes en 2001 .
B. DES MODALITÉS DE RÉPARTITION QUI FONT INTERVENIR PLUSIEURS INDICATEURS
La répartition de la dotation d'intercommunalité se fait en deux étapes :
- dans un premier temps, le comité des finances locales fixe les masses qui seront attribuées à chaque catégorie de groupement ;
- au sein de chaque groupement, la répartition entre les différents EPCI fait intervenir deux indicateurs, le coefficient d'intégration fiscale et le potentiel fiscal.
1. Une répartition entre les catégories arrêtée par le comité des finances locales
Lors de sa première réunion de l'année, le comité des finances locales arrête le niveau de la dotation d'aménagement pour chaque catégorie d'EPCI . Cette répartition fait intervenir dans un premier temps un certain nombre de règles propres à chaque EPCI, qui sont détaillées ci-après.
a) Les communautés d'agglomération
La dotation moyenne par habitant de la catégorie des communautés d'agglomération progresse au moins comme l'indice des prix à la consommation hors tabac, tel qu'indiqué dans le projet de loi de finances. Cette dotation moyenne par habitant a été fixée à 38,11 euros par habitant pour 2000, afin d'inciter les communes qui en avaient la possibilité à adopter cette forme. En 2004, son montant s'élève à 40,34 euros par habitant , le comité des finances locales (CFL) ayant retenu une indexation de 1,5 %, soit le niveau minimal.
En ce qui concerne la dotation moyenne par habitant des communautés d'agglomération nouvelle , le législateur a choisi, afin de favoriser la transformation de syndicats d'agglomération nouvelle (SAN) en communautés d'agglomération, de garantir aux EPCI qui feraient ce choix un niveau de dotation par habitant qui ne peut être inférieur à celui des SAN, soit 43,54 euros par habitant en 2004.
b) Les communautés de communes
La dotation moyenne par habitant des communautés de communes à TPU ne peut être inférieure à la dotation moyenne par habitant des communautés de communes à fiscalité additionnelle. En effet, dans l'esprit du législateur, il s'agit de favoriser les établissements les plus intégrés par le biais de la taxe professionnelle unique. En 2004, le CFL a décidé de faire évoluer les dotations par habitant des communautés de communes à fiscalité additionnelle et des communautés de communes à TPU d'un montant équivalent à celui de l'inflation hors tabac, soit 1,5 %.
Trois cas de figure se présentent :
- la dotation moyenne par habitant des communautés de communes à TPU et DGF non bonifiée s'établit 20,30 euros en 2004 ;
- la dotation moyenne par habitant des communautés de communes à TPU éligibles à la bonification prévue au II de l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales s'établit à 28,23 euros en 2004 ;
- la dotation moyenne par habitant des communautés de communes à fiscalité additionnelle s'établit à 16,62 euros en 2004.
En ce qui concerne cette dernière catégorie de communautés de communes, l'article 43 de la loi du 28 décembre 2001 248 ( * ) prévoit, afin d'éviter la baisse très importante de la dotation de nombreux établissements constatée en 2001, que la dotation moyenne par habitant des communautés de communes à fiscalité additionnelle ayant au moins deux années d'existence augmente comme la dotation forfaitaire des communes. Une majoration pour les autres communautés de communes à fiscalité additionnelle est également prévue afin de ne pas les pénaliser.
Une garantie pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle
En 2004, il a été constaté que la dotation moyenne des communautés de communes à fiscalité additionnelle était inférieure à celle des communautés de communes à fiscalité additionnelle ayant au moins deux ans d'existence (soit 19 euros en 2003). Il est donc prévu une majoration de leur DGF égale au produit de la population des communautés de communes à fiscalité additionnelle d'au moins deux ans par la différence entre la dotation moyenne minimale qui leur est due et celle fixée par le CFL pour la catégorie, soit un montant de 30,6 millions d'euros en 2004.
Il faut relever que cette garantie ne joue pas sur le niveau individuel des dotations, ce qui aurait été équivalent à une forfaitisation de la DGF de 2002 , mais sur l'enveloppe globale de la catégorie , qui est garantie de ne pas diminuer en raison de transformation de certains groupements en communautés de communes à TPU ou en communautés urbaines.
c) Les communautés urbaines
Depuis 2003, la dotation des communautés urbaines n'est plus calculée par répartition de l'enveloppe allouée aux EPCI, mais, en application de la loi n° 99-1126 du 28 décembre 1999 249 ( * ) , par indexation des montants individuels de DGF par habitant perçus par chacune des communautés urbaines sur l'évolution de la dotation forfaitaire de la DGF .
2. L'intervention de deux indicateurs
Une fois le montant moyen des dotations arrêté pour chaque catégorie d'EPCI , suivant les modalités que nous venons d'exposer, la répartition de la dotation d'intercommunalité est réalisée en prenant en considération deux indicateurs : le potentiel fiscal et le coefficient d'intégration fiscale (CIF). Ces deux indicateurs servent à établir un « classement » des groupements, qui détermine la dotation individuelle qui leur sera versée au sein de l'enveloppe globale de leur catégorie.
De manière synthétique, la dotation est croissante avec le CIF, qui mesure le « degré d'intégration », et décroissante avec le potentiel fiscal, qui indique la « richesse » du groupement.
a) Le potentiel fiscal
Le potentiel fiscal, défini à l'article L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales, représente les recettes que pourrait potentiellement tirer chaque communauté de la fiscalité locale si elle levait les taxes directes à des taux égaux à ceux de la moyenne nationale. Il s'agit donc d'un indicateur qui permet de mesurer la richesse potentielle du groupement : il est d'autant plus élevé que les collectivités concernées possèdent des bases brutes importantes.
Les données fiscales utilisées pour déterminer le potentiel fiscal de l'année « N » sont celles de l'année « N-1 », qui sont connues au moment de la répartition de la dotation (cette répartition s'effectuant en début d'année suite à la décision du comité des finances locales).
Les bases prises en compte dans le calcul du potentiel fiscal
Les bases brutes prises en compte ne correspondent pas à celles inscrites dans les notifications adressées aux EPCI par les services fiscaux du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie : ce sont aux données établies par le ministère de l'intérieur qu'il convient de se référer. En effet, ces bases correspondent aux bases définitives taxées, majorées des bases exonérées sur décision des collectivités , ce qui n'est pas le cas au regard des services fiscaux.
La loi précitée du 28 décembre 1999 a prévu que le potentiel fiscal des EPCI, comme c'est le cas pour toutes les communes, serait majoré du montant de la dernière année connue de la compensation liée à la suppression de la part « salaires » des bases de taxe professionnelle . La compensation est calculée en prenant le produit des bases « part salaires » de la taxe professionnelle en 1999 auxquelles il est appliqué le taux voté par l'EPCI en 1998. Ainsi, un EPCI qui aurait décidé en 1998 d'un taux de taxe professionnelle supérieur à la moyenne nationale a vu son potentiel fiscal augmenter. Ce handicap, dans l'esprit du législateur, est atténué par le fait que la compensation qui lui est alors versée est elle-même supérieure.
