B. LE PROCESSUS D'ADHÉSION : SATISFAIRE UNE ASPIRATION ANCIENNE
1. Calendrier et procédure
« Tout Etat européen qui respecte les principes énoncés à l'article 6, paragraphe 1 (la liberté, la démocratie, les droits de l'homme et les libertés fondamentales ainsi que l'Etat de droit) peut demander à devenir membre de l'Union. Il adresse sa demande au Conseil, lequel se prononce à l'unanimité après avoir consulté la Commission et après avis conforme du Parlement qui se prononce à la majorité des membres qui le composent.
Les conditions de l'admission et les adaptations que cette admission entraîne en ce qui concerne les traités sur lesquels est fondée l'Union, font l'objet d'un accord entre les Etats membres et l'Etat demandeur. Ledit accord est soumis à la ratification par tous les Etats contractants, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives . »
Aux conditions prévues par les traités, le Conseil européen de Copenhague a ajouté des conditions : « l'adhésion requiert de la part du pays candidat des institutions stables garantissant la démocratie, l'Etat de droit, les droits de l'homme, le respect des minorités et leur protection, l'existence d'une économie de marché viable ainsi que la capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces de marché à l'intérieur de l'Union. L'adhésion présuppose la capacité du pays candidat à en assumer les obligations, et notamment de souscrire aux objectifs de l'union politique, économique et monétaire ».
En 1995, le Conseil européen de Madrid ajoutait que l'élargissement devait servir à « renforcer la construction européenne dans le respect de l'acquis communautaire, y compris des politiques communes ».
La reprise de l'acquis et l'adhésion à un processus en cours différencient l'adhésion à l'Union européenne de l'adhésion à une organisation internationale classique. Les nouveaux adhérents ont eu le temps de prendre la mesure de cette différence mais en l'absence de consensus actuel sur les fins ultimes de la construction européenne, la définition du rôle et de la place de l'Europe dans le monde ne peut faire partie de l'acquis.
2. De Copenhague à Copenhague : les étapes de l'élargissement
Les négociations proprement dites ont été relativement rapides, trois ans pour cinq pays et quatre ans et demi pour les autres.
La phase de préparation qui a précédé les négociations a conduit cependant à allonger ce délai à une douzaine d'années et même à quatorze pour la Pologne et la Hongrie, si l'on prend pour point de départ le début du programme PHARE.
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Entrée en vigueur de l'accord d'association |
Date de candidature à l'adhésion |
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Malte |
avril 1971 |
3 juillet 1990 |
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Chypre |
juin 1973 |
16 juillet 1990 |
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Hongrie |
février 1994 |
31 mars 1994 |
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Pologne |
février 1994 |
5 avril 1994 |
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République tchèque |
février 1995 |
17 janvier 1996 |
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Slovaquie |
février 1995 |
27 juin 1995 |
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Estonie |
février 1998 |
24 novembre 1995 |
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Lettonie |
février 1998 |
13 octobre 1995 |
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Lituanie |
février 1998 |
8 décembre 1995 |
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Slovénie |
février 1998 |
10 juin 1996 |
Les principales étapes des négociations sont rappelées dans le tableau ci après :
Conseil européen de Copenhague (21-22 juin 1993) : « les pays associés de l'Europe centrale et orientale qui le désirent pourront devenir membres de l'Union européenne » ; « l'adhésion requiert de la part du pays candidat qu'il ait des institutions stables garantissant la démocratie, l'Etat de droit, les droits de l'homme, le respect des minorités et leur protection, l'existence d'une économie de marché viable, ainsi que la capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces de marché à l'intérieur de l'Union. L'adhésion présuppose la capacité du pays candidat à en assumer les obligations, notamment de souscrire aux objectifs de l'union politique, économique et monétaire ».
Conseil européen de Madrid (15 et 16 décembre 1995) : « l'élargissement doit servir à renforcer la construction européenne dans le respect de l'acquis communautaire, y compris des politiques communes ».
Conseil européen de Luxembourg (12 et 13 décembre 1997) : lancement du processus d'adhésion pour Chypre, l'Estonie, la Hongrie, la Pologne, la République tchèque et la Slovénie.
Conseil européen de Berlin (24 et 25 mars 1999) : adoption des perspectives financières 2000-2006.
Conseil européen d'Helsinki (10 et 11 décembre 1999) : ouverture des négociations avec la Lettonie, la Lituanie, la Slovaquie, Malte, la Roumanie et la Bulgarie et fixation des objectifs de 2000 pour l'achèvement de la réforme institutionnelle et de 2002 pour l'achèvement des négociations.
Conseil européen de Nice (7,8 et 9 décembre 2000) : adoption de la réforme institutionnelle
Conseil européen de Laeken (14 et 15 décembre 2001): confirmation de l'objectif de 2002 pour les dix candidats retenus par la Commission dans son « rapport de progrès » du 13 novembre 2001.
