N° 73
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004
Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 2003
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2004 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 31
SERVICES DU PREMIER MINISTRE :
III. - CONSEIL ÉCONOMIQUE ET SOCIAL
Rapporteur spécial : M. Claude LISE
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 1093 , 1110 à 1115 et T.A. 195
Sénat : 72 (2003-2004)
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Lois de finances. |
PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. Le budget du Conseil économique et social est à la fois modeste et contraint
Le budget du Conseil économique n'est composé que de quatre chapitres. Son maillage est donc large. Cette organisation résulte de l'article 23 de l'ordonnance organique n° 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au Conseil économique et social et ne permet pas au Parlement d'examiner dans le détail les crédits demandés . Cette situation s'explique par une relative autonomie de gestion offerte au bureau du Conseil.
Le montant global de crédits est peu élevé (32,6 millions d'euros) et suit, pour la troisième année consécutive, une augmentation limitée (+ 1,4 %). D'importants efforts de gestion et de rationalisation des méthodes de travail, grâce notamment à une informatisation efficace, permettent au Conseil d'exercer ses missions à moyens constants. Les gains de productivité ont du reste abouti à une application des « 35 heures » à effectifs constants.
Enfin, il convient de garder en mémoire que le budget du CES est à 90 % constitué de dépenses relativement rigides , liées aux ressources humaines (membres du Conseil et des sections ainsi que personnel), lesquelles sont stables depuis 2001.
Du reste, les seuls facteurs d'augmentation du budget pour 2004 sont la revalorisation du point fonction publique et le versement de nouvelles pensions suite au renouvellement du Conseil le 1 er septembre prochain. Les dépenses de matériel et les investissements sont, eux, en régression.
2. La comparaison entre l'exécution et la loi de finances initiale n'offre guère d'intérêt
En réalité, dans le cas du CES, la comparaison de l'exécution des crédits aux crédits votés pour une année donnée n'apporte que peu d'informations puisque le CES fait virer sur le CCP de son trésorier l'intégralité des crédits ouverts et qu'il n'existe pas de contrôle des dépenses engagées, en vertu de l'ordonnance organique précitée.
La seule différence porte sur le titre V (investissements), qui peut faire l'objet de reports de crédits, suite au décalage dans le temps de certains travaux sur le Palais d'Iéna qui abrite le Conseil.
Le bureau du Conseil a donc la possibilité de gérer les crédits du titre III avec souplesse, étant entendu que les dépenses sont fongibles au sein d'un chapitre et que des virements entres chapitres peuvent être effectués.
3. Sur le chapitre « Investissements », les reports de crédits finissent par être utilisés
L'an dernier, votre rapporteur spécial notait le niveau relativement élevé des reports de crédits figurant au titre V (près de 0,5 million d'euros de 2001 sur 2002, soit environ la moitié de l'enveloppe allouée chaque année). Il soulignait aussi la nécessité d'une surveillance attentive, même si ces reports étaient a priori justifiés, puisque dus à un simple décalage dans le temps des travaux effectués sur le Palais d'Iéna. Ceux-ci doivent, en effet, respecter les procédures, notamment d'approbation, longues et complexes qui s'appliquent aux monuments historiques.
Il n'a été procédé à aucune annulation de crédits. Ces crédits ont fini par être engagés, comme l'avait assuré le CES à votre rapporteur spécial, qui s'est à nouveau rendu sur les lieux et a pu constater l'état d'avancement des divers chantiers, visant à un meilleur confort et à un plus grande sécurité.
Pour 2004, des travaux importants sont encore prévus et l'enveloppe demandée, qui ne peut diminuer que de 10 %, est de 0,9 million d'euros .
4. Le gouvernement consulte davantage le Conseil, y compris dans le cadre du processus législatif
En 2002, année électorale, le Conseil n'avait adopté que 4 avis sur saisine gouvernementale. Cependant ces saisines avaient porté sur des thèmes essentiels comme le SMIC et la construction européenne.
A fin octobre 2003, le Conseil a déjà examiné en séance plénière 9 avis rendus sur saisines du gouvernement. Votre rapporteur spécial y voit là la reconnaissance par le gouvernement du rôle de représentation des forces économiques et sociales de notre pays assigné au Conseil.
Ceci est d'autant plus vrai que, pour la première fois depuis 1998, deux textes de loi ont donné lieu à une saisine facultative du Conseil par le gouvernement : le projet de loi de programme pour l' outre mer et le projet de loi d'orientation et de programmation pour la ville et rénovation urbaine.
