N° 73
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004
Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 2003
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2004 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 41
DÉFENSE :
• EXPOSÉ D'ENSEMBLE ET DÉPENSES EN CAPITAL
Rapporteur spécial : M. Maurice BLIN
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 1093 , 1110 à 1115 et T.A. 195
Sénat : 72 (2003-2004)
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Lois de finances. |
L'article 49 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe comme date butoir, pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires, au plus tard huit jours francs à compter de la date de dépôt du projet de loi de finances. Cette date était donc le 9 octobre 2003.
A cette date, 91,5 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial.
PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
SUR LE BUDGET POUR 2004
Le statut privilégié du ministère de la défense suscite parfois des réactions critiques. Un examen objectif montre qu'en dépit du respect de la loi de programmation, le budget de la défense reste contraint comme en témoigne la laborieuse remontée des taux d'activité.
Un budget sous contrainte en dépit du respect de la loi de programmation
Il convient de féliciter le gouvernement d'avoir tenu bon en dépit d'une conjoncture budgétaire extrêmement difficile .
La loi de programmation militaire 2003-2008 est respectée. Le rattrapage était nécessaire dès lors qu'il fallait financer la professionnalisation des armées et permettre à la France de tenir son rang sur le plan international en lui donnant les moyens de participer aux diverses opérations de maintien de la paix ou de réduction des menaces. La France peut ainsi déployer des forces en Côte d'Ivoire, tout en restant avec 4.700 hommes la première force de maintien de la paix présente en ex-Yougoslavie.
Mais ce budget en croissance n'est pas un budget facile. Il est à la fois sous pression et sous tension .
Il est sous pression, notamment, au niveau des dépenses ordinaires, qui ne progressent dans le projet de loi de finances pour 2004 que de + 0,5 %.
Nul doute que l'on ne cesse de demander des efforts au ministère de la défense. C'est ainsi que le personnel civil continue de régresser : après une réduction de 169 postes en 2003, la baisse est de 431 unités en 2004 hors comptes de commerce. Dans l'armée de terre en particulier, ce sont la quasi-totalité des 265 fonctionnaires partant à la retraite qui ne sont pas remplacés. Bref, les effectifs civils connaîtront en 2004 une diminution de 1 %, soit moins 852 emplois, ce qui portera les effectifs budgétaires à 97.720 emplois. Ainsi le ministère de la défense prend-il toute sa part à la maîtrise de l'emploi public.
Le budget de la défense connaît aussi les tensions en exécution. On peut rappeler qu'il a fallu ouvrir les autorisations de programmes en urgence en fin d'exercice 2002 - 3,325 milliards d'euros d'autorisations de programme et 211 millions d'euros de crédits de paiement au titre notamment des programmes Rafale et Tigre-, et que les différents chefs d'État-major doivent parfois « jongler » pour exécuter leur budge t.
On n'en prendra que deux exemples :
- pour l'armée de terre, les autorisations de programme d'un montant de 3,3 milliards d'euros, sont inférieures de 14 % aux besoins programmés, ce qui suppose que l'on réussisse à mobiliser les reports de crédits ;
- la marine doit gérer toutes les conséquences de la transformation depuis le 1 er juin dernier de DCN en société nationale. Il lui faut à la fois payer la TVA à concurrence de 129 millions d'euros qui devraient lui être compensés, accueillir des personnels de DCN -ce qui a imposé une cinquantaine de non-remplacements de personnels civils partant à la retraite-, obtenir des reports, et faire face à des arriérés. En effet, le changement de statut de DCN a conduit à des interruptions de facturation et, semble-t-il, à un différend au sujet des créances de DCN qui doit conduire la marine à absorber en 2004, un peu plus de120 millions d'euros de charges supplémentaire, qui viennent s'ajouter aux quelque 80 millions d'euros correspondant au volet de social et aux 129 millions d'euros déjà cités résultant de la TVA, soit un total d'environ 330 millions d'euros à absorber sous enveloppe.
La laborieuse remontée des taux d'activité
Les lois de programmation militaires 1997-2002 et 2003-2008 ont fixé aux armées des objectifs d'activité opérationnelle et défini à cet effet des normes précises.
Pour l'armée de terre, l'objectif fixé pour 2002 était de 89 jours, 45 jours avec matériels organiques et 44 sans matériels organiques. Les résultats ont été respectivement de 36 et 50 soit un total de 86. Pour 2003, l'objectif initial de 100 jours a été revu à 94 jours -44 jours avec matériels organiques et 50 jours sans matériels organiques-, compte tenu de l'exécution observée au 1 er semestre . En effet, sur les six premiers mois de l'année, le taux d'activité s'est élevé à 47 jours -18 avec matériels organiques et 29 sans matériels organiques.
Pour la marine, le bilan de l'activité en 2002 donne un volume global de 248.962 heures de navigation pour l'ensemble des bâtiments, soit 1.422 heures par bâtiment. Évaluée en jours de mer, sur la base d'un minimum de 6 heures de navigation par jour de mer, cette activité représente un total de 14.875 jours soit 85 jours par bâtiment. L'activité 2002 des unités, stable sur l'ensemble de la flotte, se caractérise par une progression sensible des grandes unités au détriment des bâtiments auxiliaires et de gendarmerie.
En 2002, l'armée de l'air a effectué 259.154 heures de vol au lieu des 298.017 heures prévues. Les pilotes de combat n'ont réalisé, en moyenne, que 165 heures en 2002, ce qui s'explique par des problèmes de disponibilité des flottes de transport et de combat, qui serait en voie de nette amélioration, ainsi que par le renforcement de l'alerte au titre de la posture permanente de sûreté sur les théâtres d'opération où les forces aériennes étaient engagées.
Ces éléments montrent bien que, compte tenu de l'importance du retard accumulé et du niveau d'engagement des forces , il faudra du temps pour rétablir le niveau d'activité requis .