Une compensation particulière pour les EPCI à fiscalité additionnelle
Le cas des communautés de communes à fiscalité additionnelle a posé un problème pour l'application des dispositions relatives à la compensation. On a en effet constaté une forte corrélation entre le coefficient d'intégration fiscale et le taux de taxe professionnelle des communautés de communes à fiscalité additionnelle, ce qui signifie que les communautés les plus intégrées sont également celles que la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle a le plus handicapées , puisque le potentiel fiscal s'est retrouvé à un niveau très supérieur au niveau moyen national. De manière synthétique, les « bons élèves », c'est-à-dire les communautés les plus intégrées, se sont retrouvés pénalisées , la hausse du potentiel fiscal annulant les effets positifs du coefficient d'intégration fiscale.
Cette question est en fait propre à cette catégorie d'EPCI . En effet, pour les EPCI à TPU, le groupement peut mobiliser l'ensemble des ressources de taxe professionnelle. De plus, on n'observe pas la même corrélation entre le CIF et le taux de taxe professionnelle unique : un groupement qui dispose de bases de taxe professionnelle importantes peut avoir un CIF élevé, même si le taux de taxe professionnelle est faible, alors qu'un groupement qui dispose de peu de bases de taxe professionnelle devra avoir un taux de taxe professionnelle élevé pour avoir un niveau de CIF semblable.
Afin de corriger cet « effet pervers », depuis 2001, la compensation de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle est pondérée du rapport entre le taux moyen national et de le taux de taxe professionnelle de 1998 appliqué dans le groupement .
La définition du potentiel fiscal est donc commune à tous les EPCI, que ces derniers aient choisi ou non le système de la TPU. Cela résulte du fait que, pour les EPCI à TPU, il est toujours possible de lever une taxe additionnelle sur les trois autres taxes locales , l'établissement devenant ainsi « à fiscalité mixte ».
La seule exception à ce mode de calcul est constituée des syndicats d'agglomération nouvelle (SAN) , pour lesquels le potentiel fiscal est uniquement calculé en prenant en compte les bases brutes de taxe professionnelle. De plus, dans le cas de la transformation d'un SAN en communauté d'agglomération, le potentiel fiscal de ce dernier est minoré, afin de ne pas le pénaliser 250 ( * ) . La minoration de leur potentiel fiscal consiste à pondérer celui-ci par le rapport entre les bases brutes de taxe professionnelle par habitant des communautés d'agglomération et les bases brutes par habitant des SAN, y compris ceux d'entre eux qui se sont transformés en communauté d'agglomération. Si ce rapport est supérieur à 1 ( ce qui reviendrait alors à majorer le potentiel fiscal ), il n'est pas utilisé.
b) Le coefficient d'intégration fiscale (CIF)
Le CIF est décrit en ces termes par notre collègue Yves Fréville 251 ( * ) : « Le CIF est égal au pourcentage des impôts communautaires dans le total des impôts locaux perçus par les communes et la communauté sur le territoire des communes regroupées. Ce critère reflète à première vue le degré d'intégration financière sur le territoire de la communauté : plus les charges induites par les transferts de compétences communales vers la communauté sont importantes, plus la part des impôts communautaires dans le total des impositions locales devrait s'accroître. Aussi, une dotation croissant avec le CIF est-elle censée pouvoir favoriser le développement de l'intégration financière en allégeant le coût fiscal net des charges transférées au niveau intercommunal ».
L'objet du CIF est donc de mesurer le degré d'intégration des EPCI, par le biais de la fiscalité mise en commun. A priori, un EPCI qui reçoit une partie importante de la fiscalité de l'ensemble du territoire possède un degré d'intégration important : cela signifie que les communes ont mis en commun un niveau élevé de ressources, pour financer un grand nombre de compétences.
Jusqu'en 1999, le CIF était utilisé pour les seuls EPCI à fiscalité additionnelle . La loi précitée du 12 juillet 1999 en a généralisé l'utilisation à toutes les catégories d'EPCI, à l'exception des SAN.
Deux cas doivent cependant être distingués :
- pour les communautés d'agglomération , le CIF est pris en compte intégralement. Cette disposition ne posait pas de problème dans la mesure où cette catégorie de groupement a été créée par la loi du 12 juillet 1999 précitée ;
- pour les communautés de communes à TPU , il a été prévu, afin de ne pas « bouleverser » la répartition de la dotation d'intercommunalité, de « lisser » sa prise en compte dans le temps, en augmentant sa prise en compte est de 10 % par an pendant 10 ans, ce qui signifie qu'il ne jouera pleinement son rôle qu'en 2010. Pour une communauté de communes qui serait créée durant cette période de transition, le CIF pris en compte serait celui de l'année de sa création. En 2004, le montant pris en compte serait donc de 50 %.
Les recettes prises en compte dans le calcul du CIF sont rappelées, pour chaque catégorie d'EPCI, dans le tableau en infra , et appellent les remarques suivantes :
- la taxe d'enlèvement sur les ordures ménagères (TEOM) et la redevance d'enlèvement des ordures ménagères (REOM) sont prises en compte pour toutes les catégories d'EPCI ;
- la redevance d'assainissement n'est pas prise en compte pour les EPCI à TPU et à fiscalité additionnelle . En effet, alors que son intégration était prévue à l'origine par la loi précitée du 12 juillet 1999, la loi n° 2000-656 de finances rectificative du 13 juillet 2000 a décidé de revenir sur cette disposition . De nombreuses difficultés étaient apparues lors de la mise en répartition de la DGF pour 2000. En effet, seules 135 communautés de communes à fiscalité additionnelle sur 1.421 levaient cette redevance, et environ 60 % des EPCI à TPU. En conséquence, ces communautés voyaient leur CIF, et donc leur dotation, augmenter, au détriment des communautés de communes qui avaient choisi de ne pas percevoir la redevance d'assainissement.
Recettes des EPCI prises en compte dans le calcul du CIF
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Communautés de communes à fiscalité additionnelle |
Communautés de communes à taxe professionnelle unique |
Communauté d'agglomération |
|
Taxe sur le foncier bâti |
Oui |
Oui |
Oui |
|
Taxe sur le foncier non bâti |
Oui |
Oui |
Oui |
|
Taxe d'habitation |
Oui |
Oui |
Oui |
|
Taxe professionnelle |
Oui |
Oui |
Oui |
|
TEOM |
Oui |
Oui |
Oui |
|
REOM |
Oui |
Oui |
Oui |
|
Redevance d'assainissement |
Non |
Non |
Oui |
|
Compensation part « salaires » |
Non |
Oui |
Oui |
|
Compensations ZRU, ZFU et ZFC |
Non |
Oui |
Oui |
Source : direction générale des collectivités locales
Les recettes de l'EPCI prises en compte dans le calcul du CIF sont cependant corrigées des dépenses de transfert.