Même si, sur d'autres textes législatifs, d'inspiration économique ou sociale, le Conseil peut regretter, souvent à juste titre, de n'être pas sollicité par le gouvernement, il est indéniable qu'en 2003, l'occasion lui aura été donnée de participer de plus près au processus législatif.
5. Le CES souhaite travailler plus étroitement avec le Parlement
Considérant qu'il peut constituer un lien utile entre la société civile et les assemblées parlementaires, le CES souhaite depuis longtemps renforcer ses liens avec l'Assemblée nationale et le Sénat. La création, en 2001, d'un poste de chargé des relations avec le Parlement ne peut que servir la recherche d'une plus grande synergie dans les domaines économiques et sociaux.
Dans le cadre de l'examen des projets de loi précités « outre mer » et « ville et rénovation urbaine », sur lesquels le gouvernement avait décidé de consulter le Conseil économique et social, les rapporteurs du CES se sont exprimés en séance publique de chacune des deux assemblées entre mai et juillet 2003.
Cependant, sur ces deux textes, ces rapporteurs n'ont pas été auditionnés en commission parlementaire. Or, une plus grande fréquence de ces auditions, notamment sur des avis résultant d'une saisine gouvernementale, améliorerait probablement l'information du Parlement. Cette information constitue une des missions du Conseil et même si des rencontres plus informelles permettent des échanges de vues, celui-ci considère qu'il peut apporter davantage aux deux assemblées.
6. Le Conseil se trouve « en première ligne » pour représenter la société civile à l'échelle internationale
Dès son élection à la présidence du Conseil économique et social, en 1999, M. Jacques Dermagne a mené une politique active d'ouverture à l'international. Il a ciblé ses actions sur cinq priorités définies par le bureau du Conseil : l'Europe, l'Euro-méditerranée, l'Afrique et les pays francophones, les démocraties émergentes, la Chine. En juillet 2003, il a été élu président de l'Association internationale des conseils économiques et sociaux et institutions similaires (AICESIS) , véritable porte parole de la société civile organisée auprès des institutions internationales.
Votre rapporteur spécial y voit la reconnaissance justifiée du dynamisme du président Dermagne et ne doute pas que cette élection permettra de faire progresser l'idée de représentation de la société civile à l'échelle internationale, notamment par la création de nouvelles assemblées consultatives dans le monde.
7. La spécificité du Conseil rend complexe l'application de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances
Situer le Conseil économique et social au sein des diverses institutions françaises n'est pas aisé : selon l'angle sous lequel on l'appréhende, sa nature, et donc la place qu'on lui donne, varient, rendant difficile l'appréciation de son degré d'indépendance.
Le CES se trouve en contact plus ou moins étroit avec trois entités : la société civile qu'il représente, le gouvernement qu'il conseille, le Parlement dont il a adopté le mode de fonctionnement et qu'il peut informer.
Cette spécificité rend discutable tout rattachement du Conseil à un quelconque ensemble.
Par ailleurs, si les missions du Conseil économique et social sont énoncées clairement dans le titre XI de la Constitution, les traduire en programme, et a fortiori en indicateurs, peut laisser dubitatif. Comment définir - et quantifier - un ou des objectifs de « performance » ?
Pressentant les difficultés juridiques mais également politiques que rencontrera l'application de la « LOLF », le président du Conseil a fait connaître sa position en se prononçant, comme l'on pouvait s'y attendre, pour un rattachement aux « Pouvoirs publics » avec l'octroi d'une « dotation » .
Tout en notant que le Conseil ne procède pas du suffrage universel et n'a pas de pouvoir de décision, votre rapporteur spécial comprend les motivations du président Dermagne.
Dans le cas où il faudrait se contenter d'une solution « par défaut », aucune option ne paraissant totalement satisfaisante sur le plan juridique, il souhaite qu'il soit tenu compte de la réalité de cette institution, qui fonctionne comme une assemblée.
L'article 49 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe comme date butoir, pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires, au plus tard huit jours francs à compter de la date de dépôt du projet de loi de finances. Cette date était donc le 9 octobre 2003.
A cette date, 100 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial.
CHAPITRE PREMIER
LE BUDGET MODESTE D'UNE
INSTITUTION SPÉCIFIQUE
Pour accomplir la mission que lui a confiée le constituant de 1958, dans le titre XI de la Constitution, le Conseil économique et social (CES), troisième assemblée constitutionnelle de la République, oriente ses actions dans trois directions : vers les différentes catégories socioprofessionnelles dont il favorise le dialogue et qu'il représente, vers le gouvernement qu'il conseille sur des sujets à caractère économique et social, vers le parlement qu'il informe.