SUR LA STRATÉGIE À MOYEN TERME
Le rendez-vous budgétaire annuel est aussi l'occasion d'attirer l'attention du Sénat sur un certain nombre de questions à moyen terme. En l'occurrence votre rapporteur spécial souhaite mettre l'accent sur deux questions : le désintérêt pour l'Espace, et les perspectives de développement de la nouvelle société commerciale DCN.
L'Espace, res nullius
Certes la France est toujours leader en Europe, mais il est évident qu'elle perd une partie de son avance, alors que, dans le même temps, les États-Unis accentuent leur effort pour instaurer une « domination spatiale », « Space dominance », qui lui donne un avantage stratégique à tous les niveaux. Rappelons que la « boucle opérationnelle » entre l'information et l'action, qui était de 48 heures pendant la guerre du Golfe, est tombée à une heure aujourd'hui et peut même descendre en-dessous du quart d'heure.
L'Espace aurait pu avoir le même rôle moteur que le nucléaire dans les années 60. Pour votre rapporteur spécial, il y a une crise de l'Espace :
- d'une part, l'Europe de l'Espace est en voie d'éclatement . Tandis que les Allemands développent leur système de satellite radar tous temps « Sar Lupe », les Italiens sont en train de monter leur système d'observation de la Méditerranée, « Cosmo Sky Med ». La France poursuit seule ou presque -la Belgique y participe à hauteur de 2,5 %- le programme Helios 2, auquel on ne voit pas encore, au moment où l'on s'apprête à lancer le satellite, poindre de successeur ;
- d'autre part, le secteur privé de l'Espace est en panne par suite de la crise du secteur des télécommunications. Les deux opérateurs Alcatel Space et Astrium, qui dépend d'EADS, se font concurrence et sont dans une situation financière relativement précaire.
La loi de programmation militaire ne confère pas à l'Espace une place à la mesure de son importance stratégique. Elle lui préfère les drones qui mobilisent des ressources importantes en dépit des inconnues technologiques qui lui sont associés 1 ( * ) .
Sans doute le satellite est-il une technologie moins séduisante, moins visible aussi -un satellite ne défile pas sur les Champs Elysées-, mais les progrès technologiques accentuent ces avantages du point de vue de la maîtrise du domaine « C3R » -Commandement, conduite, communication, renseignement- : la précision d'observation est désormais de l'ordre du mètre, tandis que les coûts de fabrication diminuent rapidement.
Différents facteurs expliquent le succès relatif des drones par rapport aux satellites : à côté des convergences d'intérêt industriel, il faut surtout noter le fait que chaque armée va pouvoir disposer de son type de matériel, qu'il s'agisse du MALE (Moyenne altitude longue endurance) pour l'aviation, du MCMM (multicapteurs multimissions) pour l'armée de terre, ou du drone à décollage vertical pour la marine. De son côté, le satellite n'étant le matériel spécifique d'aucune arme, ne devient l'affaire de personne .
De ce point de vue, la suppression du bureau espace et le renvoi de la compétence au commandement opérationnel de chacune des armes va encore accentuer le désintérêt pour l'Espace. Théoriquement rationnelle, cette mesure pourrait se révéler dangereuse car les Etats-majors seront enclins à ne pas accorder à l'espace l'importance stratégique qui est la sienne.
Renfloué au prix fort, DCN peut-il déjà affronter le grand large ?
L'autre dossier sur lequel votre rapporteur spécial souhaite mettre l'accent, est la situation de l'ancienne direction des constructions navales, héritière des arsenaux royaux, devenue depuis le 1 er juin dernier une société nationale après avoir été dans une phase transitoire, une entité juridiquement distincte en la forme d'un service à compétence nationale.
Dans le lancement du nouvel ensemble, l'Etat a fait son devoir d'actionnaire.
D'une part, il a restructuré les effectifs de DCN, qui depuis 1990 sont passés de 28.000 à 13.000 personnes . Cette réduction a été coûteuse et elle contraint, comme on l'a vu plus haut, les armées, et en particulier la marine, à faire des efforts financiers et de restructuration pour accueillir des personnels en provenance de DCN.
On peut rappeler que la marine a repris de DCN la gestion du stock étatique, la mise en oeuvre des installations portuaires ainsi que ce qui a trait aux pyrotechnies.
De son côté, l'Etat a veillé à ne pas « plomber » la nouvelle société par un poids excessif de dettes. Elle l'a même dotée en capital à concurrence de 563 millions d'euros libérables par tranches d'ici à 2005, 140 millions d'euros ayant été libérés lors de la constitution de la société en juin dernier.
La question de votre rapporteur spécial est de savoir si le nouvel ensemble est, en dépit du caractère récent de son changement de statut, apte à affronter seul la concurrence internationale.
Le problème s'est posé tout récemment avec l'affaire de la reprise des chantiers navals allemands, leader mondial des sous-marins classique HDW.
Votre rapporteur spécial renvoie à sa communication devant la commission des finances du 8 octobre dernier ainsi qu'à son rapport écrit pour l'analyse détaillée de ce qui a constitué dans la presse un des feuilletons industriels de l'été.
Un des aspects importants du dossier est l'existence de synergies, mais aussi d'une concurrence entre DCN et Thalès -ancienne société Thomson-CSF- dont on doit rappeler que l'Etat est actionnaire à 33 %.