Cette correction a été introduite par la loi précitée du 12 juillet 1999, afin de mesurer de manière plus adaptée le degré d'intégration réel de l'EPCI . En effet, il était possible pour les groupements d'augmenter leur CIF en levant une fiscalité importante, mais d'en reverser directement une partie aux communes membres sous forme de « dépenses de transfert », c'est à dire de subventions ou de reversements de fiscalité. En conséquence, il a semblé que « l'esprit » de cet indicateur, qui consiste à mesurer le degré de mise en commun des compétences, pouvait être détourné.
Il a donc été décidé de retirer progressivement du CIF, à raison de 10 % par an, les dépenses de transfert (50 % en 2004).
Afin de ne pas interférer avec les modalités de gestion des EPCI, certaines dépenses de transfert ne sont pas déduites du CIF, pour la fraction de cette somme qui n'excède pas le produit total perçu par l'EPCI . Il s'agit :
- du contingent « incendie » , si l'EPCI était compétent avant 1996 ;
- des participations et contributions à des organismes de regroupement dans un cadre de représentation-substitution . Ce cas se présente particulièrement pour les ordures ménagères : en effet, l'EPCI peut adhérer à un syndicat au périmètre large et qui le dépasse ;
- des subventions à des organismes et à des associations de droit privé , dès lors qu'elles correspondent à un exercice indirect de compétences ;
- des subventions à des régies intercommunales.
De même, les subventions sous forme de participation du département, de la région, ou des fonds structurels communautaires, réparties par l'EPCI entre les communes membres, ne sont pas considérées comme des dépenses de transfert. Dans ces cas, en effet, il ne s'agit pas d'une partie de la fiscalité perçue par l'EPCI qui serait redistribuée aux communes membres.
A l'opposé, sont retirés du CIF les participations ou fonds de concours vers un niveau supra intercommunal (régions, départements, à l'exclusion de l'Etat ), ou infra intercommunal (communes, syndicats).
Les dépenses de transfert qu'il convient de retirer du CIF pour l'année « N » sont les subventions, participations, contingents et reversements constatés dans le dernier compte administratif disponible, c'est à dire celui de l'année « N-2 ». Dans le cas des EPCI à TPU, elles sont principalement constituées des reversements de taxe professionnelle par le biais de l'attribution de compensation et de la dotation de solidarité communautaire (DSC).
Le mécanisme de déduction des dépenses de transfert est d'une importance particulière pour les EPCI à TPU. En effet, vu l'importance des bases de taxe professionnelle, leur CIF reflète avant tout la part relative des bases de taxe professionnelle par rapport aux autres impôts locaux. En conséquence, sans déduction des dépenses de transfert, un EPCI à TPU « riche », et qui donc peut mobiliser de fortes ressources de taxe professionnelle, a un CIF élevé par construction . Or il est tenu de reverser une bonne partie de ce produit aux communes via l'attribution de compensation, et la dotation de solidarité communautaire. Ainsi, afin de mesurer le degré réel d'intégration de l'EPCI, il est logique de déduire du CIF ces dépenses.
De la même manière, si les communes ont mis à la charge de l'EPCI plus de compétences que de ressources, elles doivent lui verser une attribution de compensation. Il est alors prévu que cette attribution vienne majorer le CIF de l'EPCI.
Les dépenses de transfert dans les comptes administratifs
« Les principaux comptes concernés sont les suivants :
« - compte 655 : contingents et participations obligatoires, avec 6552, aide sociale du département, 6553, service incendie, 6554, contributions aux organismes de regroupement, c'est-à-dire les contributions de l'EPCI à des syndicats au périmètre plus large ;
« - compte 657 ; subventions, avec 6571, subventions d'équipement aux organismes publics, 6573, subventions de fonctionnement aux organismes publics, 6575, fonds de concours aux organismes publics (toutefois, les subventions et fonds de concours destinés à l'Etat ne sont pas déduits du CIF ;
« - compte 739, reversement et restitution sur impôts et taxes, avec 7397, reversement conventionnel de fiscalité ».
Source : Ressources des collectivités locales 2003-2004, Dexia
L'article 56 de la loi n° 2000-1353 du 30 décembre 2000 a aménagé le calcul du CIF afin de tenir compte, pour les EPCI à TPU, des mécanismes de correction des dépenses de transfert.
En effet, plusieurs mesures, comme la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle ou l'institution d'un zone franche dans les zones urbaines sensibles ou en Corse, se traduisent par une attribution de compensation, comptabilisée comme une dépense de transfert. Ainsi, le CIF pouvait être significativement abaissé. En conséquence, le produit fiscal pris en compte pour son calcul est majoré du montant de ces compensations.
3. La répartition de la dotation d'intercommunalité à l'intérieur des catégories
a) Les règles communes
La population « DGF », le CIF et le potentiel fiscal sont utilisés pour toutes les catégories de groupement afin de calculer le montant des attributions individuelles.
Afin d'effectuer la répartition des dotations, deux indicateurs doivent être définis :
- l'écart relatif de potentiel fiscal par habitant (ERPF) , qui mesure la richesse relative de l'EPCI par rapport aux autres membres de sa catégorie : plus le groupement est riche, plus l'ERPF est faible.
Il est donné par la formule :
ERPF = 2- (pf/PF) ;
dans laquelle pf représente le potentiel fiscal de l'EPCI et PF le potentiel fiscal moyen de la catégorie . Comme on le voit, plus la différence entre les deux est importante, plus la fraction pf/PF est élevée, et plus l'ERPF est faible. A l'opposé, si le potentiel fiscal du groupement est inférieur au potentiel fiscal moyen de la catégorie, la fraction est inférieure à 1 et l'ERPF est important :
- la valeur de point (VP), résulte de la décision du comité des finances locales et traduit en point la dotation par habitant qui est à répartir dans la catégorie.
Ainsi, tous les EPCI reçoivent :
- une dotation de base pour 15 % de leurs attributions, calculée en fonction de la formule suivante :
dotation de base = population DGF x CIF x VP ;
- une dotation de péréquation de 85 % de leurs attributions, qui se calcule comme suit :
dotation de péréquation = population DGF x CIF x ERPF x VP.
Comme on le voit, la dotation de base dépend uniquement, hormis les critères « stables » (population et valeur de point) du degré d'intégration de l'EPCI, mesuré par le CIF .
De même, la dotation de péréquation évolue dans le même sens que le CIF, ce qui constitue une forme de « prime » à l'intégration. A l'opposé, cette dotation opère bien une redistribution, puisque les groupements les plus « riches » recevront une dotation moindre . De plus, si la fraction pf/PF est supérieure à 2, c'est-à-dire si le potentiel fiscal du groupement est supérieur au double de la moyenne de sa catégorie, l'ERPF devient négatif, ce qui signifie que le groupement ne recevra pas de dotation de péréquation, mais uniquement une dotation de base.
