B. LA RÉFORME DE LA NOMENCLATURE BUDGÉTAIRE DU TITRE III
1. Le manque de transparence de l'ancienne nomenclature
La nomenclature budgétaire du titre III était soumise depuis plusieurs années à de vives critiques de la part de la Cour des Comptes.
Ces critiques portaient en premier lieu sur la confusion entre les dépenses de rémunération et les autres dépenses de fonctionnement .
Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2000, la Cour soulignait ainsi : « le budget de l'enseignement scolaire mêle des dépenses identifiées par nature et des dépenses identifiées par destination. Les lignes consacrées ainsi à quelques politiques [notamment les crédits pédagogiques], comportent à la fois des dépenses de fonctionnement et des dépenses en personnel [et] d'autres dépenses ne sont identifiées que par leur seul objet ».
Cet état de fait rendait les effectifs réels rémunérés par le ministère de l'éducation nationale particulièrement difficiles à appréhender, ce qui nourrissait la mécanique inflationniste mise en évidence par la Cour des Comptes dans son rapport public particulier d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif, dont la surconsommation en 2002 du chapitre de rémunérations 31-97 « Autres personnels enseignants non titulaires » fournit, hélas, une parfaite illustration.
On peut en effet rappeler que, comme le relève la Cour des Comptes dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2002 88 ( * ) , « la dotation initiale de ce chapitre autorisait le paiement de 19.123 professeurs contractuels et maîtres auxiliaires, alors que, en moyenne annuelle, le nombre d'enseignants effectivement payés en 2002 sur ce chapitre a été de 28.250. Cet écart s'explique notamment par 5.000 postes de titulaires non pourvus lors de l'année scolaire 2001-2002 et par un recours de plus en plus fréquent des académies [aux non titulaires] pour opérer tous les ajustements nécessaires ».
Un décret d'avances du 8 novembre 2002 a donc du ouvrir sur ce chapitre 130 millions d'euros de crédits supplémentaires, gagés par une annulation de 100 millions d'euros sur le budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire et de 30 millions d'euros sur le budget de l'enseignement supérieur.
Cette surconsommation des crédits de rémunération de contractuels s'est poursuivie en 2003, puisque les crédits du chapitre 31-97 ont d'ores et déjà été abondés en gestion 2003 à hauteur de 103 millions d'euros par des crédits du chapitre 31-93 correspondant à la rémunération d'emplois d'enseignants titulaires, dont plusieurs milliers sont vacants.
En effet, d'un côté le nombre d'emplois vacants de personnels de direction, d'éducation, d'orientation et d'enseignement du second degré augmente : de 320 en janvier 2000 à 1.604 en janvier 2001, puis à 3.881 en janvier 2002, enfin, à 6.747 en janvier 2003 .
De l'autre, les effectifs de personnels enseignants non-titulaires connaissent une hausse soutenue (cf. l'encadré ci-après).
Evolution des effectifs d'enseignants non titulaires
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Situation |
1999-2000 |
2000-2001 |
2001-2002 |
2002-2003 |
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Maîtres auxiliaires |
16 658 |
13 310 |
9 457 |
6 065 |
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Contractuels |
7 336 |
12 529 |
17 921 |
22 698 |
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Total |
23 994 |
25 839 |
27 377 |
28 763 |
Source : ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche, DAF C3 / Enquête relative à l'évolution des effectifs d'agents non titulaires dans le second degré (chapitre 31-97) ; remontées au 31 janvier de chaque année
A cet égard, l'IGAENR concluait dans son rapport général pour 2002 89 ( * ) : « l'importance et le caractère permanent du recours à des enseignants non titulaires démontrent qu'il faut sans doute ménager à l'ensemble du système des marges des souplesse en reconnaissant qu'il ne pourra pas fonctionner sans s'autoriser, à chaque rentrée, le recours à un certain volant de personnels non titulaires, dont le pourcentage pourrait être arrêté par académie et les règles de gestion seraient clairement affichées. Mais le caractère tabou d'une telle affirmation conduit à feindre d'ignorer que se reconstitue actuellement, dans toutes les académies, un vivier de personnels contractuels gérés exactement de la même façon que l'étaient les maîtres auxiliaires dont tout nouveau recrutement reste interdit.
Aucune consigne n'est donnée par l'administration centrale pour la gestion des personnels contractuels, ni pour celle des vacataires qui servent de variable d'ajustement final au niveau des académies et sont actuellement gérés en contradiction totale avec l'esprit des textes puisqu'ils sont transformés en personnel contractuel dès qu'ils ont effectué les 200 heures de vacations autorisées... ».
Les critiques de la Cour des Comptes portaient en second lieu sur la gestion des crédits de fonctionnement proprement dits.