Votre rapporteur spécial, qui a eu une série de contacts à ce sujet, voudrait faire deux observations :
1. un rapprochement entre DCN et Thalès est inévitable . La Cour des comptes y est d'ailleurs plus que favorable. Le gouvernement l'étudie. La presse en parle. Pour simplifier on peut dire que l'un possède la compétence technique et l'autre l'expérience commerciale ; en outre, leur filiale commerciale existante Armaris, se révèle une structure déséquilibrée, qui ne satisfait vraiment aucun des deux partenaires ;
2. les ambitions internationales de DCN révélées par la mise sur le marché d'HDW par son actionnaire américain One Equity Partner, doivent être conciliées avec celles de Thalès, qui a sans doute plus d'expérience internationale en sa qualité de firme multidomestique, étant noté que, par suite de sa complexité, l'affaire pourrait ne pas aboutir rapidement. La constitution d'un « EADS naval » suppose en effet que chaque pays règle d'abord ses problèmes internes, et en particulier que, en Allemagne, l'on dénoue au préalable l'écheveau actuellement bien emmêlé, des chantiers navals militaires -qui ont un marché relativement porteur- et des chantiers navals civils qui n'en finissent pas d'être en crise.
SUR LA MISE EN oeUVRE DE LA LOLF
Le ministère de la défense est à l'avant-garde dans la réforme de l'Etat. Mme Michèle Alliot-Marie ne manque pas, à juste titre, de le rappeler. Avec la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, le voici à nouveau face au changement.
C'est l'occasion en effet pour la défense de s'engager dans une réforme interne d'envergure, qui doit lui permettre de passer d'une logique de moyens à une logique de résultats.
Les armées se proclament volontiers volontaires pour le changement comme votre rapporteur spécial a pu le constater au cours des multiples contacts qu'il a eus au sujet de la mise en oeuvre de la LOLF.
Le ministre de la défense de son côté s'est engagé personnellement dans une réforme dont il a, de fait, directement rattaché le pilotage à son cabinet et au secrétaire général pour l'administration.
La nouvelle architecture budgétaire apparaît satisfaisante au regard des principes de la loi organique précitée, même si le schéma actuel laisse transparaître des problèmes de frontière et de transparence.
Une architecture globalement satisfaisante
Votre rapporteur spécial renvoie au corps du présent rapport pour l'historique de l'élaboration de la nouvelle architecture budgétaire. Au départ, s'était faite jour, l'opposition entre deux approches, l'une à caractère plus « organique » dite « bleue », l'autre à caractère plus « transversal », dite « blanche », les deux couleurs faisant référence à celles des documents budgétaires, sachant que, jusqu'au début des années 90, il avait existé, à côté des « bleus » traditionnels, des fascicules blancs, regroupant les crédits sur une base fonctionnelle dans le cadre de budgets de programmes.
Une synthèse a été trouvée, qui distingue sept programmes eux-mêmes déclinés en 35 actions, à comparer aux 42 chapitres du bleu budgétaire actuel.
La liste des programmes est la suivante :
- programme 1 : environnement et prospective de la politique de défense ;
- programme 2 : préparation des forces ;
- programme 3 : emploi des forces ;
- programme 4 : soutien administratif central ;
- programme 5 : préparation et conduite des programmes d'armement ;
- programme 6 : lien entre la Nation et son armée ;
- programme 7 : mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant.
Votre rapporteur spécial peut faire notamment mention de deux motifs de satisfaction :
1. la nouvelle version préserve un certain nombre d'éléments de transversalité. C'est ainsi que l'on pourra mutualiser certaines fonctions communes à toutes les armes et notamment l'immobilier et l'informatique ;
2. la montée en puissance budgétaire du chef d'état-major des armées, dont le pouvoir d'arbitrage devrait être renforcé et qui devrait en conséquence intervenir non seulement au niveau de la loi de programmation militaire mais encore dans la préparation et l'exécution budgétaire.
De façon réaliste, le ministère de la défense n'a pas tiré immédiatement toutes les conséquences administratives de cette architecture fonctionnelle avec pour conséquence le paradoxe suivant : c'est au sein du ministère des armées que l'on a introduit les éléments de collégialité dans l'exercice du pouvoir, prenant quelques libertés avec le principe posé par la loi organique faisant correspondre à chaque programme un responsable identifié.
Les problèmes de frontières et de transparence
Cette appréciation positive de l'architecture générale proposée par le ministère de la défense, n'empêche pas votre rapporteur spécial de relever un certain nombre de difficultés. Celles-ci concernent :
1. des problèmes de « frontières extérieures », sans doute provisoires dans la mesure où, en l'état actuel des choses, le ministère n'a pas envisagé la participation à une mission « sécurité » commune avec le ministère de l'Intérieur. S'agissant sans doute d'une posture de négociation, votre rapporteur spécial estime qu'il convient surtout d'insister sur la nécessité de connaître, indépendamment de l'architecture budgétaire, le coût complet de la gendarmerie ;
2. l'architecture retenue ne donne pas d'information par domaine et il est des politiques « invisibles » qu'il importe de pouvoir isoler. Il s'agit de l'Espace, de la défense civile et surtout de la dissuasion nucléaire pour les raisons déjà mentionnées ;
3. enfin, la répartition du budget entre les programmes fait apparaître une structure éminemment déséquilibrée au profit du programme 5 - préparation et conduite des programmes d'armement , et surtout du programme 2 - préparation des forces . Avec près de 18,5 milliards d'euros répartis en cinq actions, ce programme constitue un ensemble de « boîtes noires », peu propice au contrôle parlementaire dans la mesure où avec la fongibilité des crédits, l'on pourra transférer des crédits très facilement d'une action à l'autre. Il y a là un véritable sujet de préoccupation, même si le programme 5 relatif aux armements sanctuarise d'une certaine façon une partie des dépenses en capital et si ces « mega-programmes » sont le prix à payer pour bénéficier à plein de la fongibilité.
Pour conclure, il faut souligner que la loi organique n'est pas une panacée et qu'elle ne suffira pas à protéger le budget contre tous les risques.
Il faut de la « vertu » à tous ceux qui sont amenés à mettre en oeuvre la loi organique, eu égard au degré de liberté supplémentaire qu'elle introduit à tous les niveaux. C'est dire l'ampleur du défi que doit relever le ministère de la défense dont il faut souligner qu'il va mener concurremment à bien une réforme budgétaire, une réforme comptable et une réforme des structures administratives .
