c) Le fonds de solidarité vieillesse
Institué par la loi du 22 juillet 1993 afin d'assurer le financement d'avantages vieillesse non contributifs, et relevant de la solidarité nationale, le FSV accusera, en 2005, son cinquième déficit annuel consécutif. En effet, en dépit d'une obligation légale d'équilibre, le solde cumulé du FSV atteindra - 2,65 milliards d'euros à la fin de l'année prochaine.
Évolution du solde du FSV
(en millions d'euros)
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2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
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Solde du FSV |
- 1.350 |
- 933 |
- 430 |
- 1.167 |
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Solde cumulé du FSV |
- 123 |
- 1.056 |
- 1.485 |
- 2.653 |
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Réserve du FSV |
1.227 |
0 |
0 |
0 |
Source : annexe f projet de loi de finances pour 2005
Cette situation entraîne une difficulté croissante du fonds à s'acquitter de ses obligations. Ces dernières sont constituées des versements aux régimes de retraites du montant des différentes prestations du minimum vieillesse, des avantages familiaux de pension et des charges correspondant à des périodes validées gratuitement, notamment de chômage.
Le fonds assure ces versements en deux temps, une première fraction à titre prévisionnel et un solde une fois la dépense réelle constatée.
Or, pour pallier la difficulté de son déficit structurel, le fonds ne dispose pas juridiquement de la faculté d'emprunter. Il est donc convenu avec la CNAVTS d'ajuster le montant des provisions destinées à couvrir la validation des périodes de chômage - ce poste représentant 55 % de ses dépenses.
Mais cette solution ne fait pas disparaître le déficit. Tout au plus lui confère-t-il un caractère « revolving ». En effet, au cours du premier semestre 2005, le fonds apurera la dette encore due au titre de l'exercice 2003, soit 810 millions d'euros, et constatera une dette au titre de l'exercice 2004 s'élevant à 1,25 milliard d'euros qui, elle-même, ne sera acquittée définitivement qu'en 2006.
Au total, le montant prévisionnel décaissé par le fonds au titre des validations des périodes de chômage sera doublement amputé : une première fois en raison du déficit prévisionnel du budget pour 2005 (- 1,2 milliard d'euros), une deuxième fois du fait du reste à payer au titre de 2003 (- 800 millions d'euros). Année après année, la fraction prévisionnelle versée par le FSV au régime général de retraite se réduit pour assurer l'apurement des dettes passées.
Ce déficit dégrade évidemment le solde de trésorerie de la CNAVTS à l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), mais n'affecte pas en apparence les comptes de la branche vieillesse qui sont présentés en droits constatés, car celle-ci rattache aux exercices concernés les créances sur le FSV encore impayées.
Qu'en est-il en réalité ? L'article L. 135-6 du code de la sécurité sociale prévoit le versement des excédents constatés de la CNAVTS au fonds de réserve des retraites. Au titre de l'année 2004, ce dernier devrait recevoir 945 millions d'euros de la CNAVTS au titre desdits excédents ... sachant que dans le même temps figurent dans les comptes du régime les créances non recouvrées sur le FSV (à hauteur de 1,5 milliards). Aussi l'ACOSS devra-t-elle emprunter pour verser au fond de réserve le solde d'un excédent de la CNAVTS en droits constatés, qui se traduit en réalité par un déficit de trésorerie.
Votre commission s'est enquise des mesures que le Gouvernement pourrait prendre pour restaurer l'équilibre financier du fonds. Il lui fut répondu par la voix du ministre chargé de la santé et des personnes handicapées que l'évolution des dépenses du FSV, notamment la diminution du nombre de titulaires du minimum vieillesse, tendrait spontanément, d'ici quelques années, à résorber tout ou partie du déséquilibre. La commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale a, pour sa part, proposé la suppression du comité de surveillance du fonds. Cette suppression, qui ne résorberait pas en soi le déficit, constitue en quelque sorte un moyen extrême d'attirer l'attention du Gouvernement sur un problème qui ne saurait perdurer.
Votre commission a interrogé la Cour des comptes sur la coexistence de ce déficit et des dispositions de l'article L. 135-2 du code de la sécurité sociale qui impose à la loi de financement d'assurer l'équilibre des fonds. La Cour a estimé que « l'obligation d'équilibre du FSV (art. L. 135-2 du code de la sécurité sociale) n'étant plus assurée sur une période aussi longue, et en l'absence de toute proposition de mesure pour redresser la situation, le dispositif juridique en place ne répond plus à l'un de ses objectifs, c'est-à-dire d'éviter la constatation d'une dette directe de l'État pour la partie des charges du fonds non couvertes par ses produits. Les conséquences doivent donc en être tirées dans la présentation des comptes publics. »
Au regard de ce constat, votre commission regrette que sa proposition d'une rétrocession des droits sur les alcools à ce fonds, formulée lors de la réforme de l'assurance maladie, n'ait encore pu aboutir.