I. ANALYSE DES CRÉDITS
Le projet de loi de finances pour 2004 affiche, pour le CES, un budget de continuité (+ 1,4 %) soit un montant de 32,6 millions d'euros .
Appréciée en masse (+ 443.000 euros), l'augmentation est entièrement imputable aux frais liés aux ressources humaines (membres du Conseil et des sections ainsi que personnel), les dépenses de matériel et les investissements - qui pèsent pour moins de 10 % dans le budget - marquant, eux, une diminution.
A. INDEMNITÉS DES MEMBRES DU CONSEIL ET DES SECTIONS
Le chapitre 31-01 intègre principalement les indemnités à proprement parler et la contribution du CES à la caisse des retraites. A hauteur de 20,4 millions d'euros , il augmente de 2,1 % (soit + 0,429 million d'euros), essentiellement en raison de l' augmentation de la contribution du Conseil à la caisse de retraite, suite au renouvellement du Conseil le 1 er septembre 2004 (+ 0,3 million d'euros) ; le reste de l'augmentation tient essentiellement à l'incidence en année pleine de la revalorisation du point fonction publique.
1. La rémunération des conseillers et des experts
Les indemnités sont versées aux 231 conseillers (ou membres du Conseil), et aux 72 experts extérieurs (ou membres de section) désignés par le gouvernement.
Les indemnités des membres du CES sont calculées sur la base de l'indemnité parlementaire (elles en représentent le tiers) et évoluent en proportion du point fonction publique. Elles intègrent les frais de déplacement. Les membres de section perçoivent des vacations pour les séances de section auxquelles ils assistent et des indemnités pour la rédaction de rapports.
Au 1 er décembre 2002, date de la dernière augmentation, la rémunération mensuelle nette d'un conseiller était de 2.742 euros pour un premier mandat et 3.022 euros pour un second mandat ; celle d'un membre de section était de 826 euros.
2. La Caisse de retraites des anciens membres du CES
a) Quatre sources alimentent cette caisse
- les cotisations des membres du Conseil (les membres des sections ne cotisent pas) ;
- les revenus d'un portefeuille géré par la Caisse des dépôts et consignations, dont les fonds s'élevaient à 28,9 millions d'euros au 15 octobre 2003. Les perspectives d'évolution de ce portefeuille dépendent de la situation boursière et, pour ce qui est de la partie obligataire, largement majoritaire, du niveau des taux d'intérêt. Les revenus de ce portefeuille se sont élevés à 0,876 million d'euros en 2002 ;
- une participation de type « part patronale », égale au double des cotisations versées par les membres : 2,391 millions d'euros en 2002 (2,338 millions d'euros en 2001) ;
- une subvention d'équilibre : 3,537 millions d'euros en 2002 (3,476 millions d'euros en 2001).
Les deux dernières composantes figurent au budget du Conseil, soit 5,928 millions d'euros en 2002 et 6,341 millions d'euros en 2003. Elles sont évaluées à 6,686 millions d'euros pour 2004 (+ 5,4 %) , cette augmentation étant presque exclusivement liée au poids des nouvelles pensions qui seront versées au lendemain du renouvellement du Conseil le 1 er septembre 2004 (+ 0,3 million d'euros).
b) Le coût global des diverses pensions croît régulièrement.
Le régime de retraite des membres du CES est basé sur la répartition. Seuls les membres du Conseil acquièrent des droits. Les membres de section n'en bénéficient pas. Les pensions ne sont versées qu'à partir de l'âge de 55 ans et leur montant varie en fonction du nombre de mandats effectués.
Pour 2002, la Caisse a versé 8,57 millions d'euros (soit + 2,2 % par rapport à 2001). En 2003, le coût des pensions est estimé à 8,75 millions d'euros (+ 2,1 % par rapport à 2002).
Au 1 er juillet 2003, la Caisse servait 735 pensions (515 pensions viagères normales, 208 pensions de réversion et 12 pensions d'orphelins). Le montant moyen de la pension viagère normale s'élevait à 1.123 euros.
Pour 2004, le coût total des pensions s'élèvera à environ 9,3 millions d'euros (+ 6,3 % par rapport à 2003) suite au renouvellement des conseillers au 1 er septembre 2004, qui entraîne automatiquement en début de mandature une augmentation non négligeable du nombre de pensionnés.