Les observations de votre rapporteur spécial concernent le budget pour 2004, mais également les industries de l'armement.
Elles portent en outre sur certains aspects de la stratégie à moyen terme du ministère de la défense telle la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances et de la stratégie ministérielle de réforme élaborée à la demande du Premier ministre.
I. LE BUDGET DE LA DÉFENSE POUR 2004
La précédente loi de programmation militaire avait été placée sous le signe de la professionnalisation ; celle qui vient de débuter, doit être celle de la remise à niveau à moyen terme des équipements dans la perspective du modèle d'armée 2015 et, à court terme de la restauration des capacités opérationnelles des forces.
A. PRÉSENTATION GÉNÉRALE
Le budget de la défense pour 2004, qui constitue la deuxième année d'exécution de la loi de programmation militaire pour les années 2003 à 2008, augmente de + 4,3 % hors pensions.
Il y a là la confirmation d'une inversion de tendance par rapport aux années antérieures qui avaient vu, systématiquement, sacrifier le budget de la défense aux budgets civils et, à l'intérieur du budget de la défense, les dépenses de matériel à celles de personnel.
1. Évolution générale des crédits
Pour sa deuxième année d'application, la loi de programmation militaire (2003-2008), qui consacre ce retournement, est respectée. C'est d'autant plus remarquable qu'aucune des précédentes lois de programme n'a été respectée et que la France traverse de graves difficultés budgétaires.
a) Le budget
Le projet de budget de la défense pour 2004 s'élève à 41,565 milliards d'euros, dont 9,16 milliards d'euros de pensions, soit un montant hors pensions de 32,40 milliards d'euros .
Par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2003, la progression atteint + 4,3 % .
Les crédits (hors pensions) du titre III proposés pour 2004, s'élèvent à 17,50 milliards d'euros contre 17,43 milliards d'euros en 2003, soit une progression de + 0,5 % .
Les crédits des titres V et VI s'élèvent à 14,90 milliards d'euros contre 13,64 milliards d'euros en projet de loi de finances pour 2003, soit une augmentation de + 9,2 % , qui fait contraste avec la baisse de - 0,3 % de l'investissement civil à périmètre constant.
Évolution globale des crédits
(en milliards d'euros)
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LFI 2003 |
PLF 2004 |
Evolution |
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Dépenses ordinaires |
17,43 |
17,50 |
+ 0,5 % |
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Dépenses en capital (CP) |
13,64 |
14,90 |
+9,2 % |
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Total |
31,07 |
32,40 |
+ 4,3 % |
b) L'application de la loi de programmation militaire
La loi de programmation militaire pour les années 2003 à 2008 ne fixe plus d'objectifs pour l'ensemble du budget mais se contente de faire référence à des paramètres essentiels de la politique de défense : les crédits de paiement des titres V et VI, les effectifs civils et militaires, ainsi que les moyens spécifiques destinés à favoriser la fidélisation, le recrutement et la reconversion des personnels militaires. Ce dernier objectif fixé à 572,58 millions d'euros, valeur 2003, par l'article 4 de la loi de programmation, renvoie au rapport annexe pour l'échéancier annuel.
Le tableau ci-dessus permet de constater que les objectifs définis par la loi de programmation proprement dite, sont atteints sous réserve des arrondis.
La performance est d'autant plus remarquable que, du point de vue des dépenses en capital qui étaient l'objectif majeur de la loi, 2004 devait être une année de rattrapage succédant à une année de consolidation.
En dépit des difficultés de « bouclage » du budget général, le gouvernement a donc réussi à accrocher cette « seconde marche » du chemin fixé par la loi de programmation.
2. L'effort français de défense en perspective
Avec 32,40 milliards d'euros, le budget de la défense redevient le quatrième poste de dépenses de l'Etat , après l'éducation nationale et l'enseignement supérieur (64,63 milliards d'euros), les concours de l'Etat aux collectivités locales (58,7 milliards d'euros) et la dette publique nette (38,98 milliards d'euros).
Poids relatif du budget de la défense (hors pensions)
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Budget Défense/Budget
État
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Budget Défense/PIB
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1980 |
15,52 % |
3,07 % |
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1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004* |
12,30 % 12,28 % 11,65 % 11,70 % 11,26 % 11,17 % 10,87 % 11,35 % 11.42 %* |
2,41 % 2,36 % 2,19 % 2,19 % 2,05 % 1,96 % 1,89 % 1,98 % 2,01 %* |
Prévisions*
Alors que, de 1996 à 2002, la part de l'effort consacré à la défense dans le budget de l'État a diminué de 1,4 point, et la part de l'effort de la défense dans le PIB de 0,5 point, on assiste, depuis le minimum historique de 2001, à un redressement, puisque ces taux augmentent respectivement de plus de 0,25 et 0,5 point pour atteindre 11,42 % et 2,01 %.
a) Un rattrapage qui ne peut qu'être progressif
Il faut du temps pour inverser les tendances lourdes du budget de la défense et, en particulier, l'accroissement du poids relatif des dépenses de fonctionnement au détriment des dépenses en capital depuis 1990. Ce qui est déjà vrai en loi de finances initiale, l'est plus encore en exécution.
Équilibré en 1990, avec un léger avantage aux dépenses en capital, qui absorbaient 51,3 % de l'ensemble, le ratio apparaît aujourd'hui très défavorable à ces dernières, qui ne représentent plus que 38,8 % du budget de la défense.
b) Les éléments de comparaison internationale
Le tableau de la page suivante, qui récapitule l'évolution des dépenses de défense de la France et de ses principaux partenaires, calculée en parité de pouvoir d'achat et en monnaies nationales constantes 2003, montre que, depuis 10 ans, tous les pays considérés, sauf les Etats-Unis, ont réduit leur effort de défense.