Conseil européen de Copenhague (12 et 13 décembre 2002) : achèvement des négociations
Signature du traité d'Athènes le 16 avril 2003 pour une adhésion des nouveaux membres le 1 er mai 2004, sous réserve des procédures de ratification.
3. Le soutien des pays candidats : les dépenses de préadhésion
Le soutien financier aux pays qui vont faire leur entrée dans l'Union européenne a commencé avant que ne leur soit reconnue la qualité de candidats. Au nom du soutien nécessaire aux voisins de l'Union, les programmes d'aide à la reconstruction ont commencé, pour la Pologne et la Hongrie, dès 1990 avec la mise en place du programme PHARE 2 ( * ) , progressivement étendu aux autres états d'Europe centrale et orientale.
Entre 1999 et 2003, le soutien aux pays candidats a représenté 20 milliards d'euros, soit 4 milliards en moyenne annuelle. Ce montant se répartit entre les programmes PHARE (aide à la reconstruction : 6,7 milliards d'euros), ISPA (instrument structurel de préadhésion : 4,16 milliards d'euros), SAPARD (aide à l'agriculture et au monde rural : 2,8 milliards d'euros) auxquels s'ajoutent les montants consacrés aux stratégies de préadhésion pour Malte et Chypre (55,5 millions d'euros).
Le programme ISPA cofinance, sur le modèle du fonds de cohésion, des projets d'infrastructures dans le domaine des transports et de l'environnement. En matière d'environnement, le programme se concentre sur la mise en oeuvre des directives exigeant des investissements lourds comme la gestion des déchets et l'approvisionnement et le traitement des eaux. La composante Transport se concentre sur des projets de construction et d'amélioration des routes et des infrastructures ferroviaires existantes. Le programme ISPA comprend un volet d'assistance technique pour la formation à la mise en oeuvre de la législation communautaire en matière d'environnement.
Le programme SAPARD a pour objectif le soutien à l'adaptation du secteur agricole et le développement des zones rurales ainsi que le soutien à la mise en oeuvre de la politique agricole commune. Les aides sont octroyées sur la base de programmes présentés par les Etats pour la période 2000-2006, selon des modalités comparables au fonctionnement de la PAC dans les Etats membres actuels. Ces modes de fonctionnement ont pour objectif l'appropriation par les adhérents des mécanismes de fonctionnement de la PAC afin qu'ils soient en mesure, dès l'adhésion, d'absorber les aides dévolues au titre du développement rural.
La mise en place des structures dédiées à l'octroi et au contrôle des aides communautaires n'est pas encore fonctionnelle chez la plupart des adhérents, ainsi que le soulignent les rapports de suivi. Cette carence explique le faible niveau d'exécution du programme SAPARD dont seuls 12,4 % des fonds engagés entre 2000 et 2002 ont été payés. Si elle n'est pas comblée d'ici l'adhésion, les aides ne pourront être versées.
Le pourcentage des paiements par rapport aux engagements est plus satisfaisant pour le programme PHARE et atteint 64 %.
EXÉCUTION DES PROGRAMMES DE PRÉADHÉSION
En millions d'euros
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PHARE |
ISPA |
SAPARD |
TOTAL |
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Engagements |
4 830,1 |
3 213,8 |
1 623,1 |
9 667 |
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Paiements |
3 094,9 |
590,7 |
201,7 |
3 887,3 |
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Taux d'exécution |
64,1 % |
18,4 % |
12,4 % |
40,2 % |
4. L'état des ratifications
La question de l'adhésion a été soumise au référendum dans tous les pays candidats à l'exception de Chypre, dont le Parlement a ratifié le traité à l'unanimité, le 14 juillet 2003. Le résultat des référendums est sans ambiguïté, le « oui » l'ayant emporté à une confortable majorité.
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Date d'approbation |
Part du « oui » |
Participation |
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Malte |
8 mars 2003 |
53,6% |
91 % |
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Slovénie |
23 mars 2003 |
89,6 % |
60 % |
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Hongrie |
12 avril 2003 |
83,7 % |
46 % |
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Lituanie |
10-11 mai 2003 |
91 % |
63 % |
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Slovaquie |
16-17 mai 2003 |
92,4 % |
52 % |
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Pologne |
7-8 juin 2003 |
77,5 % |
59 % |
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République tchèque |
13-14 juin 2003 |
77,3 % |
55 % |
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Estonie |
14 septembre 2003 |
68,8 % |
63 % |
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Lettonie |
20 septembre 2003 |
67 % |
72 % |
Parmi les Etats membres, tous ont choisi la voie parlementaire et devraient avoir achevé leur procédure de ratification à la fin de l'année 2003.
* 2 PHARE : Pologne Hongrie Aide à la Reconstruction Economique.