Dès lors, il apparaît que la dotation individuelle de chaque groupement dépend, d'une part, de données qui lui sont propres (potentiel fiscal, coefficient d'intégration fiscale), d'autre part, de sa place par rapport aux autres EPCI de sa catégorie. En conséquence, la dotation peut baisser d'une année sur l'autre si, par exemple, de nombreux groupements « pauvres » et/ou très intégrés intègrent la catégorie, de même qu'elle peut augmenter sans que cela soit lié à une politique particulière de l'EPCI.
Cependant, afin de limiter « l'instabilité » inhérente au système, plusieurs mécanismes ont été mis en place :
- la « garantie à 20 % », qui intervient quand la dotation d'un EPCI est en baisse de plus de 20 %. Il faut relever que cette garantie joue au niveau des dotations par habitant, et non pas de l'enveloppe globale . En d'autres termes, si un EPCI perd de la population, il sera garanti de recevoir une dotation l'année suivante au moins égale à 80 % de sa dotation par habitant de l'année précédente ;
- la dotation des EPCI dont le CIF est supérieur au double du CIF moyen de la catégorie progresse au moins comme la dotation forfaitaire ;
- un EPCI ne peut percevoir un montant de garantie supérieur à 40 % de sa dotation de base et de péréquation (afin de ne pas « figer » le système) ;
- un EPCI qui change de catégorie (transformation, par exemple, d'une communauté de communes en communauté d'agglomération) fait l'objet de règles particulières afin de préserver une bonne « visibilité » financière. Ainsi, les deux premières années, sa dotation par habitant progresse au moins comme la dotation forfaitaire. S'il opte pour la taxe professionnelle unique à l'occasion de son changement, une garantie complémentaire est accordée jusqu'à la cinquième année suivant la transformation : il est assuré de percevoir 95 %, puis 90 %, puis 85 % au moins de sa dotation par habitant de l'année précédente, ne rentrant dans le régime de la « garantie à 20 % » qu'au bout de la sixième année.
b) Les règles propres à chaque groupement
Il existe un ensemble de règles particulières, adaptées à chaque catégorie de groupement.
Les communautés de communes à fiscalité additionnelle se voient appliquer deux règles :
- la première, commune avec les EPCI à TPU, consiste pour la première année d'existence, à ne distribuer que 50 % de la dotation, ce qui revient à ne considérer que la moitié de la population . Il s'agit d'une « contrepartie » à l'attribution aux EPCI nouvellement créés du CIF moyen de leur catégorie ;
- la seconde impose un écrêtement de la dotation par habitant , si celle-ci progresse de plus de 120 % d'une année sur l'autre , et s'applique à partir de la troisième année d'existence. Le produit de cet écrêtement est redistribué à l'ensemble des groupements de la catégorie (ce qui est une innovation de la loi du 12 juillet 1999 précitée, avant la promulgation de laquelle les sommes ainsi recueillies permettaient de financer les garanties de l'ensemble des groupements). Cependant, cet écrêtement n'est pas appliqué si la dotation n'est pas supérieure à la dotation de l'année précédente ou à la dotation versée la première année.
En effet, le mécanisme de l'écrêtement peut susciter un « effet pervers ». Afin de le mesurer, on peut prendre le cas d'un groupement qui se créé à l'année « N » :
- en « N+1 », il lui est attribué le CIF moyen de sa catégorie d'EPCI ;
- en « N+2 », son CIF est utilisé, mais corrigé de la moyenne des dépenses de transfert de sa catégorie ;
- en « N+3 », le calcul s'effectue dans les conditions de droit commun.
Or, pour l'année « N+2 », il arrive assez souvent que le nouveau groupement, qui vient d'être créé, voie son CIF chuter, ce dernier étant inférieur à la moyenne de sa catégorie (dans ce cas, la « garantie 20 % » peut jouer), ce qui entraîne une diminution de sa DGF. Si, l'année suivante, il décide d'instituer la TEOM ou la REOM, le CIF va remonter très sensiblement, ce qui peut conduire à un fort écrêtement de sa dotation . Il faut alors attendre les années suivantes pour bénéficier pleinement de ce surcroît d'intégration.
En conséquence, le groupement a la possibilité d'utiliser comme base de référence sa dotation par habitant de la première année (celle où est utilisé le CIF moyen de la catégorie), et donc de ne pas être écrêté .
La répartition de la dotation des communautés de communes à taxe professionnelle unique fait l'objet de trois adaptations :
- une prise en compte progressive du CIF , à raison de 10 % par an, suivant les modalités déjà évoquées ;
- l'institution d'une bonification de DGF suivant les critères rappelés dans le tableau en ci-après ;
La bonification de la DGF pour certaines communautés de communes
Les dispositions de l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales renvoient, pour la bonification de la DGF, à l'article L. 5214-23-1 du CGCT . Cet article précise les conditions d'éligibilité à la bonification :
«
Les communautés de communes faisant
application des dispositions de l'article 1609 nonies C du code
général des impôts
[c'est-à-dire les communes
qui sont passées à la TPU]
dont la population est comprise
entre 3.500 habitants et 50.000 habitants au plus ou, lorsqu'elle est
inférieure à 3.500 habitants, et qu'elles sont
situées en zone de revitalisation rurale de montagne et comprennent au
moins dix communes dont un chef-lieu de canton ou la totalité des
communes d'un canton ou bien, lorsqu'elle est supérieure à
50.000 habitants, n'inclut pas de commune centre ou de commune chef-lieu
de département de plus de 15.000 habitants,
sont
éligibles à la dotation prévue au
onzième alinéa de l'article L. 5211-29
lorsqu'elles exercent au moins quatre des six groupes de
compétences
suivants :
«
1° En
matière de développement économique :
aménagement, entretien et gestion de zones d'activité
industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale ou touristique qui sont
d'intérêt communautaire ; actions de développement
économique d'intérêt
communautaire ;
«
2° En
matière d'aménagement de l'espace communautaire :
schéma de cohérence territoriale et schéma de
secteur ; zones d'aménagement concerté
d'intérêt
communautaire ;
«
3° Création
ou aménagement et entretien de voirie d'intérêt
communautaire ;
«
4° Politique
du logement social d'intérêt communautaire et action, par des
opérations d'intérêt communautaire, en faveur du logement
des personnes
défavorisées ;
«
5° Elimination
et valorisation des déchets des ménages et déchets
assimilés.
«
6° En matière
de développement et d'aménagement sportif de l'espace
communautaire : construction, aménagement, entretien et gestion des
équipements sportifs d'intérêt
communautaire.