Sur l'ensemble de la période 1994-2003, la France a diminué son effort de défense de 11,5 %, soit plus que l'Allemagne et le Royaume-Uni pour lesquels la régression n'est respectivement que de 7,4 % et 8 %. On note que ce recul a été acquis très largement au cours de la période 1994-1998.
En revanche, la France et l'Angleterre ont très sensiblement accru, depuis 1998, leur effort avec une hausse en volume respectivement égale à + 3,3 % et + 2,8 %.
Deux points méritent encore d'être soulignés, les Etats-Unis ont augmenté leurs dépenses militaires de 9,5 % sur l'ensemble de la période avec une très forte accélération, + 24,8 %, depuis 1998, tandis que le budget de défense de l'Allemagne a l'allure d'un « encéphalogramme » désespérément plat, puisqu'on ne relève aucune reprise de la dépense depuis 1998.
L'évolution des dépenses françaises témoigne d'un rapide décrochage de l'effort de défense entre 1994 et 1998. A partir de cette année, les dépenses stagnent à un niveau historiquement bas pour ne reprendre timidement qu'en 2002 et, plus nettement, en 2003.
On note que, dès lors que l'on ne prend pas en compte les dotations de la gendarmerie, la part du budget dans le produit intérieur n'est pas de 2 % mais de 1,74 %, à comparer, sur ces mêmes bases aux 3,45 % américains, aux 2,28 % britanniques mais également au 1,1 % allemand.
3. L'exécution budgétaire
La tendance à la baisse à long terme déjà marquée en lois de finances initiales, a bien souvent été accentuée en loi de règlement. Telle est la raison pour laquelle votre rapporteur spécial est très attentif aux conditions de l'exécution budgétaire.
a) L'exercice 2002
Au titre III (hors pensions), les ouvertures de crédits en gestion ont permis de couvrir la totalité des besoins en rémunérations et charges sociales et une grande partie des besoins en fonctionnement.
1,68 milliard d'euros d'ouvertures de crédits en gestion au titre III sont venus s'ajouter aux crédits inscrits en loi de finances initiale, 16,64 milliards d'euros, pour permettre d'atteindre un niveau global de ressources de 18,32 milliards d'euros.
Pour l'essentiel, il s'agit de mouvements résultant :
1/ des ouvertures de crédits en loi de finances rectificative permettant le financement des charges générées par les forces engagées sur les théâtres extérieurs, non budgétées en loi de finances initiale à concurrence de 0,375 milliard d'euros par la loi de finances rectificative du 6 août 2002 et de 0,06 milliard d'euros en loi de finances rectificative de fin d'année ;
2/ des ouvertures de crédits, toujours en loi de finances rectificative, permettant le financement de besoins en gestion non budgétés en loi de finances initiale, à raison de 0,433 milliard d'euros en loi de finances rectificative du 6 août 2002 et 0,027 milliard d'euros en loi de finances rectificative de fin d'année. Il s'agit principalement du financement des mesures « TAOPC » (temps d'activité et d'obligations professionnelles) et des mesures catégorielles prises fin 2001 et début 2002 ; des indemnités versées à la gendarmerie et aux armées dans le cadre des opérations intérieures ; de l'apurement de la dette vis-à-vis de la SNCF et de la couverture de crédits nécessaires au paiement des loyers de la gendarmerie -68 millions d'euros- et de divers besoins de gestion en fonctionnement courant de la gendarmerie.
3/ des rattachements de fonds de concours -0,46 milliard d'euros- correspondant essentiellement à l'activité remboursable du service de santé des armées -0,37 milliard d'euros- et à des prestations assurées par la DGA au bénéfice de tiers -0,04 milliard d'euros-.
4/ les reports de crédits de 2001 sur 2002 (0,31 milliard d'euros), dont une large part (0,14 milliard d'euros), est la résultante de crédits ouverts tardivement en loi de finances rectificative pour 2001 ou de crédits rattachés en gestion, par voie de fonds de concours, après les dates limites d'engagement et de délégation.
Le taux de consommation des crédits de rémunération et charges sociales est, hors chapitres évaluatifs de cotisations et prestations sociales (chapitres 33-90 et 33-91) et hors crédits d'action sociale (chapitre 33-92), de 99,1 %.
Le faible niveau des crédits sans emploi -111 millions d'euros à comparer à une masse salariale d'environ 12,6 milliards d'euros- traduit tout à la fois la fiabilité des prévisions et le caractère très contraint de la gestion .
Abstraction faite de ces éléments, le niveau frictionnel 2 ( * ) des reports de crédits du titre III reste stable par rapport à l'année précédente.
La gestion des titres V et VI s'est caractérisée pour le ministère de la défense par un montant d'engagement -hors transferts et hors parts étrangères et civiles- de 17,08 milliards d'euros d'autorisations de programme et des crédits de paiements de 11,331 milliards d'euros.
Pour ce qui concerne les engagements, ce montant comprend notamment 3,613 milliards d'euros relatifs à la commande de 50 avions A 400M.
Le montant des paiements confirme la tendance du ministère à mieux consommer les crédits de paiements qui sont ouverts à son budget (+ 4,7 % par rapport à 2001). En incluant les transferts aux autres ministères, la consommation de crédits d'équipement passe de 12,07 milliards d'euros en 2001 à 12,67 milliards d'euros en 2002. En définitive , le taux de consommation de sa ressource est passé à 94,1 % en 2002 contre 91,4 % en 2001 .
On peut rappeler que la gestion 2002 a été marquée par l'ouverture de 100 millions d'euros en loi de finances rectificative du mois d'août au titre de l'entretien programmé des matériels et de 3,325 milliards d'euros d'autorisations de programme et 211 millions d'euros de crédits de paiement en collectif de fin d'année au titre des programmes Rafale et Tigre ainsi qu'au titre du volet social lié à l'évolution statutaire de DCN.
