B. LA REPRISE DE L'ACQUIS
1. Une reprise complète dès l'adhésion
« Dès l'adhésion, les dispositions des traités originaires et les actes pris, avant l'adhésion, par les institutions et la Banque centrale européenne lient les nouveaux Etats membres et sont applicables dans ces Etats dans les conditions prévues par ces traités et par le présent Acte ». Le principe de la reprise de l'acquis communautaire dès l'adhésion est énoncé par l'article 2 de l'Acte d'adhésion, sous réserve des mesures transitoires.
L'acquis est réparti en 31 chapitres de négociations 7 ( * ) sur la base desquels la Commission a fourni des rapports périodiques d'évaluation.
Outre les traités et l'ensemble du droit dérivé, les adhérents acceptent les conventions et autres instruments du troisième pilier, les déclarations et prises de position du Conseil européen, les accords conclu par la Communauté, ou par la Communauté et ses Etats membres avec les Etats tiers, les organisations internationales ou les ressortissants d'Etats tiers.
Parallèlement, les nouveaux Etats membres doivent se retirer de tout accord de libre échange conclu avec un pays tiers et se conformer à la politique commerciale commune.
Par ailleurs, les dix adhérents s'engagent à devenir partie à l'accord sur l'espace économique européen 8 ( * ) . L'accord élargissant l'EEE devrait entrer en vigueur le 1 er mai 2004. Il comprend notamment un instrument financier qui finance l'octroi de subventions non remboursables et de bonifications d'intérêts sur des prêts octroyés par la BEI. A compter du 1 er mai 2004, la Norvège, l'Islande et le Liechtenstein contribueront à cet instrument à hauteur de 120 millions d'euros par an pour le financement de projets dans les dix Etats membres ainsi qu'en Grèce, en Espagne et au Portugal.
Compte tenu des progrès réalisés dans l'intégration depuis les précédents élargissements, la reprise de l'acquis communautaire suppose l'intégration en droit interne et dans les pratiques des nouveaux adhérents d'un volume considérable de textes : il ne s `agit pas seulement d'intégrer une union douanière mais un marché unique et, à terme, une monnaie commune.
La mise en conformité avec la réglementation européenne représente un coût non négligeable pour les nouveaux adhérents compte tenu des exigences, notamment, en matière d'environnement dont la Commission estime que le processus d'harmonisation pourrait coûter plusieurs points de croissance dans les années à venir, avec un coût chiffré entre 80 et 120 milliards d'euros sur les dix prochaines années.
2. Les périodes transitoires imposées par l'Union
L'Union européenne a imposé deux périodes transitoires à plusieurs Etats adhérents sur la libre circulation des travailleurs et sur le cabotage routier.
a) La libre circulation des travailleurs
L'arrivée massive de travailleurs d'Europe centrale et orientale sur le marché du travail des actuels Etats membres, compte tenu des écarts de niveau de salaire, constitue l'une des craintes souvent évoquées, qui sont attachées au processus d'élargissement.
Une période transitoire pour la mise en application de la libre circulation des travailleurs a été imposée à huit des dix adhérents, les travailleurs salariés de Chypre et Malte bénéficiant dès l'adhésion de la libre circulation. De même, les travailleurs non-salariés des dix adhérents et les salariés des entreprises de prestations de services bénéficieront de la liberté de circulation et d'établissement dès le 1 er mai 2004, à l'exception de certains secteurs d'activité en Allemagne et en Autriche.
Le Royaume-Uni, la Suède, le Danemark, les Pays-bas et l'Irlande ouvrent leur marché de l'emploi aux salariés des dix adhérents dès la date de l'adhésion.
Pour les autres, un mécanisme en trois périodes a été mis en place : deux ans après l'adhésion, les Etats membres devront reconsidérer l'ouverture de leur marché du travail et décider, le cas échéant, de la prolongation pour 3 ans de la période transitoire. Cinq ans après l'adhésion, la libre circulation s'applique de droit sauf dans les Etats membres qui feraient état de perturbations graves de leur marché du travail et pourraient, dans ce cas, prolonger une nouvelle fois la période transitoire pour deux ans.
La France prévoit de maintenir son système d'autorisation administrative pendant la période transitoire avec des ouvertures du marché du travail pour certaines catégories, notamment les ressortissants des nouveaux membres dont les qualifications présentent un intérêt technologique ou commercial et certains personnels de santé. A la suite du réexamen, deux ans après l'adhésion, de nouvelles catégories de professions pourraient être ouvertes. Les travailleurs âgés de 18 à 35 ans, en formation dans des entreprises françaises, pour une période comprise entre 3 et 24 mois, ne seront pas concernés par la période transitoire dans le cadre des accords bilatéraux gérés par l'Office des Migrations internationales (OMI).