«
L'éligibilité
à la dotation précitée est constatée à la
date à laquelle la communauté de communes remplit l'ensemble des
conditions requises, par arrêté du représentant de l'Etat
dans le département lorsque les communes font partie du même
département ou par arrêté conjoint des représentants
de l'Etat dans les départements concernés dans le cas
contraire
»
.
- comme pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle, un abattement de 50 % est institué la première année de leur création . On peut noter qu'il n'existe pas de règles d'écrêtement.
Pour les communautés d'agglomération , instituées par la loi précitée du 12 juillet 1999, les règles normales s'appliquent.
Pour les communautés urbaines , il n'y a pas de mise en répartition, le montant de DGF par habitant étant simplement calculé par indexation des montants individuels de dotation par habitant perçus l'année précédente.
Enfin, les syndicats d'agglomération nouvelle ne font pas usage du CIF, et bénéficient de garanties importantes, puisque la dotation totale (et non par habitant) de la catégorie ne peut progresser moins vite que la dotation forfaitaire de la DGF des communes.
II. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Le présent article propose de modifier sur quatre points les mécanismes de répartition de la dotation d'intercommunalité. Ces modifications reprennent un certain nombre de propositions formulées par le comité des finances locales dans son rapport sur la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités locales.
A. LE RATTRAPAGE DU MONTANT DE LA DOTATION PAR HABITANT DES COMMUNAUTÉS DE COMMUNES
Le II de l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales indique les modalités d'évolution de la dotation par habitant des différentes catégories de groupement. En ce qui concerne les communautés d'agglomération, il dispose en son premier alinéa que « l'évolution de ce montant ne peut être inférieur à l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation hors tabac associé au projet de loi de finances ».
Cependant, la loi du 12 juillet 1999 précitée avait fixé à 250 francs (38,10 euros) la dotation par habitant au 1 er janvier 2000 des communautés d'agglomération, alors que celle des communautés de communes à TPU et DGF bonifiée était fixée à 26,68 euros par habitant. Il s'agissait, dans l'esprit du législateur, de créer une forte incitation à la création des communautés d'agglomération, qui aurait ainsi permis de revenir sur l'échec de la création des communautés de villes.
Ainsi, et même si le comité des finances locales choisit, ce qui a été le cas en 2004, une évolution identique pour ces deux catégories de groupement, la « base de départ », c'est à dire le niveau des dotations par habitant n'est pas le même, et la différence à eu tendance a s'accroître.
Afin de parvenir à un rattrapage, le présent article remplace le premier alinéa du II de l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales par trois nouveaux alinéas .
Le premier de ces alinéas ne modifie pas la situation « dans l'absolu » des communautés d'agglomération, puisqu'il reprend dans les mêmes termes les modalités d'évolution « minimum » accordées à cette catégorie d'EPCI, qui « ne peut être inférieure à l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation hors tabac associée au projet de loi de finances ». La seule modification est la suppression du montant de la dotation par habitant de 250 francs accordée au 1 er janvier 2000, qui ne présente plus d'intérêt. A l'opposé, la limite, fixée au 1 er janvier 2005, à partir de laquelle les communautés d'agglomération ne bénéficieraient plus des modalités de calcul avantageuses de leur dotation, est supprimée 252 ( * ) : toutes les communautés d'agglomération, qu'elles aient été créées avant ou après le 1 er janvier 2005, seront désormais soumises au même régime.
Les deuxième et troisième alinéas qu'il est proposé d'insérer portent respectivement sur l'évolution de la dotation par habitant des communautés de communes à fiscalité additionnelle et des communautés de communes à taxe professionnelle unique. Dans le droit actuel, la seule règle est que la dotation des communautés de commune à TPU ne peut progresser moins vite que la dotation des communautés de communes à fiscalité additionnelle.
Une règle complémentaire doit toutefois être rappelée, qui concerne les communautés de communes à TPU et DGF bonifiée . Dans leur cas, le deuxième alinéa du II de l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales précise que leur dotation par habitant « évolue au moins comme l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation hors tabac associée au projet de loi de finances ».
En conséquence de cet ensemble de règles, et depuis 2000, l'écart de dotations par habitant s'est accru entre les communautés d'agglomération et les communautés de communes qui ne bénéficient pas de la DGF bonifiée . Pour 2004, ces dotations par habitant s'établissent à des niveaux peu comparables, comme le montre le tableau qui suit. On remarque ainsi que le montant de la dotation par habitant des communautés d'agglomération est plus de deux fois supérieur à celui des communautés de communes à fiscalité additionnelle et près de deux fois supérieur à celles qui bénéficient de la TPU.
Les dotations par habitant des communautés de communes et des communautés d'agglomération en 2004
(en euros)
|
Type de groupement |
Dotation par habitant |
Dotation totale de la catégorie (en millions d'euros) |
|
Communautés de communes à fiscalité additionnelle |
16,62 |
250 |
|
Communautés de communes à TPU |
20,30 |
24 |
|
Communautés de communes à TPU et DGF bonifiée |
28,23 |
317 |
|
Communautés d'agglomération |
40,34 |
821 |
Source : direction générale des collectivités locales
Dans son rapport relatif aux réformes des dotations de l'Etat aux collectivités locales, le groupe de travail du comité des finances locales indique ainsi 253 ( * ) :
« [...] le groupe de travail a constaté que les niveaux d'intégration réelle sont de moins en moins hétérogènes entre les différentes catégories d'EPCI .
« Dans ces conditions, le groupe de travail a souhaité que les écarts de dotation qui existent actuellement entre les différentes catégories d'EPCI soient progressivement réduits, l'objectif étant par exemple d'atteindre à l'horizon de dix ans un niveau comparable entre les communautés d'agglomération et les communautés de communes à TPU ».
Il est donc proposé, dans les deuxième et troisième alinéas du II de l'article 5211-29 du code général des collectivités territoriales, d'organiser le « rattrapage » de la dotation par habitant des communautés de communes à TPU et à fiscalité additionnelle. Ainsi, il est proposé que l'évolution de la dotation par habitant des communautés communes à fiscalité additionnelle (deuxième alinéa) et des communautés de communes à taxe professionnelle unique (troisième alinéa) « évolue chaque année selon un taux fixé par le comité des finances locales compris entre 120 % et 140 % du taux fixé pour la dotation par habitant des communautés d'agglomération ».
Par combinaison avec le premier alinéa, la dotation par habitant de ces communautés de communes progressera donc au moins de 120 % de l'évolution des prix hors tabac .
Il s'agit en conséquence bien d'organiser un « rattrapage » de la dotation par habitant des communautés de communes. La vitesse de ce rattrapage dépendra de fait des décisions que prendra le comité des finances locales quant à l'indexation de l'évolution (entre 120 % et 140 %).
Pour 2005, si l'on suppose un taux de progression de la dotation par habitant des communautés d'agglomération de 1,80 %, soit l'indice prévisionnel de la hausse des prix hors tabac, la dotation par habitant des communautés de communes augmenterait d'un taux compris entre 2,16 % (soit 120 % de 1,8 %) et 2,52 % (soit 140 % de 1,80 %).