Cette dernière loi de finances rectificative a également procédé à l'annulation de 321 millions d'euros. Ce montant d'annulation, largement inférieur à celui de 2001 (926 millions d'euros), est le plus faible de la période de programmation 1997-2002 .
b) Le premier semestre 2003
Les premiers chiffres de l'exécution 2003 témoignent, d'abord, de la poursuite de la tendance déjà constatée en 2002 d'une bonne consommation des crédits. Les montants disponibles au titre III au 31 juillet n'atteignent que 2 milliards d'euros sur 18 milliards d'euros de crédits disponibles.
Certes, les taux de consommation n'atteindront pas 100 % mais cela s'explique par le fait qu'une partie des crédits a été mise en réserve et ne sera, -à supposer qu'ils ne soient pas annulés-, libérée qu'en toute fin d'année, à un moment où il sera trop tard pour les consommer pendant l'exercice en cours.
Le tableau ci-dessus relatif aux dépenses en capital, permet de constater que si le ministère de la défense n'a pas souffert d'annulations de crédits, il a subi une mise en réserve d'un peu plus de 900 millions d'euros à comparer à 13,4 milliards d'euros de crédits ouverts .
En revanche, une demande a été présentée au ministère de l'économie et des finances en vue d'obtenir des crédits supplémentaires pour le financement des OPEX sous forme de décrets d'avance qui devraient être suivis d'ouverture dans la loi de finances rectificative de fin d'année.
S'il n'y a pas de ligne budgétaire consacrée aux OPEX dans le présent budget, la ministre de la défense s'est engagée à demander l'inscription en loi de finances initiale, dès le projet de loi de finances pour 2005 , d'une part significative du montant des crédits destinés au financement de ces opérations. Votre rapporteur spécial relève en outre, avec intérêt, qu'il est envisagé d'en créer une dans la nomenclature budgétaire qui doit résulter de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
4. Les priorités du budget 2004
Les priorités du présent projet de loi de finances reprennent largement celles de l'année dernière.
a) Les mesures de personnel et la poursuite de l'amélioration de la condition militaire
L'effectif budgétaire s'élèvera en 2004 à 437.789 militaires et civils (hors comptes de commerce et mises à disposition de la société DCN). La professionnalisation des forces armées, décidée en 1996 par le Président de la République, a été menée à bien et acquise en 2002. Sa consolidation doit désormais assurer, chaque année, les flux de recrutement dont les armées ont besoin, tout en garantissant, dans les meilleures conditions, la reconversion des personnels quittant le métier des armes.
L'armée professionnelle doit trouver son rythme de croisière , ce qui nécessite de mieux attirer les candidats au recrutement, de conserver les spécialistes à forte compétence et d'apporter à l'ensemble des personnels un environnement professionnel ainsi qu'un cadre de vie répondant à leurs besoins comme à leurs attentes.
Dans cette perspective, le projet de budget 2004 qui comporte des créations d'emplois dans les domaines opérationnels, abonde le fonds de consolidation de la professionnalisation, poursuit le plan d'amélioration de la condition militaire et garantit l'évolution des carrières des personnels civils :
• 1.000 postes d'engagés pour l'armée de terre - par transformation d'emplois de volontaires - et 179 postes pour le service de santé des armées sont créés au titre de la loi de programmation militaire, tandis que 1.200 postes de gendarmes sont créés au titre de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure -LOPSI ;
• le fonds de consolidation de la professionnalisation (FCP) est doté de 46 millions d'euros en 2004, dont 27 millions d'euros de mesures nouvelles destinées à attirer et conserver les compétences dont les armées ont besoin ;
• le plan d'amélioration de la condition militaire (PACM), initié par le précédent gouvernement mais non financé, se poursuit avec l'inscription de 53 millions d'euros de mesures nouvelles ;
• l'effort consenti au profit de la reconnaissance professionnelle des personnels civils se poursuit avec une tranche de 13,5 millions d'euros de mesures nouvelles.
b) L'entraînement et la disponibilité des matériels
D'une part, la LPM 2003-2008 définit de façon précise les normes d'instruction et d'entraînement que les forces doivent respecter. Ainsi, en 2004, une seconde annuité de 13 millions d'euros de crédits nouveaux s'ajoute aux 36,8 millions d'euros de crédits supplémentaires affectés en loi de finances initiale 2003 à l'instruction et à l'entraînement des forces, portant les crédits destinés à l'activité à plus d'un milliard d'euros.
D'autre part, le gouvernement poursuit son effort de rétablissement de la disponibilité des matériels entrepris depuis juillet 2002. Dans ce but, le projet de budget pour 2004 conforte l'accroissement des moyens financiers consacrés à l'entretien programmé des matériels, inscrits désormais exclusivement au titre V. Si l'enveloppe d'autorisations de programme est, avec 3,18 milliards d'euros, maintenue au niveau du projet de loi de finances pour 2004, les crédits de paiement progressent pour atteindre 2,9 milliards d'euros.
Il faut rappeler qu'en termes de niveau d'activité, le gouvernement continue d'afficher des objectifs de niveau OTAN, même si en pratique ces niveaux ne sont pas toujours atteints :
- 100 jours de sortie sur le terrain pour l'armée de terre (contre 75 en 2001, à comparer aux 100 jours de la norme OTAN, et aux 110 à 150 jours de l'armée britannique),
- 100 jours à la mer pour les bâtiments de marine (contre 97 aujourd'hui), à comparer aux 100 jours de la norme OTAN et aux 150 jours pour les Britanniques ;
- 180 heures de vol pour les pilotes de combat , qui réalisent déjà le nombre d'heures de vol requis par la norme OTAN, à comparer aux 211 heures des forces britanniques.