B. DÉPENSES DE PERSONNEL
1. Evolution de l'enveloppe
Le chapitre 31-11 regroupe des dépenses, de nature diverse, pour le personnel du Conseil : rémunérations principales, primes et indemnités, charges sociales, prestations familiales et services sociaux, frais de missions.
En 2002, il s'est élevé à 8,158 millions d'euros, soit une progression de 0,9 % par rapport à 2001. En 2003, à hauteur de 8,227 millions d'euros, le chapitre marque une augmentation de 0,8 %.
Pour 2004, les frais de personnel, évalués à 8,397 millions d'euros, augmentent de 0,170 million d'euros (+ 2,1 % ). Aucune mesure catégorielle n'est envisagée.
2. Des effectifs stables depuis 2001
Evolution des effectifs au 1 er janvier
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2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
|
Personnel titulaire |
|
|
|
|
|
|
- catégorie A |
32 |
35 |
35 |
35 |
35 |
|
- catégorie B |
18 |
18 |
18 |
18 |
18 |
|
- catégorie C |
96 |
96 |
96 |
96 |
96 |
|
Total personnel titulaire (emplois budgétaires) |
146 |
149 |
149 |
149 |
149 |
|
Personnel non titulaire 1 ( * ) |
20 |
22 |
22 |
22 |
22 |
|
Total général |
166 |
171 |
171 |
171 |
171 |
Les personnels sont essentiellement répartis dans deux directions : la direction des services législatifs et économiques et la direction des services administratifs. Les nouveaux services de la communication et des relations internationales avaient nécessité en 2001 la création de 5 postes d'encadrement (3 titulaires et 2 contractuels). Depuis 2001, aucune variation du nombre de postes n'est intervenue.
Les effectifs réels
sont également stables et assez proches du nombre d'emplois
budgétaires.
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Comparaison effectifs réels / emplois budgétaires |
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2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
|
|
Emplois budgétaires |
146 |
149 |
149 |
149 |
149 |
|
|
Effectifs réels non pondérés |
141 |
141 |
140 |
142 |
- |
|
|
Effectifs réels pondérés
|
139,9 |
138,9 |
137,9 |
138,8 |
- |
|
3. Les personnels détachés ou mis à disposition
Le nombre de fonctionnaires détachés au CES augmente chaque année , pour un effectif global stable : 10 en 2000, 12 en 2001, 15 en 2002 et 20 en 2003 . Il convient toutefois de noter que 2 adjoints administratifs et 1 ouvrier professionnel du CES sont détachés à l'extérieur.
Ventilation du personnel détaché au CES au 1 er janvier 2003
|
Origine Affectation |
Économie, finances et industrie |
Aff. soc. emploi et solidarité |
Intérieur |
Agriculture et pêche |
Jeunesse, éducation nationale |
Justice |
Défense |
Mairie de Paris |
INSEE |
Total |
|
Secrétaire général |
|
1 |
|
|
|
|
|
|
|
1 |
|
Chefs de service |
|
2 |
|
|
|
|
|
|
|
2 |
|
Administrateurs - Attachés |
4 |
1 |
1 |
1 |
1 |
1 |
|
1 |
1 |
11 |
|
Secrétaires administratifs |
1 |
|
|
|
1 |
|
|
|
|
2 |
|
Adjoints administratifs |
1 |
|
1 |
|
1 |
|
|
|
|
3 |
|
Vérificateur de travaux |
|
|
|
|
|
|
1 |
|
|
1 |
|
Total |
6 |
4 |
2 |
1 |
3 |
1 |
1 |
1 |
1 |
20 |
Enfin, le CES bénéficie de la mise à sa disposition de 6 personnes. Pour 5 d'entre elles, le traitement est assuré par l'administration d'origine.
C. DÉPENSES DE MATÉRIEL
Le chapitre 34-01, qui regroupe tous les crédits nécessaires au fonctionnement courant du Conseil, a, en 2002, diminué de 3,8 % pour s'élever à 2,941 millions d'euros. Face aux montants relativement élevés des postes « entretien des locaux » et « informatique » (respectivement environ 33 % et 15 % du chapitre), la Cour des comptes s'est interrogée sur l'opportunité de transférer une partie des dépenses sur le titre V, mais il ne semble pas que des décisions aient été prises en la matière.