Au plus tard 7 ans après l'adhésion, soit le 1 er mai 2011, la libre circulation des salariés devrait être effective dans toute l'Union européenne.
La justification des craintes suscitées par la libre circulation des personnes au sein de l'Union est, à ce stade, difficile à évaluer. A l'intérieur de l'Union, la main d'oeuvre est le facteur de production le moins mobile. Cependant, l'importance de l'écart de richesse et de l'écart de salaires alors même que la population des nouveaux adhérents dispose d'un bon niveau de formation constitue une incitation très forte à la mobilité. A terme, la convergence des économies et des niveaux de salaires devrait limiter les flux de main d'oeuvre. Il est probable que les pays proches de l'actuelle frontière extérieure de l'Union soient les plus exposés à ce risque : l'Allemagne et l'Autriche accueillent 80 % des 850 000 personnes originaires des dix pays adhérents et établis dans l'Europe des Quinze. Il apparaît en conséquence que cette crainte soit assez largement à nuancer.
b) Les prestations de cabotage routier
La deuxième période transitoire imposée concerne le chapitre des transports et plus particulièrement les services de transport routier au sein d'un Etat membre sans franchissement de frontière ou cabotage routier. Compte tenu des écarts importants entre les coûts salariaux, cette période transitoire concerne sept des dix adhérents (Malte, Chypre et la Slovénie ne sont pas concernés), pour une période pouvant aller jusqu'à 5 ans. La majeure partie de la flotte de transport routier doit en outre se mettre aux normes et devra mettre à profit les années à venir pour s'y conformer. Cette période transitoire est accordée sur une base réciproque.
Les opérateurs de transport routiers établis en Pologne et en Hongrie sont écartés durant 3 ans des transports nationaux de marchandises dans les Etats membres actuels et nouveaux, ; cette période peut être prolongée de deux ans en cas de « perturbations graves » du marché. Pour les cinq autres pays, la période transitoire est de deux ans et la période de prolongation éventuelle, d'une année.
3. Les périodes transitoires accordées aux adhérents
Les périodes transitoires accordées visent des cas où la transposition de l'acquis est particulièrement complexe sur le plan administratif, nécessite des investissements lourds ou a des conséquences politiques économiques et sociales qui nécessitent une transition.
Les périodes transitoires doivent être limitées dans le temps, leur objet et dans leur portée. Elles ne doivent pas porter atteinte au bon fonctionnement du marché intérieur et être assorties d'un calendrier d'alignement sur l'acquis.
Pour l'ensemble des adhérents, 250 périodes transitoires sont prévues, leur durée moyenne est de trois ans.
Certaines sont liées à la crainte d'achats massifs de terres agricoles ou de résidences secondaires par des ressortissants communautaires non-résidents. A ce titre, la République tchèque, la Hongrie, la Slovaquie, l'Estonie, la Lettonie et la Lituanie peuvent maintenir des restrictions aux acquisitions de terres agricoles pendant 7 ans, la Pologne pendant 12 ans.
D'autres concernent les investissements lourds pour la mise aux normes d'installations agroalimentaires, pour la constitution de stocks pétroliers ou pour la mise aux normes environnementales
Les mesures transitoires obtenues par chacun des Etats font l'objet des annexes V à XIV.
Ces mesures transitoires risquent de compliquer considérablement le fonctionnement de l'Union européenne durant les années où elles seront appliquées : certains produits ne seront autorisés que sur le marché local, le droit appliqué sera variable selon les pays.... Il ressort de l'examen de ces mesures qu'elles sont plutôt limitées et toujours soumises à une exigence de proportionnalité. Elles donnent enfin une bonne mesure de l'effort qui a été consenti par les adhérents pour respecter l'acquis communautaire et des conséquences des mises aux normes sur les coûts de production dans ces pays.
L'acquisition de résidences secondaires à Malte, sur le modèle dont bénéficie le Danemark, bénéficie d'une dérogation permanente.
Au titre des modifications de l'acquis accordées lors des négociations, Malte et la Lituanie ont obtenu des arrangements permanents pour la maîtrise de l'effort de pêche autour de Malte et dans le Golfe de Riga.
* 7 Voir liste en annexe
* 8 Entré en vigueur le 1 er janvier 1994, l'accord relatif à l'espace économique européen permet à la Norvège, à l'Islande et au Liechtenstein de participer au marché intérieur et à certaines agences et certains programmes communautaires.