Le tableau ci-dessous montre que les résultats du plan d'amélioration de la disponibilité technique des matériels témoignent du chemin qui reste à parcourir.
Nota : la forte croissance des crédits ci-dessus entre 2000 et 2002 et leur ralentissement entre 2002 et 2004 reflète en partie l'évolution du prix des carburants.
c) La poursuite de l'effort d'équipement
Le projet de loi de finances pour 2004 prévoit :
- 16,77 milliards d'euros d'autorisations de programme, ce qui marque une progression de 9,6 % par rapport aux dotations 2003 ;
- 14,90 milliards d'euros de crédits de paiement, qui sont en progression sensible de 9,5 % par rapport à la précédente loi de finances.
Les encadrés ci-dessous récapitulent les différents matériels qui seront commandés ou livrés en 2004 et font le point des crédits de paiements et des autorisations de programmes consacrés aux grands équipements.
Commandes du PLF 2004
Dissuasion
1 lot de missiles M51
Projection et mobilité des forces
2 avions de transport à long rayon d'action (TLRA)
2 avions cargo légers CN235
Maîtrise du milieu aéroterrestre et aérospatial
44 chars AMX 10RC rénovés
88 véhicules blindés légers
34 engins porte-chars (et 59 remorques)
4 systèmes et 205 munitions FSAF (famille sol-air futur)
1 hélicoptère Cougar RESCO
Maîtrise du milieu aéro-maritime
4 frégates européennes multimissions (FREMM)
Préparation et maintien de la capacité opérationnelle
29 000 pistolets automatiques nouvelle génération
42 000 gilets pare-balles à port discret
120 motos de plus de 350cm3
1 615 véhicules de brigade de police de route
Livraisons en 2004
Domaine spatial
Mise en orbite du satellite Syracuse III
Mise en orbite du satellite Helios II
Dissuasion
1 sous -marin nucléaire lanceur d'engins de nouvelle génération (SNLE-NG), le Vigilant
Dernier lot de missiles M45
Projection et mobilité des forces
1 avion de transport à long rayon d'action (TLRA) 3 ( * )
60 engins porte-chars
Frappe dans la profondeur
5 Rafale air
110 Missiles Scalp/EG (air)
30 missiles AS30 laser
4 derniers missiles Apache
Maîtrise du milieu aéroterrestre et aérospatial
50 chars Leclerc et 9 dépanneurs Leclerc
88 véhicules blindés légers (VBL)
4 radars de contrebatterie Cobra
7 hélicoptères Tigre HAP
60 missiles Mica air
307 véhicules de l'avant blindés valorisés
52 chars AMX 10RC rénovés
1 089 obus ACED
40 missiles Crotale VT1 marine
3 hélicoptères Cougar RESCO
Maîtrise du milieu aéro-maritime
4 chasseurs de mines modernisés type Eridan
1 bâtiment hydrographique et océanographique (BHO)
75 torpilles MU 90
Préparation et maintien de la capacité opérationnelle
1 hélicoptère EC145
20 000 pistolets automatiques de nouvelle génération
30 000 gilets pare-balles à port discret
5. La modernisation du ministère
Parallèlement à la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, le ministre a souhaité renforcer la capacité opérationnelle des armées et l'efficacité de son administration.
En premier lieu, une réflexion est en cours sur le processus de conduite des programmes d'armement , associant la délégation générale pour l'armement, le secrétariat général pour l'administration et le contrôle général des armées. Votre rapporteur spécial a l'intention de se pencher, de son côté, sur cette réforme qui touche au rôle spécifique de la DGA et qui intéresse au premier chef les relations entre les industriels et le ministère de la défense. Dans la même perspective, le ministère a annoncé son intention de passer des contrats d'objectifs et de moyens avec tous les établissements publics sous sa tutelle comme cela vient d'être fait, notamment, avec l'école Polytechnique.
En second lieu, il est prévu de faire évoluer la gestion des ressources humaines en introduisant une gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences . Il s'agit, au vu des évolutions démographiques attendues, de disposer d'une vision prospective, quantitative et qualitative des besoins. Une telle politique englobe les actions en cours dites de consolidation de la professionnalisation.
Enfin, sur le plan de la gestion administrative, l'objectif affiché du ministre est de diminuer le nombre de corps de fonctionnaires : les 32 corps existant au sein du ministère, seraient réduits à une douzaine, qui seraient répartis en quatre filières professionnelles d'emplois, administratives, techniques, sociales et hospitalières, organisées sur la base de trois ou de quatre niveaux. Dans le prolongement de ce plan, il est envisagé d'introduire au sein du ministère une meilleure reconnaissance des mérites et des résultats comportant une refonte du système d'évaluation et une meilleure prise en compte des qualifications.
B. LES DÉPENSES D'ÉQUIPEMENT
Il convient de compléter cette présentation générale par une analyse spécifique des dépenses d'équipement portant aussi bien sur l'évolution des dépenses budgétaires globales que sur celle de la structure de l'effort d'équipement.
1. Les dotations budgétaires
Après avoir rappelé l'évolution des dotations budgétaires du présent projet de loi de finances, on se livrera à une analyse rétrospective de la consommation des titres V et VI.
a) Le projet de loi de finances pour 2004
Les crédits de paiement augmentent ainsi de + 9,22 % pour atteindre 14,90 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2004 ; les autorisations de programme progressent un peu plus vite encore, puisqu'elles atteignent 16,77 milliards d'euros , soit une croissance de + 9,6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2003.
Le titre V augmente fortement en AP comme en CP. La croissance des dotations atteint presque + 9,7 % en autorisations de programme après une augmentation de 20 % l'année dernière et + 9,4 % en crédits de paiement.
