EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est appelé à examiner, en première lecture, la proposition de loi n° 1654 (2003-2004) présentée par MM. Pascal Clément et Bernard Accoyer relative aux conditions permettant l'expulsion des personnes visées à l'article 26 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945, déposée le 8 juin 2004 à l'Assemblée nationale, qui l'a adoptée sans modification le 17 juin 2004.
L'article unique de cette proposition de loi prévoit une nouvelle rédaction du premier alinéa de l'article 26 de l'ordonnance précitée du 2 novembre 1945 afin d'exclure du bénéfice de la protection quasi absolue, empêchant l'expulsion de certaines catégories d'étrangers, ceux dont le comportement constitue un appel à la discrimination, à la haine ou à la violence.
Elle propose par conséquent une nouvelle modification de l'ordonnance du 2 novembre 1945, six mois après l'adoption de la loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité qui a notamment aménagé le régime des mesures d'éloignement et instauré ces protections quasi absolues pour les étrangers ayant les liens les plus forts avec la France.
Sans remettre en cause la récente réforme des mesures d'éloignement tenant compte de la situation difficile que vivaient certains étrangers qui ont passé l'essentiel de leur vie en France et y ont tissé des liens familiaux, sociaux et culturels particulièrement forts, cette proposition de loi tend à combler un vide juridique en permettant de lutter efficacement contre le comportement de tout étranger qui porterait directement atteinte aux valeurs de notre République et remettrait alors en cause la sincérité des liens l'unissant à la France.
I. L'INSTAURATION RÉCENTE D'UNE PROTECTION QUASI ABSOLUE CONTRE LES MESURES D'EXPULSION POUR CERTAINES CATÉGORIES D'ETRANGERS
A. LA PROTECTION QUASI ABSOLUE ACCORDÉE PAR LA LOI DU 26 NOVEMBRE 2003 AUX ÉTRANGERS AYANT DES LIENS PARTICULIÈREMENT FORTS AVEC LA FRANCE
1. Une protection quasi absolue justifiée pour certains étrangers
L'article 38 de la loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité a instauré une protection quasi absolue pour certaines catégories d'étrangers contre les mesures d'expulsion et les arrêtés de reconduite à la frontière.
L'instauration d'une protection quasi absolue est apparue nécessaire au regard des situations très difficiles que pouvait créer l'expulsion d'un étranger, tant pour lui que pour sa famille. Elle fut provoquée par le débat sur la « double peine », engagé depuis plusieurs années par de nombreuses associations réunies autour de la campagne « Une peine point barre » qui dénonçait le fait que les étrangers ayant été condamnés à une peine d'emprisonnement pouvaient également faire l'objet d'un arrêté d'expulsion ou d'une peine complémentaire d'interdiction du territoire français.
Sans remettre en cause le principe de l'expulsion , mesure administrative de police permettant d'éloigner du territoire des étrangers dont la présence constituerait une menace grave pour l'ordre public , la protection quasi absolue permet d'exclure de son champ d'application les étrangers ayant les liens personnels et familiaux les plus forts avec le territoire français .
Comme l'indiquait dans son rapport le groupe de travail sur la « double peine », réuni à partir de novembre 2002 par M. Nicolas Sarkozy, alors ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, cette réforme de l'expulsion visait à éviter « d'une part, l'éloignement des étrangers qui sont en France depuis l'enfance, pour lesquels la « double peine » constitue un bannissement ; d'autre part, l'éloignement d'étrangers qui provoquerait l'éclatement de familles stables ».
Il s'agissait donc de protéger contre l'expulsion ceux qui sont appelés les « étrangers de France » par le pasteur Jean Costil, membre actif de la campagne contre la « double peine » entendu par votre commission des Lois lors de l'examen du projet de loi relatif à la maîtrise de l'immigration et au séjour des étrangers en France 1 ( * ) . Certains d'entre eux n'ont d'ailleurs plus aucune attache dans leur pays d'origine, dont ils ne connaissent parfois plus ni les coutumes ni même la langue.
L'article 25 de l'ordonnance précitée du 2 novembre 1945 prévoyait déjà une protection pour certains étrangers contre les mesures d'éloignement depuis la loi n° 81-973 du 29 octobre 1981 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France.
Maintenue par la loi du 26 novembre 2003 précitée, cette protection n'est toutefois que relative dans la mesure où elle connaît des exceptions importantes .
En effet, l'étranger bénéficiant de cette protection relative peut faire l'objet d'une mesure d'éloignement s'il a été condamné définitivement à une peine d'emprisonnement ferme au moins égale à cinq ans.
Son expulsion peut également être prononcée lorsqu'elle constitue une nécessité impérieuse pour la sûreté de l'Etat ou la sécurité publique, en vertu de l'article 25 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945.
Les catégories d'étrangers bénéficiant de cette protection relative ont été quelque peu modifiées par la loi du 26 novembre 2003 pour tenir compte du fait que certains étrangers entraient désormais dans le cadre des protections absolues.
2. Les catégories d'étrangers bénéficiant d'une protection quasi absolue
La loi précitée du 26 novembre 2003 a instauré à l'article 26 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 une protection quasi absolue pour :
- l'étranger qui justifie par tous moyens résider habituellement en France depuis qu'il a atteint au plus l'âge de treize ans ;
- l'étranger qui réside régulièrement en France depuis plus de vingt ans ;
- l'étranger qui réside régulièrement en France depuis plus de dix ans et qui, ne vivant pas en état de polygamie, est marié depuis au moins trois ans, soit avec un ressortissant français ayant conservé la nationalité française, soit avec un ressortissant étranger résidant habituellement en France depuis qu'il a atteint au plus l'âge de treize ans, à condition que la communauté de vie n'ait pas cessé ;
- l'étranger qui réside régulièrement en France depuis plus de dix ans et qui, ne vivant pas en état de polygamie, est père ou mère d'un enfant français mineur résidant en France, à condition qu'il établisse contribuer effectivement à l'entretien et à l'éducation de l'enfant dans les conditions prévues à l'article 371-2 du code civil, depuis sa naissance ou depuis au moins un an.
Comme l'indiquait notre excellent collègue M. Jean-Patrick Courtois dans son rapport de première lecture sur le projet de loi relatif à la maîtrise de l'immigration et au séjour des étrangers en France, il s'agissait par l'instauration de cette protection absolue de « parvenir à un équilibre entre l'exigence de l'ordre public et les droits des étrangers » 2 ( * ) .
Il convient de préciser qu'une protection quasi absolue a également été instaurée pour les peines d'interdiction du territoire français pouvant être prononcées par le juge pénal, à l'article 131-30-2 du code pénal. Les catégories d'étrangers en bénéficiant sont quasiment identiques à celles établies pour les mesures d'expulsion.
Seuls les étrangers mineurs de 18 ans disposent d'une protection véritablement absolue, en vertu du II de l'article 26 de l'ordonnance précitée 3 ( * ) . En effet, pour les autres, le législateur a assorti la protection de quelques exceptions dans lesquelles l'expulsion demeure possible.
* 1 Voir le bulletin des Commissions n° 33 du 28 juin 2003 pp. 5285-5291.
* 2 Rapport n° 1 (2003-2004) de M. Jean-Patrick Courtois, au nom de la commission des Lois, déposé le 1 er octobre 2003, sur le projet de loi relatif à la maîtrise de l'immigration et au séjour des étrangers en France, p. 129.
* 3 II de l'article 26 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 : « L'étranger mineur de dix-huit ans ne peut faire l'objet ni d'un arrêté d'expulsion, ni d'une mesure de reconduite à la frontière prise en application de l'article 22. »