B. DEUX MODIFICATIONS DES RÈGLES DE RÉPARTITION DES DOTATIONS D'INTERCOMMUNALITÉ
1. Une nouvelle clef de répartition entre la dotation de base et la dotation de péréquation
Comme il est indiqué plus haut, le droit actuel, défini au premier alinéa du I de l'article L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales, divise la dotation d'intercommunalité de chaque groupement en deux fractions : une dotation forfaitaire, pour 15 % , et une dotation de péréquation, pour 85 % .
Dans son rapport relatif à la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités locales, le comité des finances locales a effectué une série de simulations, avec différents jeux d'hypothèses. Il a, à cette occasion, estimé « qu'il convenait de rééquilibrer la clef de répartition entre les deux parts, en se fixant comme objectif environ un tiers pour la dotation de base et deux tiers pour la dotation de péréquation, contrairement à la situation actuelle où la dotation de base est très marginale par rapport à la dotation de péréquation 254 ( * ) ».
Le 1° du II du présent article propose donc de modifier le premier alinéa du I de l'article L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales, en modifiant la répartition dans le sens suivant :
- 30 % pour la dotation de base ;
- 70 % pour la dotation de péréquation .
Un des objectifs de cette réforme est d'assurer une meilleure stabilité et une meilleure prévisibilité aux dotations des groupements. En effet, la dotation de base dépend d'un seul critère susceptible de fluctuer très fortement d'une année sur l'autre, le CIF, alors que la dotation de péréquation dépend, en plus, du potentiel fiscal et du potentiel fiscal moyen de la catégorie.
De plus, il convient de relever que la part de la péréquation reste largement prépondérante dans la répartition de la dotation d'intercommunalité.
Le 2° du II du présent article introduit une mesure de coordination qui prend acte de l'intégration de « la compensation prévue au D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 », c'est-à-dire la compensation de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle, au sein d'une dotation de compensation par la loi de finances pour 2004.
C. LA SIMPLIFICATION DU CALCUL DU COEFFICIENT D'INTÉGRATION FISCALE
Les 3° et le 4° du présent article introduisent des modifications dans les modalités de calcul du coefficient d'intégration fiscale (CIF).
1. Les pistes de réflexion du groupe de travail
Dans son rapport précité relatif à la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités locales, le groupe de travail du comité des finances locales pointe un certain nombre de problèmes liés au mode de calcul actuel du CIF, « le groupe de travail s'accordant pour constater que le système actuel est trop compliqué et d'une efficacité limitée ».
Ses réflexions ont porté sur trois points :
- un changement dans les recettes prises en compte dans le calcul du CIF, avec notamment une suppression de la prise en compte de la redevance et de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères ;
- une modification de la place du CIF dans le calcul de la dotation de base et de la dotation de péréquation ;
- une modification des dépenses de transfert prises en compte .
Après avoir effectué plusieurs simulations, le groupe de travail a conclu que seul ce dernier point devait être modifié. Il s'est donc attaché à formuler des propositions sur la réforme des dépenses de transfert qui viennent en déduction du CIF. De fait, la réforme proposée du CIF par le présent article reprend en grande partie les préconisations formulées par le groupe de travail.
Ainsi, le 3°du II du présent article apporte des modifications au III de l'article L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales.
2. La suppression de la prise en compte des dépenses de transfert pour les EPCI à fiscalité additionnelle
Le a ) tend à supprimer la prise en compte dans le CIF des dépenses de transfert pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle.
En effet, le groupe de travail a relevé qu'« il s'avère que les dépenses de transferts ne représentent pour ces EPCI qu'un montant marginal (environ 10 % du produit perçu). La correction du CIF par les dépenses de transfert n'améliore que très peu sa pertinence pour cette catégorie de groupement, alors même qu'elle donne lieu à un travail particulièrement lourd et difficile de recensement qui pénalise la répartition en accroissant les délais et en réduisant la fiabilité des calculs effectués ». Le groupe de travail conclut en formulant le souhait que « pour communautés de communes à fiscalité additionnelle, la notion de dépenses de transfert soit purement et simplement supprimée, puisque la faible volume de ces reversements ne vient corriger que très marginalement le CIF, le coût de gestion du recensement de ces dépenses de transfert apparaissant dans ces conditions disproportionné par rapport aux enjeux 255 ( * ) ».
Les simulations menées par le groupe de travail montrent que la suppression de la prise en compte des dépenses de transfert se traduira, au niveau global, par une légère élévation du CIF (5 %) de la catégorie, et par un impact très limité au niveau des attributions individuelles .
L'objet de la modification est donc double :
- elle simplifie considérablement les modalités de calcul du CIF et le rend plus lisible et prévisible pour les groupements concernés ;
- elle pourra entraîner des économies , en épargnant à l'administration la réalisation de calculs d'un intérêt peu évident, compte tenu de la faiblesse de la correction à laquelle ils conduisent.
Il est toutefois précisé que la correction s'effectue toujours pour les communautés de communes à taxe professionnelle unique et pour les communautés d'agglomération . De ce point de vue, il n'y a pas pour eux de changement dans le « principe » de la correction par les dépenses de transfert.
Le d ) du 3° du II du présent article propose en conséquence une mesure de coordination, en indiquant que les dépenses de transfert sont déduites « le cas échéant » pour le calcul du CIF moyen d'une catégorie de groupement. En effet, il n'y aurait plus lieu d'effectuer cette déduction pour les EPCI à fiscalité additionnelle.
Les b ) et c ) tirent, quant à eux, les conséquences de l'intégration de « la compensation prévue au D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 », c'est-à-dire la compensation pour la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle, au sein d'une dotation de compensation par la loi de finances pour 2004, en modifiant deux références.
3. Le changement de périmètre des dépenses de transfert
Le 4° du présent article propose une nouvelle rédaction pour le IV de l'article L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales, qui définit avec précision le périmètre des dépenses de transfert retenues pour la détermination du CIF.
En effet, on a pu voir que la notion de « dépenses de transfert » recouvrait un grand nombre de dotations et subventions, ce qui ne rend pas leur chiffrage très aisé pour l'administration.
Or le groupe de travail a constaté que, pour les EPCI à TPU, la somme des attributions de compensation et de la dotation de solidarité communautaire représentait plus de 95 % des dépenses de transfert prises en compte.