Les dotations du titre VI s'accroissent plus fortement en AP, + 5,65 %, qu'en CP, + 2,2 %.
b) Analyse rétrospective de la consommation des crédits des titres V et VI
Transposant une formule célèbre, on peut dire que le budget de la défense est une affaire « tout d'exécution ». Il ne suffit pas d'afficher en loi de finances initiale une progression spectaculaire des dotations, encore faut-il que les crédits soient effectivement consommés. Un rapide survol des dix dernières années montre que, dans l'ensemble, les crédits nets ont été inférieurs aux crédits inscrits en loi de finances initiale.
Telle est la raison pour laquelle on peut se féliciter de ce que le présent gouvernement non seulement augmente les dotations des lois de finances initiales, mais encore ne procède qu'à de faibles ajustements en gestion aboutissant à faire coïncider à peu de choses près les réalisations aux prévisions.
Le tableau de la page suivante, qui retrace l'évolution des crédits d'équipement disponibles depuis 1997 permet d'abord de constater que les reports de crédits ont tendance à diminuer . Après s'être situés à des niveaux proches du milliard d'euros, les reports retrouvent, en début d'exercice 2003, l'étiage de 800 millions d'euros qui était celui de 1997.
Cette amélioration de la situation se traduit par une croissance spectaculaire du ratio crédits de paiement disponibles sur crédits inscrits en loi de finances initiale , puisque celui-ci qui se situait aux alentours de 92 % depuis 1997, dépasse désormais, depuis 2002, 98 %.
Le taux de consommation des crédits du titre V a tendance à augmenter . C'est ainsi qu'il atteint désormais 93,5 % en 2000 , étant noté qu'il serait difficile de dépasser sensiblement ce pourcentage compte tenu de la tendance du ministère de l'économie et des finances à ne débloquer certains crédits qu'en fin d'exercice.
Le même tableau permet également de noter que les crédits disponibles atteignent un niveau, 13,44 milliards d'euros, largement supérieur à celui constaté depuis 1997.
En revanche, les dépenses exécutées en 2002 restent avec 11,33 milliards d'euros encore inférieures à celles de 1997 . Cela tend à démontrer que dans le domaine de la défense comme dans d'autres, il est une certaine inertie des dépenses.
2. Evolution et structure de l'effort d'équipement
L'évolution des crédits d'équipement témoigne, tant en crédits de paiement qu'en autorisations de programme, de la poursuite d'une reprise très nette des dotations.
a) Répartition par armée et service
Le tableau ci-après fait apparaître l'évolution suivante :
- les dotations de l'armée de l'air fluctuent assez sensiblement entre 31 % et 34 % du budget total des armées, la tendance à l'augmentation constatée pour les exercices 2001 et 2002 ayant pour contrepartie un net recul en loi de finances initiale pour 2003 ;
- les dotations de l'armée de terre révèlent une tendance à la décroissance depuis 2000 : avec 27,5 % du budget de la défense dans le projet de loi de finances pour 2004, l'armée de terre se situe à presque 2 points en dessous de sa part en 2000 ;
- les dotations de la marine connaissent également des fluctuations marquées, bien que l'on note une nette tendance à la reprise de ces dotations en 2003 et 2004 ;
- la gendarmerie, dont les besoins en équipement sont les plus faibles puisqu'ils ne représentent que 4 % de l'ensemble, retrouve dans le projet de loi de finances pour 2004 la part qu'elle représentait en 2000 4 ( * ) .
b) Evolution par domaine
La répartition du budget de la défense par domaine, telle qu'elle résulte des chiffres fournis dans le fascicule budgétaire défense, appelle les commentaires suivants :
- le secteur « classique » voit sa part diminuer depuis 2000 , avec une tendance à la reprise dans le PLF pour 2004, puisque la croissance constatée des dotations dépasse 11 % ;
- la contribution au budget civil de recherche et développement augmente entre 2003 et 2004, mais cette croissance est trop faible pour empêcher son recul en pourcentage du budget total de la défense ;
- l'Espace reste réduit à la portion congrue budgétaire : il retrouve dans le projet de loi de finances pour 2004, la part de 2,4 % qui était la sienne en 2000, après avoir dépassé 3 % en 2001 et 2002 ;
- seul le nucléaire continue de représenter une part à la fois très importante et stable du budget de la défense : il absorbe entre 20 et 21 % de notre effort global et connaît une croissance de 5 % dans le projet de loi de finances pour 2004, ce qui reste appréciable même si cela s'accompagne d'une diminution de sa part en pourcentage.
* 1 La loi de programmation militaire prévoit la commande de 12 drones moyenne altitude longue endurance livrés à partir de 2009 sur un objectif de 16, ainsi que la commande de 40 drones multi-capteurs multi-missions et de 10 stations dont 10 drones et 2 stations doivent être livrés en 2008.
* 2 Pour les crédits de fonctionnement, les crédits sans emploi, reportables en totalité sur la gestion suivante en raison de l'inscription des chapitres de fonctionnement à l'état H de la loi de finances, s'élèvent à 0,31 milliard d'euros. Ils sont constitués de fonds de concours du service de santé rattachés trop tardivement à la gestion pour pouvoir être délégués et mandatés avant les dates limites de fin de gestion (78 millions d'euros) et de crédits ouverts en collectif de fin d'année et ne pouvant être délégués qu'après report sur la gestion suivante (137 millions d'euros).
* 3 Des études sont en cours pour examiner la possibilité d'une acquisition par voie de crédit-bail.
* 4 Les crédits inscrits aux articles 55-11-51 à 55-11-55 d'un montant de 216,17 millions d'euros devraient permettre l'acquisition en 2004 de 42.000 gilets à port discret, 1.200 appareils chrono tachygraphes, divers matériels de transmission, ainsi que des véhicules : 158 véhicules de liaison, 1.615 véhicules de brigade, 325 véhicules banalisés destinés à des unités spécialisées, 120 motocyclettes pour la garde républicaine.