En 2003 , pour les besoins en informatique, ce chapitre devrait augmenter de 1,5 % , à hauteur de 2,986 millions d'euros.
En revanche, pour 2004, le Conseil prévoit une diminution globale du chapitre : 2,930 millions d'euros, soit - 1,9 %.
1. Les dépenses d'informatique
Les dépenses d'informatique qui, depuis plusieurs années, expliquaient une bonne part de l'augmentation de ce chapitre sont, pour 2004, en régression : de 486.000 euros, elles passeraient à 400.000 euros et expliquent à elles seules la diminution globale du chapitre .
L'essentiel de la rationalisation des méthodes de travail , grâce à l'utilisation plus poussée des nouvelles technologies , a été réalisé, facilitant la circulation des informations et la prise de décisions, diminuant le nombre de saisies et le temps de préparation des documents publiés. De plus, la gestion automatisée de la chaîne de production, qui permet de personnaliser la production, a permis de mieux évaluer les quantités nécessaires de documents.
D' importants progrès sont réalisés sur le réseau Intranet qui offre désormais l'accès aux travaux du Conseil, en fournissant des informations sur l'organisation de ces travaux. Les documents du centre de ressources documentaires, qui constituent une source d'information essentielle, seront accessibles en 2004. Du reste, la formation relative à Intranet tiendra une place essentielle dans le plan de formation 2004.
2. Les autres dépenses
Il s'agit de toutes les dépenses liées à l'activité, aux locaux, à la logistique du Conseil. Sur ces dépenses de nature très hétérogène , le Conseil a plus ou moins de marge de manoeuvre .
Pour 2004, les prévisions de ces dépenses sont stables par rapport à 2003 , hormis un élément nouveau que le Conseil doit prendre à sa charge : 30.000 euros de frais de fonctionnement de l' Observatoire national du service public de l'électricité et du gaz, créé auprès du Conseil économique et social par l'article 3 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000, relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité. Cette dotation pourrait ne pas suffire et le Conseil devra alors réduire d'autres postes de dépenses pour demeurer dans l'enveloppe globale allouée.
D. ÉQUIPEMENT ADMINISTRATIF
Les crédits inscrits à ce chapitre financent les opérations de gros entretien et de rénovation du Palais d'Iéna, classé monument historique . Ces opérations sont prévues dans le cadre d'un programme pluriannuel défini en étroite concertation avec l'architecte qui a en charge le Palais.
1. L'utilisation des reports de crédits
Pour 2002, un report de crédits 2001 de 0,442 million d'euros s'est ajouté au crédit initial de 0,870 million d'euros, portant l'enveloppe disponible à 1,312 million d'euros. Les procédures d'approbation des travaux à réaliser sur un monument historique, souvent longues et complexes, expliquent ce décalage. In fine , les dépenses se sont élevées à 1,219 million d'euros. La quasi totalité de l'enveloppe aura donc été consommée . Les crédits non utilisés (0,093 million d'euros) ont été reportés sur 2003.
Sur la période 2001-2002, les travaux ont permis la création de deux salles de réunion, le début de la rénovation de l'éclairage de l'hémicycle, la mise en propreté du hall d'entrée, l'aménagement de l'accueil Rotonde.
Le budget voté pour 2003 s'est établi à 1 million d'euros, après que les crédits aient été majorés de 0,050 million d'euros en cours de débat. Avec le reliquat de 2002, le Conseil dispose donc d'une enveloppe de 1,093 million d'euros qui sera utilisée principalement pour des travaux d'entresolement du 2 ème étage par la création de salles de réunion, et pour l'achèvement de la rénovation de l'éclairage de la salle des séances.
2. Une enveloppe en diminution pour 2004
La prévision pour 2004 s'élève à 0,9 million d'euros , tant en autorisations de programme qu'en crédits de paiement, marquant une diminution de 10 % par rapport à la loi de finances pour 2003.
Ces crédits sont destinés à poursuivre la réalisation d'espaces visant à l'amélioration des conditions de travail des conseillers et de la sécurité à l'intérieur de l'immeuble. 2004 verra la fin des travaux d'entresolement du 2 ème étage et du programme de réalisation des salles de réunion, ainsi que la création d'un 2 ème escalier de secours.
E. RÉCAPITULATION DES ÉCARTS
Les variations des crédits du CES pour 2004 par rapport à 2003 peuvent être synthétisées comme suit :
* 1 Le personnel non titulaire, essentiellement à temps partiel, est employé pour les besoins de la séance plénière.