Plusieurs constats ont été effectués par le groupe de travail concernant les caractéristiques de ces deux dotations :
- d'une part , en ce qui concerne l'attribution de compensation , le groupe de travail a estimé qu'il convenait de revenir sur sa prise en compte « par étape » de 10 % chaque année. En effet, les études ont montré une corrélation forte entre le potentiel fiscal et le CIF, ce qui signifie que le CIF est d'autant plus élevé que niveau de la taxe professionnelle est élevé. Il semble en conséquence que l'étalement de la prise en compte des dépenses de transfert favorise les EPCI « riches » ;
- d'autre part , en ce qui concerne la dotation de solidarité communautaire , si elle est bien utilisée pour la péréquation entre les communes d'un EPCI, elle peut également être utilisé comme un supplément d'attribution de compensation, et profiter en conséquence principalement aux EPCI qui bénéficient de fortes bases de taxe professionnelle. De plus, il n'apparaît pas possible d'isoler ces deux logiques dans des délais compatibles avec la notification de la DGF.
En conséquence, le groupe de travail formule deux recommandations , qui sont traduites par le présent article :
- un resserrement de la notion de dépenses de transfert autour des seules dotations de solidarité et attributions de compensations ;
- une prise en compte accélérée des dépenses de transfert , c'est-à-dire la suppression de l'étalement de leur prise en compte.
Le 4° du présent article propose donc de ne plus considérer comme dépenses de transfert que les seules dotations de solidarité et attributions de compensation, à l'exclusion des autres éléments, et de les prendre en compte à hauteur de 75 % en 2005 et en intégralité à compter de 2006.
Les simulations menées ont permis de faire ressortir les faits statistiques suivants :
- au niveau global , la prise en compte plus rapide des dépenses de transfert se traduit par une baisse importante du CIF des EPCI à TPU, ce qui est logique, bien que les dépenses retenues soient moindres en valeur absolue ;
- au niveau des attributions individuelles , on observe des transferts entre les communautés d'agglomération compris entre 55 et 60 millions d'euros, au profit d'une trentaine d'EPCI et au détriment d'une trentaine d'autres, alors que l'effet serait réduit pour les communautés de communes à TPU.
Cependant, il convient de relever que ces simulations ont été menées sans prendre en compte les mécanismes de garantie, qui viendraient atténuer sensiblement l'impact immédiat de la réforme.
Le III du présent article introduit une mesure de coordination au dernier alinéa de l'article L. 5211-32 du code général des collectivités territoriales. En effet, comme les dépenses de transfert ne seraient plus déduites du CIF des EPCI à fiscalité additionnelle, il n'est plus utile de prévoir, pour la deuxième année d'attribution, une modalité particulière de calcul du CIF pour eux, alors que la démarche garde sa pertinence pour les communautés d'agglomération et les communautés de communes à TPU.
D. LA SUPPRESSION DE L'ECRÊTEMENT POUR LES COMMUNAUTÉS DE COMMUNES À FISCALITÉ ADDITIONNELLE
Le 1° du IV du présent article met fin au mécanisme de l'écrêtement des communautés de communes à fiscalité additionnelle, appliqué quand leur dotation d'intercommunalité progresse de plus de 120 % sur une année.
Comme on a pu le voir, ce mécanisme est susceptible d'engendrer un certain nombre d'effets pervers , qui ont d'ailleurs conduit à un aménagement des règles. Le groupe de travail note à ce propos 256 ( * ) :
« Ce mécanisme, dont l'ampleur est au demeurant limitée, (entre 5 et 10 millions d'euros chaque année, sur un total de dotation d'intercommunalité de 250 millions d'euros pour la catégorie), peut s'avérer pénalisant pour des EPCI qui avaient historiquement un niveau d'intégration très faible, et qui décident à un moment donné d'acquérir un niveau poussé de compétences.
« Ces EPCI seront en effet écrêtés pendant plusieurs années, et pourront ne bénéficier réellement du niveau de DGF correspondant à leur CIF qu'à l'issue de ces écrêtements successifs ».
Il est donc proposé de mettre un terme à ce système , ce qui ne devrait avoir qu'un impact très faible sur la catégorie concernée (entre 5 et 10 millions d'euros chaque année , pour une dotation d'intercommunalité de 250 millions d'euros pour la catégorie) et introduire une simplification appréciable.
E. UN RÉAMÉNAGEMENT DES RÈGLES DE GARANTIE
Dans le droit existant, de nombreux régimes de garanties existent. Le groupe de travail du comité des finances locales a étudié la possibilité de parvenir à une simplification, mais n'a pas formulé de propositions sur ce point. Il indique que « le risque serait en effet, en cas de simplification trop forte, de devoir progressivement rétablir les garanties supprimées afin de corriger les déséquilibres constatés dans les premières années suivant la réforme ».
Cependant, le groupe de travail s'est interrogé sur les modalités d'application de la garantie réservée aux EPCI très intégrés . En effet, pour ceux d'entre eux dont le CIF est supérieur au double du CIF moyen de leur catégorie, le 1° du II de l'article 5211-33 du code général des collectivités territoriales prévoit que leur dotation par habitant progresse comme la dotation forfaitaire de la DGF, ce qui est extrêmement avantageux pour eux . Il s'agit en fait de favoriser les EPCI très intégrés, en prenant pour base de référence le CIF moyen de la catégorie à laquelle ils appartiennent.
Cette mesure présente cependant l'inconvénient d'offrir une faible visibilité aux groupements quant à l'évolution de leur dotation. Ainsi, le CIF moyen de la catégorie peut connaître des évolutions sensibles d'une année sur l'autre , et, par exemple, augmenter fortement suite à l'intégration plus poussée de plusieurs EPCI. En conséquence, et d'une année sur l'autre, un groupement peut bénéficier d'une forte progression de sa dotation d'intercommunalité, en application de la garantie, et la voir baisser tout aussi fortement l'année suivante (avec un maximum de 20 %, grâce à une autre garantie).
Afin de pallier cet inconvénient, qui concerne des EPCI très intégrés, le groupe de travail a effectué des simulations, afin de remplacer le niveau « relatif » de CIF moyen de la catégorie, par un niveau « absolu » de CIF.
Le 2° du IV du présent article remplace ainsi ce système de garantie par un nouveau mécanisme, qui concerne deux types de groupements :
- en ce qui concerne les EPCI à fiscalité additionnelle , il est prévu que ceux d'entre ceux dont le CIF est supérieur à 0,5 reçoivent une dotation par habitant qui évolue comme la dotation forfaitaire à partir de la mise en répartition de la DGF en 2005 ;
- en ce qui concerne les EPCI à TPU et les communautés d'agglomération , le principe est le même pour 2005 , mais, à partir de 2006, la dotation d'intercommunalité est indexée sur l'évolution de la dotation forfaitaire si le CIF est supérieur non plus à 0,5, mais à 0,4.
On peut s'interroger sur ce changement de base de référence pour les EPCI à TPU et les communautés d'agglomération entre 2005 et 2006, changement qui ne concerne pas les EPCI à fiscalité additionnelle. Il convient de rappeler que le présent article propose également une redéfinition du CIF pour ces deux catégories de groupement. Si la suppression de la déduction des dépenses de transfert aura un effet très faible pour le CIF des EPCI à fiscalité additionnelle, il n'en sera pas de même pour les communautés d'agglomération et les EPCI à TPU, puisqu'ils devront déduire l'intégralité de la dotation de compensation et de l'attribution de solidarité dès 2006, au lieu de 2009. En conséquence, le niveau « absolu » de leur CIF va baisser fortement en 2005 et en 2006.