En effet, la gestion de ces crédits se caractérisaient par un triple dévoiement :
- tout d'abord, une déconcentration bien souvent en trompe l'oeil , les directions centrales du ministère ne jouant pas toujours le jeu de la globalisation, « soit en maintenant le fléchage de certains crédits, soit en s'opposant pour des raisons techniques ou financières aux mesures d'économie ou de transfert proposées par les académies » 90 ( * ) ;
- paradoxalement au regard de ce fléchage des crédits, l'absence de suivi effectif de leur consommation réelle au niveau des établissements, puisque, « malgré ses efforts récents, notamment le développement d'une application informatique permettant de consolider les informations issues des comptes financiers des quelque 8.000 établissements publics locaux d'enseignement (EPLE), le ministère est encore loin de disposer de données fiables et surtout actualisées sur les moyens qui sont réellement disponibles dans les réserves des établissements » 91 ( * ) . De même, « dans le domaine de l'enseignement primaire, l'absence de structure support de l'école conduit à ce que les services académiques soient les ordonnateurs finals de la dépense, pourtant dispersée dans un grand nombre de lieux d'usage (plus d'un millier d'écoles dans une académie). Outre la lourdeur des procédures et la charge qu'elle impose aux services académiques, ceux-ci n'assurent, sauf exception (parfois par exemple pour les ZEP) aucun suivi de la nature, du destinataire ou du montant des dépenses dites pédagogiques » 92 ( * ) ;
- enfin, un cercle vicieux de mesures d'annulation ou bien de mesures insuffisamment financées (comme l'inscription au budget pour 2002 de 38 millions d'euros pour le renouvellement des manuels scolaires des classes de quatrième alors que le coût total de la mesure était évalué à 60 millions d'euros) fondées sur la conviction selon laquelle les établissements disposaient de réserves mobilisables abondantes, mais incitant en fait ces derniers, du fait de leur mise en oeuvre aveugle, à reconstituer pour y faire face les réserves (plus de 300 millions d'euros à la fin de l'an 2000) que l'on prétendait réduire.
2. Les réformes mises en oeuvre
En réponse à ces critiques récurrentes, le projet de loi de finances pour 2004 propose trois séries de mesures préfigurant la mise en oeuvre de la loi organique et de nature à favoriser considérablement la transparence du budget de l'enseignement scolaire.
En premier lieu, le projet de budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire propose d'inscrire dans le tableau des emplois budgétaires l'ensemble des postes de maîtres d'internat-surveillants d'externat (MI-SE), des maîtres auxiliaires, des professeurs contractuels et des assistants d'éducation.
Cette mesure s'inscrit dans la perspective des nouvelles règles affirmées par la loi organique du 1 er août 2001 sur la budgétisation des dépenses de personnel, notamment la définition du plafond d'emplois .
Elle se traduit par le triplement des emplois budgétaires de contractuels (de 25.110 en 2003 à 73.843 en 2004) et conduit la section budgétaire à afficher pour la première fois plus d'un million d'emplois budgétaires (1.006.525 en 2004).
Attendue de longue date, cette opération vérité devra d'ailleurs être approfondie puisque ces emplois sont encore loin de recouvrer la totalité des effectifs rémunérés par la section budgétaire (les enseignants des établissements d'enseignement privé, les emplois jeunes, les assistants de langue, les contrats emplois solidarité, etc. demeurant ainsi rémunérés sur crédits).
En second lieu, le projet de budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire pour 2004 propose la suppression de l'ancien chapitre 36-71 « Etablissements scolaires et de formation-dépenses pédagogiques et subventions de fonctionnement » et la création d'un nouveau chapitre 37-81 rassemblant désormais l'ensemble des moyens de fonctionnement destinés à renforcer l'autonomie des établissements et globalisant les crédits destinés aux dépenses pédagogiques ainsi que les crédits destinés à la rémunération des MI-SE, des assistants d'éducation et des emplois jeunes.
Enfin, le projet de budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire pour 2004 prévoit l'expérimentation dans deux académies (Rennes et Bordeaux) du cadre budgétaire envisagé pour les crédits de l'enseignement scolaire public à partir de 2006 dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances .
Concrètement, le projet de loi de finances pour 2004 prévoit la création de trois nouveaux chapitres budgétaires globalisés (39-01 à 39-03) regroupant les crédits (y-compris ceux du titre IV) et les emplois (à l'exception des emplois des enseignants du second degré) des trois programmes envisagés pour l'enseignement scolaire public, qui ne sont d'ailleurs que le décalque de trois des agrégats actuels : « Premier degré », « Second degré » et « Fonction support ». Ces chapitres sont subdivisés en articles retraçant les actions envisagées pour ces trois programmes :
- pour le programme « Premier degré », les actions « Ecole pré-élémentaire », « Ecole élémentaire », « Promotion de l'égalité des chances », « Recrutement et formation des enseignants », « Remplacement », « Direction des écoles » et « Inspection du premier degré » ;
- pour le programme « Second degré », les actions « Enseignement en collège », « Enseignement général et technologique de lycée », « Enseignement professionnel de lycée », « Enseignement post-baccalauréat de lycée », « Certification des connaissances et des qualifications », « Promotion de l'égalité des chances », « Vie scolaire, restauration et hébergement, suivi médical et social », « Recrutement et formation des enseignants », « Support du second degré » ;
- enfin, pour le programme « Fonction support », les actions « Services académiques », « Recrutement et formation », « Action sociale », « Intervention à caractère pédagogique et éducatif » et « Appui technique ».
Cette expérimentation est d'une ampleur considérable , puisqu'elle concerne 84 millions d'euros de crédits de fonctionnement et 44.888 emplois (dont 25.613 pour le programme « Premier degré », 17.272 pour le programme « Second degré » et 2.003 pour le programme « Fonction support ») représentant 1.076 millions d'euros de masse salariale .
Elle appelle plusieurs observations qui seront développées infra dans le cadre de la présentation d'ensemble de la mise en oeuvre de la nouvelle loi organique par le ministère.
* 88 Page 230.
* 89 Pages 81-82.
* 90 Cf. le rapport particulier de la Cour des Comptes d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif, pages 187-188.
* 91 Ibid., pages 87-88.
* 92 Cf. le rapport de la Cour des Comptes sur l'exécution des lois de finances pour 2000.