Ainsi, le fait de prendre comme niveau absolu 0,5 en 2005 et 0,4 en 2006 permet de s'assurer que la montée en puissance de la correction des dépenses de transfert ne conduira pas de nombreux EPCI à « sortir » de la garantie accordée aux EPCI très intégrés.
Les simulations menées ont montré que ce changement se traduirait par un transfert de ressources de 20 millions d'euros, contre 15 millions d'euros dans le droit actuel. En conséquence, pour un impact financier mesuré, cette réforme présente le double avantage d'offrir une simplification du système et d'assurer aux EPCI très intégrés une meilleure visibilité de l'évolution de leurs dotations pour les années à venir.
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a modifié le présent article sur deux points .
Le premier amendement , adopté à l'initiative de nos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général du budget, et Augustin Bonrepaux, avec l'avis favorable du gouvernement, propose d'accélérer le rattrapage de la dotation par habitant des communautés de communes à fiscalité additionnelle ou à taxe professionnelle unique par rapport à la dotation par habitant des communautés d'agglomération, en permettant au comité des finances locales d'accroître davantage la progression des dotations par habitant. Ainsi, au lieu d'établir une fourchette entre 120 % et 140 % du taux de progression de la dotation par habitant des communautés d'agglomération, il est proposé de permettre au CFL de retenir un taux de progression compris entre 130 % et 160 % .
Le second amendement , présenté par notre collègue député Gilles Carrez, est de nature rédactionnelle .
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur général constate que les grandes lignes du présent article sont tirées des conclusions du groupe de travail du comité des finances locales. Il convient en conséquence de se féliciter de voir le gouvernement prendre en compte les remarques formulées par les représentants des collectivités locales rassemblés dans cette institution.
D'une manière générale, le présent article offre aux groupements une meilleure visibilité sur leurs dotations, en simplifiant les règles d'attribution, et prend en compte le succès depuis 2000 de la formule des communautés d'agglomération.
Les apports de cet article peuvent donc être résumés en deux points .
Premier point, le rattrapage progressif de la dotation par habitant des communautés d'agglomération par la dotation par habitant des communautés des communes est extrêmement positif .
Il faut se féliciter du rééquilibrage ainsi amorcé en faveur du milieu rural . A ce titre, l'amendement adopté par l'Assemblée nationale va incontestablement dans le bons sens, en autorisant le comité des finances locales à accélérer encore le rythme de ce rattrapage. En effet, comme on a pu le voir, les communautés d'agglomération bénéficient de dotations par habitant supérieures au double de celles des communautés de communes. Même compte tenu des charges particulières en milieu urbain, cette différence ne se justifie plus réellement aujourd'hui, alors que la formule des communautés d'agglomération a remporté le succès que l'on sait.
Second point, les modifications introduites dans les modalités de calcul des dotations constituent une simplification bienvenue.
En effet, les recommandations du comité des finances locales, qui jugeait le système actuel peu lisible, ont été suivies. Ainsi, la suppression de la prise en compte des dépenses de transfert pour les EPCI à fiscalité additionnelle, qui, pour avoir un impact limité, n'en nécessitait pas moins des calculs extrêmement complexes, est incontestablement un élément de clarification. De même, l'étalement sur 2 ans au lieu de 10 de la prise en compte de ces dépenses de transfert pour les autres groupements permettra une stabilisation des dotations à compter de 2006, et en conséquence une meilleure visibilité pour les EPCI.
Votre rapporteur général vous propose trois amendements sur cet article :
- le premier vise à créer une garantie pour les communautés d'agglomération les moins favorisées , c'est-à-dire celles dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur d'au moins 50 % au potentiel fiscal de la catégorie à laquelle elles appartiennent, garantie pérenne à partir de la deuxième année et qui joue sur les attributions individuelles. Cet amendement permet donc de lisser l'application de la réforme ;
- le deuxième amendement vise à résoudre un problème particulier posé par les groupements qui passent au régime de la taxe professionnelle unique . En effet, lorsqu'il adopte ce régime, prévu à l'article 1609 nonies C du code général des impôts, le groupement se voit créditer d'un potentiel fiscal correspondant aux bases de TP de l'année précédente, situées sur le territoire de l'ensemble de ses communes. Si, de surcroît, ce groupement bénéficiait, sur la dernière année où il était en fiscalité additionnelle, de reversement des communes au titre de l'aménagement de zones d'activité, le fait de prendre en compte ces reversements dans le potentiel fiscal de la première année en TPU revient, en fait, à compter deux fois les mêmes bases , ce qui est discriminant par rapport à un groupement qui était antérieurement en fiscalité additionnelle et le cas échéant en TPZ et pour lequel le potentiel fiscal de sa première année en TPU est totalement indépendant du niveau du produit de TP qu'il levait sur l'année précédente. Il apparaît donc que l'application conjointe du II de l'article 11 de la loi du 10 janvier 1980 en année N, et de l'article 1609 nonies C du code général des impôts en année N+1, conduit à comptabiliser deux fois en N+1 une partie des bases de TP du groupement, tirant vers le bas sans justification la dotation du groupement lors de sa première année en TPU, et réduisant de ce fait même l'encouragement à la TPU que constitue cette dotation.
Il est à noter que cet amendement revient à anticiper dès la première année en TPU un calcul homogène du potentiel fiscal, qui actuellement n'est rétabli que la deuxième année ;
- le troisième amendement est rédactionnel , et corrige une erreur de renvoi.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
* 247 La DGF évolue chaque année selon un indice composite qui reprend l'évolution des prix hors tabac et la moitié du taux d'évolution du PIB.
* 248 Loi de finances rectificatives pour 2001 n° 2001-1276.
* 249 Loi modifiant le code des collectivités territoriales et relative à la prise en compte du recensement général de la population de 1999 pour la répartition des dotations de l'Etat aux collectivités locales.
* 250 En effet, les SAN ont en général été créés autour de grands projets industriels ou tertiaires, et disposent de ce fait de bases de taxe professionnelle très supérieure à la moyenne.
* 251 « Le coefficient d'intégration fiscale: critère de répartition de la dotation des communautés d'agglomération », cahiers économiques de Bretagne, n°4, 2002.
* 252 Cette limite avait pour objet d'inciter à un regroupement plus rapide des communes en communautés d'agglomération.
* 253 Rapport sur la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités locales mai 2004, p 50-51.
* 254 Rapport sur la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités locales,mai 2004, p 49.
* 255 Rapport sur la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités locales,mai 2004, p 45.
* 256 Rapport sur la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités locales, p 50.